村级公共服务需求制度创新

［内容摘要］本文以成都村级公共服务改革实践为例，首先初步分析了成都市村级公共服务供给现状，然后以农村居民对村级公共服务的实际需求为研究视角，重点分析了成都市在推进村级公共服务需求制度创新方面所取得的成效。最后在总结成都村级公共服务改革实践经验的基础上，进一步提出了完善我国村级公共服务需求制度的对策与建议。

［关键词］村级公共服务；实际需求；制度创新

推进社会主义新农村建设，是我国一项长期的重要战略任务。近年来，中央政府与地方各级政府在农村公共服务方面的投入不断加大，但主要的投入方向却集中在县、乡（镇）两级层面，受益区域也主要体现在县城与乡（镇）所在地及其周边地区，最基层的村级层面的公共服务体系建设仍是一片空白。农村公共服务体系缺失一直是我国社会主义新农村建设的薄弱环节与制约因素。基于此，江苏、重庆等省（市）进行了有益的探索，在建立和完善村级组织活动场所后，开始大力推进村级公共服务中心建设，以此打造村级公共服务的新平台。然而，从江苏、重庆等地的实践经验来看，更多地将其精力放在了村级公共服务中心等硬件建设方面，在创新与完善村级公共服务需求制度等软件建设方面仍略显不足。

村级公共服务体系建设是一项庞大的系统工程，推进村级公共服务中心建设固然是我国当前破解农村基本公共服务缺失的有效手段。然而，在笔者看来，建立和完善村级公共服务需求制度是解决农村基本公共服务缺失的关键所在，同时也是完善村级公共服务体系与推进社会主义新农村建设的关键所在。成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，在推进村级公共服务需求制度改革创新方面开始了大胆有益的探索，在村级公共服务需求制度安排与设计上走出了一条符合自身发展特点的道路。

一、引言：研究文献综述

从宏观层面来看，近年来我国在城乡基本公共资源配置决策中，尽量考虑到农村实际而采取了系列惠农政策，这对扭转城乡差距起到了不可估量的作用。然而，从微观层面来看，却依然存在忽视农村居民对农村基本公共服务的实际需求偏好这一问题。

由于管理体制和决策机制方面的原因，在我国农村地区，许多公共服务内容严重背离农户的实际需求，由此形成了目前农村基本公共服务供给规模不足与结构失衡。我国农村基本公共服务供求结构失衡主要表现为农村基本公共服务需求差异日趋明显，但农村公共服务的供给机制却比较单一（林万龙，2007）。［1］长期以来，我国农村基本公共服务供给主要体现的是基层政府及其职能部门的需求偏好，而不是有效地体现农村居民对农村基本公共服务的实际需求（王小林，2007）。［2］由于需求表达机制不畅，农村基本公共服务决策并未形成“自上而下”与“自下而上”的良性互动，由此造成了我国农村基本公共服务供求错位这一普遍现象（顾严，2010）。［3］政府提供农村基本公共服务，一方面由政府公共服务能力, 即供给方面的因素决定；另一方面也受农村居民对农村基本公共服务的需求程度, 即需求方面的因素决定。需求因素与供给因素的共同作用，决定了农村基本公共服务的供给效率（安体富，2010）。［4］农村基本公共服务的根本目标应该是充分满足农村居民的实际需求，因此，当前应如何保证农村居民最需要的基本公共服务供给才是最重要的。

如果把村级公共服务看作一项制度，那么从制度的参与角度来看，需要充分考虑“制度参与主体”，也就是作为目标群体的行动者。实际上，制度的目标群体并非同质性，不同主体对村级公共服务在可行能力和参与程度上，存在着千差万别。“制度”与“参与”是一个问题的两个侧面。目标群体并不是被动接受制度设定或者给定的东西，他们可以用脚投票式地不参与，或者在既定框架下对村级公共服务没有能力参与。从理论层面来看，在村级公共服务供求关系中，农村居民理应是村级公共服务需求表达的主角。然而，从农村基本公共服务供给现实情况来看，农村公共服务需求表达者和农村公共服务供应主体常常是同一的。这种远离服务主体的利益表达机制与公共服务供应机制，显然不能体现农村居民的实际需求。因此，必须通过一定的制度安排，为农村居民反映其实际需求与偏好提供适当的平台和激励，并且让农村居民的这种“声音”能够真正地影响或被纳入到政府公共资源配置的决策中。

成都市在深入推进城乡统筹发展、实现城乡一体化进程中，农村居民对村级公共服务的实际需求呈全面快速增长趋势，并且表现出不同的阶段性特征。成都市如何抓住改革的有利契机，构建以农村居民的实际需求为导向的村级公共服务体系，更好地满足农村居民日益增长的公共服务需求，进而提升村级公共服务水平与实现城乡基本公共服务均等化，已成为成都市深入推进城乡统筹发展的一项重要而又紧迫的现实课题。本文以成都为例，以期在分析总结成都村级公共服务改革实践经验的基础上，为进一步完善我国村级公共服务需求制度的提供思路借鉴与对策建议。

二、成都村级公共服务制度创新：以农村居民的实际需求为导向

根据有效需求理论，衡量村级公共服务供给效率的主要标准在于其供给能否有效满足社会需求。农村居民是村级公共服务的建设主体与受益主体，农村公共服务的提供要以农村居民的实际需求为导向。根据新公共管理理论，“以需求为导向”的公共服务模式，不同于以往的“以政府为导向”和“以市场为导向”的公共服务模式，其特征主要表现在以下几个方面：一是从动力机制来看，主要以需求信号为导向；二是从运作程序来看，主要表现为自下而上、由内向外；三是从组织模式来看，主要表现为民主制；四是从相互关系来看，主要表现为参与合作的关系；五是从资源配置来看，主要表现为多样化与个性化；六是从评估手段来看，主要表现为以群众满意度为手段。

由此看来，创新村级公共服务制度，必须高度关注农村居民对村级公共服务的实际需求及需求表达方式。基于此，成都市政府制定并出台了《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见》等文件，［5］初步提出了推进村级公共服务与社会管理改革的五大机制，其中，健全民主管理机制在一定程度上就是从农村居民对村级公共服务的实际需求角度着手进行改革。结合成都市统筹委在《村级公共服务和社会管理改革工作手册》中提出“六步工作法”，笔者认为在村级公共服务与社会管理改革中，收集民意这一步是最关键的。因为农村居民对村级公共服务的需求意愿以及需求表达就来自这一步，后面的讨论、决议以及项目执行等都是来自于对民意信息的收集与汇总。从目前成都市村级公共服务改革实践来看，已初步建立起以村民议事会为核心的新型村级治理机制，即已基本建立起农村居民参与的民主议事、民主评议、民主监督与民主管理制度，这是目前成都市村级公共服务改革实践的主要制度创新。

在村级公共服务改革实践中，双流县积极探索出了三个“由群众说了算”，让农村居民为自己作主。一是服务项目“由群众说了算”。通过开坝坝会、走访农户、分户发放《意见征求表》等方式，挨家挨户征求农村居民对村级公共服务的需求意愿。然后，通过召开社议事小组会议，把本组带有普遍性的问题筛选出来并报给村议事会；村议事会再根据全村总的经费情况和项目的轻、重、缓、急，从各组上报的建议中筛选出群众反映最普遍、最迫切的意见。最后，召开村民代表大会，对村议事会提出的建议逐项“过堂”，由群众签字、盖手印，形成决议后上墙公示。二是过程监督“由群众说了算”。当项目确定下来后，农村居民还是有点不放心，担心这些事情最终不能落实。为了让群众放心，村社议事会和群众民主选举出一些德高望重的村民代表组成监督小组，按照农村居民自己制定的监督办法，对项目启动、实施过程及实施结果等进行全程监督。三是服务效果“由群众说了算”。由当地群众制定评议的标准与办法，并由群众对服务人员、服务效果进行“满意度”评价打分，监督小组拥有绝对的“权威”。第一次得分在80分以下的，给予一次整改机会，由监督小组与服务人员“集体谈话”；第二次得分在80分以下的，扣划工程款的10%-20%；第三次得分在80分以下的，就取消来年的竞标资格。

农村居民是村级公共服务的直接受益者，农村公共服务的提供应以农村居民的实际需求为导向。例如，温江区开始探索建立起以需求为导向的公共服务决策机制与信息反馈机制。温江区在6个试点村（社区）确定村级公共服务内容时，首先对农村居民进行了入户调查，以充分了解农村居民对村级公共服务的实际需求，确保农村居民参与公共服务项目的论证与选择。在广泛征求民意的基础上，对公共服务项目依据多数村民的意见提出初步方案，并将其方案公诸于众以进一步征求意见。经过多次“自下而上、自上而下”的反复酝酿后，提交村民大会投票表决。温江区创新以需求调查为重点的村级公共服务决策机制，初步改变了政府惯有的“自上而下”为民提供公共服务的供给模式，切实转变到按群众需求什么就提供什么，充分尊重和发挥了基层群众的创造精神，较好地实现了村级公共服务供给“自上而下”与“自下而上”相结合，极大地提高了村级公共服务与社会管理项目的效率与农村居民的满意度。

成都市通过村级公共服务改革实践，使广大农村居民切身感受到：“以前干什么都是村干部定好了再来征求我们的意见，我们不同意他们照样干。这回有点不一样了，什么事都由我们说了算，我们真的当家作主了”。通过村级公共服务改革实践，改变了过去由政府大包大揽的做法，将村干部从传统的事务性工作中解脱出来，能有更多的精力投入到发展经济上去。这既显著地改善了村级民生、提升了农村居民的生活质量，又有效地促进了村级民主、优化了村级治理结构。由此看来，成都村级公共服务改革实践，为破解我国长期存在的城乡二元僵局、完善村庄治理模式进行了大胆而又有益的探索，并提供了一个切实可行的村级公共服务供给新模式。

三、村级公共服务需求制度创新路径思考

农村居民是村级公共服务的直接受益者，满足农村居民对村级公共服务的现实需求，是开展村级公共服务改革实践的宗旨所在。以农村居民的实际需求为导向，其实质就是将农村居民对村级公共服务的需求偏好、需求表达以及需求满意度评价等要素作为创新村级公共服务需求制度的核心内容，以此确定村级公共服务的供给结构、层次及内容，根据需求变化趋势适时作出调整并进一步优化，以达到最优供给目的。当然，从总体上来讲需要在以下两个方面有所创新：一是从需求方角度来看，农村居民要有显示或表达其对村级公共服务需求偏好的意愿；二是从供给方角度来看，政府要搭建供农村居民反映其需求偏好的平台和机制，而且还要运用各种手段激励农村居民主动反映其真实需求和偏好，最终实现公共服务决策由政府作主向政府与农村居民上下结合决策转变。将农村居民对村级公共服务的需求偏好纳入政府决策函数，不断创新更加科学合理的公共服务决策机制，是改善村级公共服务供给效率的关键所在。

1.创新农村居民对村级公共服务需求的偏好显示机制。农村居民能够反映其真实偏好是改进村级公共服务决策机制的重要内容，因此，如何获取农村居民对村级公共服务的需求信息，就显得至关重要。基于此，政府要运用多种激励手段，制定更多的激励政策，搭建更多的显示平台，鼓励农村居民客观、真实、大胆地反映其需求偏好。同时，政府还应对农村居民的需求偏好进行识别，深入了解农村居民对于村级公共服务的实际需求，吸引农村居民自愿参与到村级公共服务供给决策中来，让农村居民的真实意愿得以体现，并且让农村居民的这种“声音”能够真正被纳入到政府公共资源配置决策中来。

2.创新农村居民对村级公共服务需求的利益表达机制。农村居民对村级公共服务需求的偏好显示与意愿表达需要借助相应的表达机制。要创新村级公共服务需求制度，其前提是必须让农村居民充分、如实、准确地表达自己的需求意愿。根据调查资料显示，农村居民对村级公共服务的偏好显示与意愿表达较强，而且准确性也相对较高，但现有表达渠道却不畅通。因此，要更加注重通过农村基层群众的组织化，充分尊重村民自治，搭建农村居民的利益诉求表达渠道。成都市温江区探索建立的“民情信息中心”，为农村居民表达其对村级公共服务的实际需求提供了一个良好平台。

3.创新农村居民对村级公共服务需求的访谈调查机制。目前，各级政府应充分利用好现行的入户调查统计制度，充分了解农村居民对村级公共服务的实际需求，如县级政府可建立起采访民意的“调查研究”机制。同时，学术界对成都村级公共服务这一主题也比较关注，为此也作过大量实地调查研究，政府要合理运用这些调查研究资料。通过上述途径，合理界定村级公共服务供给范畴，并以此作为推进城乡基本公共服务均等化的现实依据。此外，各级政府还要积极探索建立对村级公共服务需求满意度进行定期调查的机制，充分了解农村居民对村级公共服务供给的满意程度。

4.创新农村居民对村级公共服务需求的动态供给机制。随着我国经济快速发展与农村社会变迁进程加快，农村居民对村级公共服务需求日益呈现出多元、多层及多目标的态势。与此同时，农村居民对村级公共服务的需求外延在不断扩大、需求水平也在不断提高，农村居民对村级公共服务需求始终处于动态变化之中。基于此，应从静态与动态两个角度把握农村居民对村级公共服务的需求偏好及偏好趋势，并有针对性地进行供给，这样才有利于公平配置城乡基本公共服务资源，进而提高村级公共服务供给效率。

5.创新农村居民对村级公共服务需求的参与决策机制。在村级公共服务供给决策方面，其决策程序应由“自上而下”向“自下而上”与“自上而下”相结合的方式转变。村级公共服务供给决策既要体现当前村级公共服务供给主要来自上级政府“自上而下”的特性，同时更要体现村级公共服务受益的地域性原则，即也要体现“自下而上”的特性。此外，还要积极探索建立村级公共服务需求与供给的信息联动与反馈机制，将对基层干部的政绩考核指标体系纳入村级公共服务供给评价机制。

主要参考文献：

［1］林万龙．经济发展水平制约下的城乡公共品统筹供给：理论分析及其实现含义［J］．中国农村观察,2005(2)．

［2］王小林．结构转型中的农村公共服务与公共财政［M］．北京:中国发展出版社,2007．

［3］顾 严．“十二五”亟需理顺公共服务需求表达机制［J］．中国经贸导刊,2010(12)．

［4］安体富．地方政府提供公共服务影响因素分析及均等化方案设计［J］．中央财经大学学报,2010(3)．

［5］中共成都市委组织部．成都市构建新型农村治理机制的探索与实践［J］．四川改革,2010(6)．

An Innovation Research on the Village-level Public Service

Needs System: A Case from Chengdu

Zheng Zhou

Abstract：In this article, it takes an example of village-level public service reform practice of Chengdu. Firstly, It analyses the achievement of Chengdu in improving village-level public service supply system. Then, with the perspective of the rural residents' actual demand for village-level public service, it mainly analyses the problems and defects of the supply system of village-level public service. On this basis, it finally puts forward the countermeasures and suggestions for further improving the supply system of village-level public service in Chengdu.

Key words:Village-level Public Service; Actual Needs;Institue innovation