完善生态补偿和奖惩机制的对策建议

建立健全生态补偿和奖惩机制，通过经济政策和手段调整生态环境保护建设相关各方利益关系，对于优化全省环境资源配置，提高各级政府和社会各方面加强环境保护和生态建设积极性，加快经济转型升级和发展方式转变，不断改善我省生态环境质量，促进人与自然和谐和可持续发展，具有重大的促进作用。

我省生态补偿机制建设起步早、形式多，工作走在全国前列

浙江是我国生态补偿和奖惩机制建设实践探索较早、影响较大的省份，不少工作走在全国前列。特别是近些年来，省委、省政府认真贯彻落实科学发展观和国家有关政策，高度重视生态补偿机制建设工作，先后出台了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》（2005年，这是全国第一个省级层面比较系统的生态补偿政策）、《钱塘江源头地区生态环境保护省级财政专项补助暂行办法》（2006年）、《生态环保财力转移支付试行办法》（2008年）等政策文件，经过10多年努力，初步建立了具有浙江特点的生态补偿制度总体框架和多元化生态补偿机制。目前全省各地实施的生态补偿机制主要有：

加大生态公益林的财政补助。主要是对国家级重点防护林和特种用途林、省重点生态公益林实行财政补助，省级森林生态效益补偿金标准从最初时的每亩3元提高到目前的21元，省级以上生态公益林面积已达到4000多万亩。不少地方还将市、县级生态公益林列入生态效益补偿范围。

设立环境整治与保护专项资金。自2000年起，省级财政专门安排生态保护、饮用水源保护、生态环保水利、千库保安、地质灾害防治、风景名胜区保护等专项资金，主要涉及8大工程的20类目，重点用于对欠发达地区和重要生态功能区的支持。各市、县也开展了区域内生态补偿工作，重点是对市辖区内的库区以及水源地实施生态补偿政策。如温州市从2008年开始每年安排不少于3500万元专项资金，重点支持珊溪（赵山渡）水库、泽雅水库集雨区生态补偿；嘉兴市从2013年开始每年安排3000万元资金专项用于饮用水水源地保护区生态补偿。

推进资源有偿使用和市场交易。根据国家和省有关法律法规，我省陆续实行了矿产、水、环境、土地（包括基本农田异地代保）等资源的有偿使用制度，不断加大对土地、矿产等各种资源费以及排污费的征收和使用管理，并提高用于生态补偿的比重。普遍开展了排污权有偿使用和交易，目前全省已累计开展排污权有偿使用6670笔、12？郾39亿元，排污权交易2124笔、4？郾34亿元。

通过异地建立开发区（园区）等实行开发性补偿。如金华市在市区设立了金磐扶贫经济技术开发区，作为源头地区磐安县的开发用地，并给予一系列政策扶持。景宁县在丽水经济开发区建立了3？郾83平方公里的景宁民族工业园。安吉、德清、临安等县市也出台政策，上游地区乡镇的招商引资项目进入县市开发区，产生的税利地方所得部分全部返回给上游乡镇。

建立流域生态补偿机制。自2006年起，省政府每年安排2亿元，专项补助钱塘江流域源头地区10个县（市、区）。2008年开始，省政府又在全省水系开展流域生态补偿试点，将生态公益林建设、水库建设、流域水环境质量提高、大气环境质量改善等列入考核指标，并规定了转移支付的标准和管理措施，成为全国第一个实施省内全流域生态补偿的省份。2102年省财政安排生态环保转移支付资金达15亿元。

探索生态补偿市场化运作机制。典型实例是义乌和东阳的水权交易。2000年，两市政府经过认真考虑，签订了东阳市向义乌市有偿转让横锦水库部分用水权的协议，义乌用2亿元水利建设资金购买东阳横锦水库5000万立方米优质水资源的永久使用权。丽水市也从2001年起开展了水电资源开发权有偿出让工作。

此外，全省还通过省对市县的“两保两挂”财政政策，以及实施下山脱贫和生态脱贫、山海协作、欠发达乡镇奔小康、千村示范万村整治、美丽乡村建设、千万劳动力素质培训、农民安全饮水等工程和重点欠发达县特别扶持计划，加大对欠发达山区的生态补偿力度。

健全我省生态补偿机制必须明确主体、奖惩结合、综合实施

总的看，我省生态补偿机制建设取得了很大成效。但与环境保护和生态建设的任务要求相比，与山区特别是欠发达山区发展和当地群众要求相比，还存在不小差距。除社会各方面对生态补偿的概念和内涵、补偿依据和标准还没有形成一致认识外，比较突出的是两个方面：

力度不够、激励不够、惩罚不够。主要是省生态公益林补助标准还比较低，生态环保财力转移支付力度不足（2011年衢州市共获得省生态环保财力转移支付资金仅1？郾80亿元、丽水市共4？郾3亿元），难以满足山区群众基本生活需求和山区政府加强生态保护的资金需求，影响了其积极性和能力的提升。而同时，污染排放多、生态环境质量差的地区，付出的成本和代价却不高，惩罚力度和保护压力也不够大。

主体单一、形式单一、途径单一。现有的补偿多是政府特别是省政府实施的专项性补助，补偿资金也主要是省级财政资金，承担补偿的权利义务关系不明确、责任主体不落实。而且，补偿途径不够多、范围偏窄，除资金补助外，产业扶持、技术援助、人才支持等补偿方式不仅少、效果也差。从补偿内容看，多是森林、水源地等的单项补偿，区域间的综合性补偿机制还未建立。

建立健全生态补偿机制，涉及相关区域、相关主体间复杂的利益关系调整，首先必须进一步明确生态补偿的总体要求和基本思路。

今后，我省生态补偿机制建设的总体要求：以科学发展观为指导，认真贯彻党的十关于生态文明建设的基本要求，大力推进环保体制改革和机制创新，加快建立科学合理、公平公正，权责明确、积极有效，专项补偿与综合补偿相补充、政府调控和市场调节相结合的生态补偿和奖惩机制，努力实现生态补偿的规范化、法制化，不断提高全社会环境保护和生态建设的积极性，推动全省加快走上生产发展、生活富裕、生态良好的科学发展道路。

基本思路：必须着眼于实现全省资源环境可持续利用和生态环境质量的持续好转，始终坚持“谁破坏谁惩罚、谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，既要立足现有基础和政策，整合各方面政策资源，又要争取有所创新、有所突破、有所发展；既要着眼于整体制度安排和框架设计，又要坚持边实践、边探索、边完善，先易后难、循序渐进；既要坚持政府主导和引导，又要充分发挥市场机制作用，调动社会各方面力量参与环境保护和生态建设；既要充分运用财政手段，又要积极运用产业政策及税收等政策杠杆，加大政策补偿力度；既要注意理顺流域上下游间的补偿关系，又要注意处理好区域间、保护者与建设者、受益者与受害者间的关系，因地制宜选择补偿模式（以生态环境要素补偿和流域补偿、区域补偿为重点）；既要通过补偿加大对保护生态、治理污染工作的激励力度，又要通过补偿加大对破坏生态、污染环境行为的惩罚力度，提高两个方面的积极性；既要通过补偿促进各地生态环境保护建设，又要通过补偿促进各地产业结构调整、公共服务能力提升、发展方式转变，确保全省经济持续较快健康发展。

立足全省现有基础和山区要求，下一步，着眼于加快健全政府主导的生态补偿和奖惩机制，可从三个方面分步推进：

（一）继续实施单要素多渠道补偿。进一步完善和强化现有的单项补偿机制，包括省级森林生态效益补偿、各类专项资金补助、流域生态补偿机制，以及各类资源有偿使用和交易制度等市场化的补偿方式，逐步扩大补偿范围，加大补偿力度，提高补偿实效。同时，可由省政府搭建协商平台，完善支持政策，引导开发地区和受益地区与生态保护地区、流域上游与下游通过自愿协商建立横向补偿关系，采取资金补助、对口协作、产业转移、共建园区等方式实行生态补偿。根据各地意见，建议到2017年先将省级生态公益林补助标准分次提高到每亩50元（这是目前山区林地租赁价，按此计算每年需增加省级财政支出约11？郾6亿元）。

（二）探索实施单因子分类考评、分县市综合补偿。在完善单项补偿机制的同时，积极探索区域间单因素分类补偿的途径和办法。具体操作思路是：通过对每一年度各县市区土地、水、能源、环境容量等四大资源消耗（单位GDP资源消耗量）、主要污染排放（单位GDP污染物排放量），生态环境质量达标（地表水和城市空气环境质量达标率）等情况，进行单因子分类监测评价，并根据各指标的全省平均水平，分别确定相应补偿标准、核算各县（市、区）应得的奖励资金或应付的惩罚资金，经简单加总后，确定各县市区的补偿资金，并由省政府在生态补偿基金中统一收付。

（三）适时实施多因子综合考评、分县市综合补偿。在单因子分类考评、分县市综合补偿的基础上，研究建立多因子综合补偿机制。具体操作思路是：按每一年度各县市区的生态禀赋（人均森林和绿化面积、人均水资源、人口密度等）、资源消耗（单位GDP土地、水、能源、环境容量等资源消耗量）、污染排放（单位GDP主要污染物排放量、单位耕地和园地化肥农药使用量）、环境质量（地表水和地下水、城市空气环境质量达标率以及群众对环境的满意度）等实际情况，按不同权重进行加权平均后，计算各县市区综合补偿系数，综合评价结果差于全省平均水平的县市区拿出一定惩罚性资金，由省政府统筹安排，补偿给好于全省平均水平的县市区。

进一步加强生态补偿机制建设的基础条件和政策保障

完善生态补偿和奖惩机制，不仅需要理论和技术支撑，还需要政策措施方面的保障。从实施综合性生态补偿机制的基础条件和政策措施看，目前要特别强化以下几个方面的保障。

明确各县市区发展主体功能定位。这是明确生态补偿对象、实施生态补偿的重要前提。要在全省主体功能区划的基础上，进一步明确各功能区（特别是各县市区）的发展定位，特别是环境保护、生态建设的主体责任及补偿的权利和义务，并严格按照破坏者付费、使用者付费、受益者付费、保护者得到补偿的原则，逐步理清流域上下游间、不同地区之间的利益关系，从而明确生态补偿责任主体。

搞准资源消耗和环境质量基础数据。生态补偿涉及各方利益，都是“真金白银”，首先必须摸清资源和生态环境的真实状况，重点是提高资源生态和环境质量监测数据质量，这是实施生态补偿的重要基础，也是提高补偿机制公信力的根本保证。要进一步改进完善资源调查和环境质量监测手段，科学布局监测网格、改进样本取样和信息采集方法、提高数据分析的时效和准确性。同时，要改进和完善统计制度，特别是要研究采取更加科学的统计方法，进一步提高统计数据的真实性、可对比性和可信度。

研究确定公平合理的补偿标准。补偿标准是否合理，能否兼顾和平衡补偿各方利益，直接关系生态补偿工作的公正公平程度。首先要研究完善区域生态环境质量评价指标体系和评价方法，包括不同产业资源消耗标准和生态环境质量标准等，特别是要加快建立健全符合浙江发展要求的环保标准体系。其次要合理确定补偿标准，根据生态环境价值、环境保护和生态建设投入和机会成本损失、生态保护地群众基本生活需要等因素，多方面征求上下游群众、各级政府和有关专家的意见，综合考虑补偿标准，并在实践中不断调整完善。

多方筹措生态补偿资金。除了各级政府加大财政资金投入，通过资源消耗、污染排放和生态环境质量综合考评收取部分财政资金外，还要通过市场化、社会化途径多渠道筹措补偿资金，逐步建立政府引导、市场推进、社会参与的生态补偿和生态建设投融资机制。重点要加强各类资源使用费收取力度，加大超标、超排等惩罚力度，进一步扩大资源使（取）用权、排污权、水权、能耗等市场交易范围，积极探索运用碳汇交易、生态产品服务标志等方式。要按照“谁投资、谁受益”的原则，支持鼓励社会资金参与生态建设、环境污染整治的投资。也可发行生态彩票，接受社会各方捐赠等。

完善各级政府政绩考核和生态补偿资金使用绩效考核办法。通过考核，一方面，要提高各级政府加强环境保护和生态建设的责任心和紧迫感；另一方面，要提高山区和源头地区政府加强生态环境保护的主动性和积极性，降低经济发展压力；特别是通过考核建立奖罚机制，对降低资源消耗、减少污染物排放、改善环境质量的地区，给予相应的奖励，反之则按不同程度收取相应的罚金，倒逼和激励各地加大生态建设和环境保护力度。要加强生态补偿资金使用管理，督促相关地区把钱真正用在保护山区生态环境、改善基础设施条件、发展绿色特色产业、提升基本公共服务水平、改善群众生活等方面上来，切实提高资金使用绩效。

加强生态补偿的立法工作。目前国家发改委正在研究起草《生态补偿条例》，我省也要抓紧研究制定《生态补偿办法》或《生态补偿条例实施办法》，从法律上明确生态环境保护、生态补偿责任主体的权利和义务，补偿的范围（根据浙江实际，还要积极探索和开展基本农田生态补偿、海洋生态补偿等试点）途径和方式，补偿资金筹措、使用、管理、监督考核，以及各级政府及相关部门职责等，把全省生态补偿逐步纳入法制化轨道。

（作者单位：浙江省政府研究室）