展望2014:城镇化转型全面展开

城镇化转型：以人为本是首要任务

2013年12月12日举行的中央城镇化工作会议，与十八届三中全会步调一致的提出，要让市场在资源配置中起决定性作用。此次会议显示出，中央转变城镇化，已经逐步落实走向细节政策。虽然在此次会议上并未提出具体的政策，但已将十八届三中全会以人为本的大要求，细化为了六个主要任务，这其中主要包括：

第一，推进农业转移人口市民化。主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力。要发展各具特色的城市产业体系，强化城市间专业化分工协作，增强中小城市产业承接能力。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。推进农业转移人口市民化要坚持自愿、分类、有序。

第二，提高城镇建设用地利用效率。要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。耕地红线一定要守住，红线包括数量，也包括质量。按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线。按照守住底线、试点先行的原则稳步推进土地制度改革。

第三，建立多元可持续的资金保障机制。要完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。建立健全地方债券发行管理制度。推进政策性金融机构改革。鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。

第四，优化城镇化布局和形态。全国主体功能区规划对城镇化总体布局做了安排，提出了“两横三纵”的城市化战略格局，要一张蓝图干到底。要在中西部和东北有条件的地区，依靠市场力量和国家规划引导，逐步发展形成若干城市群，成为带动中西部和东北地区发展的重要增长极。科学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。

第五，提高城镇建设水平。城市建设水平是城市生命力所在。城镇建设，要实事求是确定城市定位，科学规划和务实行动，避免走弯路；要依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁；要融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉；要融入让群众生活更舒适的理念，体现在每一个细节中。要加强建筑质量管理制度建设。在促进城乡一体化发展中，要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。

第六，加强对城镇化的管理。要制定实施好国家新型城镇化规划，加强重大政策统筹协调，各地区要研究提出符合实际的推进城镇化发展意见。培养一批专家型的城市管理干部，用科学态度、先进理念、专业知识建设和管理城市。建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作。城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。城市规划要保持连续性，不能政府一换届，规划就换届。

其中比较值得注意的在于，城镇化发展不再一刀切，发展各具特色的城市产业体系，强化城市间专业化分工协作，增强中小城市产业承接能力将成为下一步工作的重点之一。这为目前一些城市盲目“造城”的运动划上了休止符，在“质”上提出了相对更高的要求，将会使得中小城市在未来一段时间内迎来发展机遇。

除去“硬”性任务之外，城镇化发展也有软的一面，这其中既包括要求把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。也包括提出城市建设水平是城市生命力所在。城镇建设，要实事求是。而望得见山、看得见水、记得住乡愁，将有效避免在城镇化发展中出现的“千城一面”，人文气息浓郁。

城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。

在拥有13亿人口的发展中大国实现城镇化，在人类发展史上没有先例。城镇化目标正确、方向对头，走出一条新路，将有利于释放内需巨大潜力，有利于提高劳动生产率，有利于破解城乡二元结构，有利于促进社会公平和共同富裕，而且世界经济和生态环境也将从中受益。

城镇化是一个自然历史过程，是我国发展必然要遇到的经济社会发展过程。推进城镇化必须从我国社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。推进城镇化既要积极、又要稳妥、更要扎实，方向要明，步子要稳，措施要实。

要紧紧围绕提高城镇化发展质量，稳步提高户籍人口城镇化水平；大力提高城镇土地利用效率、城镇建成区人口密度；切实提高能源利用效率，降低能源消耗和二氧化碳排放强度；高度重视生态安全，扩大森林、湖泊、湿地等绿色生态空间比重，增强水源涵养能力和环境容量；不断改善环境质量，减少主要污染物排放总量，控制开发强度，增强抵御和减缓自然灾害能力，提高历史文物保护水平。

要以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务；要优化布局，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展；要坚持生态文明，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，尽可能减少对自然的干扰和损害，节约集约利用土地、水、能源等资源；要传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇。

推进城镇化，既要坚持使市场在资源配置中起决定性作用，又要更好发挥政府在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等方面的职能；中央制定大政方针、确定城镇化总体规划和战略布局，地方则从实际出发，贯彻落实总体规划，制定相应规划，创造性开展建设和管理工作。

城镇化转型：全面配合新型城镇化

十八届三中全会公报提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确了全面深化改革的任务，并且指出，未来的重点任务之一就是城乡发展一体化。

城镇化会议与中央经济会议工作会议同时举行，是有史以来的第一次，而七大常委的同时参与，也大大增添了城镇化会议的分量，这也预示着中央对于城镇化问题十分重视。

而实际上，除去城镇化会议之外，随后举行的全国发展和改革工作会议、中央农村工作会议、全国国土资源工作会议会议等多个工作会议，对新型城镇化或多或少都有提及。作为十八届三中全会、十二五规划的重点项目，城镇化转型已经影响了整个中国的方方面面，而城镇化转型势必将会为三农、等问题的提供更合理的道路。有专家指出，未来20到30年间中国城镇化率会跨过70%，10亿人会生活在城市里面，其中有70%生活在城市群里。农业转移人口市民化成本将突破100万亿。以此来看，对新型城镇化道路的配合，实际上就是对中国未来经济发展的配合。

对此，北京大学光华管理学院教授朱善利在接受媒体采访时曾表示，城镇化涉及很多方面，“三农”问题实际上也是和城镇化相联系的。如果中国城镇化速度加快，通过中国城乡统筹发展，很多问题都会迎刃而解。当前城镇化改革主要是要做到城乡统筹、城乡协调发展，未来走的是一条城乡一体化的道路。在十八届三中全会的表述中，已经可以看出如城乡统一的土地建设、土地市场的说法。原来土地不能称之为市场，因为土地不可以抵押、不能够交易，所以谈不上市场。土地市场问题实际上和户籍问题、城乡一体化等问题是相关的。一个是劳动力市场要统一，前提条件是户籍改革；还有一个是土地制度改革，这就涉及一些深层次问题。未来，城镇化实际上是把农村和城市作为一个综合的问题来解决。当城市发展了，农民工大批转入城市，农民的收入也会提高。如果指望农村自己解决农民的问题是不可能的。现在农村人口太多，将来农民转移到城镇以后，农村才会产生规模经济。只有通过规模化生产，农民的收入才可能提高，否则，小农经济一家一户，不可能通过经营农业来实现收入的增加。

中央城镇化工作会议的另一重点，在于对《国家新型城镇化规划》进行了讨论。而在随后举行的全国发展和改革工作会议上，国家发改委负责人提出，要尽快实施新型城镇化规划。

积极稳妥扎实推进新型城镇化工作。必须坚持以人的城镇化为核心，走以人为本、四化同步、科学布局、绿色发展、文化传承的中国特色新型城镇化道路。发展改革系统要会同有关部门抓好五个方面的工作。一是推动规划实施。抓紧修改完善国家新型城镇化规划，争取尽快实施。二是出台配套政策。推动出台户籍、土地、资金、住房、基本公共服务等方面的配套政策。三是编制配套规划。组织编制实施重点城市群发展规划，各地因地制宜地编制和实施本地区新型城镇化发展规划。四是开展试点示范。围绕建立农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续的城镇化投融资机制、降低行政成本的设市模式、改革完善农村宅基地制度，在不同区域开展不同层级、不同类型的试点。五是完善基础设施。提高东部地区城市群综合交通运输一体化水平，推进中西部地区城市群内主要城市之间的快速铁路、高速公路建设，加强中小城市和小城镇与交通干线、交通枢纽城市的连接。强化市政公用设施和公共服务设施建设。

除此之外，发改委还强调，要求积极扩大有效需求，促进经济平稳增长。充分挖掘消费潜力，增强居民消费能力，培育新的消费热点，改善消费环境。着力保持投资稳定增长，调整预算内投资结构，大幅压缩用于一般竞争性企业项目投资，适当减少可利用社会资金的经营性基础设施投资，停止建设楼堂馆所等投资，压缩小型分散投资，重点支持全局性、基础性、战略性的重大项目，集中力量办大事。合理确定投向，主要是棚户区改造和保障性住房配套基础设施，高标准农田和农村民生建设，水利、中西部铁路等重大基础设施，重大节能减排和环境治理工程，核心关键技术开发应用等重大自主创新和转型升级工程，教育、医疗、社会养老、食品药品安全等社会事业和社会管理，少数民族、边疆地区发展等领域。管好用好政府投资，有效释放民间投资潜力。

12 月23 日至24 日举行的中央农村工作会议也提出，要积极稳妥扎实推进城镇化，到2020 年，要解决1 亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1 亿人口在中西部地区的城镇化，推动新型城镇化要与农业现代化相辅相成，突出特色，推进新农村建设。

据媒体报道，国家发改委相关负责人在中央农村工作会议上答记者提问时，讲述了2014 年我国城镇化工作的重点。他说，推进新型城镇化，是个长期的历史过程，不可能一蹴而就，但2014 年必须开好头、起好步。2014 年，发展改革委要会同有关部门抓好推动城镇化规划实施，出台配套政策，编制配套规划，开展试点示范，完善基础设施等工作。同时，要按照中央城镇化工作会议精神，抓紧修订完善国家新型城镇化规划，争取尽早实施。同时，该负责人进一步指出，2014年发展改革委将会同有关部门推动出台户籍、土地、资金、住房、基本公共服务等方面的配套政策，研究推出中小城市，特别是中西部地区中小城市发展的支持政策。

2014年1月10日上午，全国国土资源工作会议上，国土资源部部长、国家土地总督察姜大明表示，农村宅基地制度改革要以确权登记颁证工作为基础，坚持一户一宅原则，决不允许城里人到农村买地建房的所谓“逆城镇化”行为。改革和完善农村宅基地制度是一块硬骨头。当前这项工作要与正在开展的农村集体建设用地及宅基地确权登记颁证紧紧结合起来。在确权登记过程中，首先要把农村宅基地改革中存在的各种问题搞清楚，在此基础上制定好改革方案。要在坚持符合规划、一户一宅原则基础上，进一步研究完善宅基地取得、分配和管理办法。农村宅基地制度改革问题，农民关心，城里人也关心。城里人关心能否到农村买块宅基地盖房子、建别墅。必须明确，城里人到农村买地建房属于“逆城镇化”行为，是坚决不能允许的。，事关重大，必须审慎稳妥推进。国土资源管理系统要坚决按中央统一部署推进改革，谋定而后动。要守住底线、试点先行。不论怎么改革，不能把农村土地集体所有制改垮，不能把耕地改少，不能把粮食产能改下去，不能把农民利益改掉。要在拿出改革整体框架和工作方案基础上，先选择若干地方试点，总结出可复制、能推广、利修法的改革经验。当前要注意夯实扩大权能这一基础、完善征地制度这一关键，努力维护广大农民群众的权益。

在会议当天，就有媒体曝出，中国未来将逐步调减东部地区新增建设用地供应，除生活用地外，原则上不再安排人口500万以上特大城市新增建设用地。虽然随后被国土部官方微博证实为误传，但这依然指出，未来中国城镇建设用地方向，将会向资源节约集约利用、控制增量、盘活存量为主要方向。

[文献标识码] C

[文章编号] 1671-3362 （2014） 02-0020-04