浅谈中小城市新城区开发的几个误区

［摘要］随着城市化浪潮的持续推动，当前我国中小城市新城区开发正在加速进行。勿庸置疑，中小城市新城区开发对于完善当地城市的功能，加快我国城市化进程是起着积极作用的。但是我们更应该看到我国中小城市在新城区开发过程中还存在着种种误区，如果不正确处理，将极大地影响当地乃至全国经济的发展。

［关键词］中小城市新城区城市化

在加入世界贸易组织之后，中国的市场化经济改革和对外开放更加不可逆转，经济和社会发展也更加有活力。随着国家现代化进程的加速，越来越多的农村劳动力进入城市寻求生存和发展的机会，这成为推动中国城市化进程的巨大力量。在我国东部经济发达地区，城市密度大，大城市和特大城市比较集中，农村劳动力大量涌入；而广大中西部地区，城市密度小，布局松散，本需要外来劳动力的进入以推动城市发展，而目前的现实是：中西部地区的农村劳动力大量流向东部。在这样的背景之下，中小城市新城区开发成为吸引更多资金和劳动力以推动本地经济发展的重要手段。同时由于开发中小城市新城区的成本大大地低于旧城区改造成本，并且开发中小城市新城区能够极大的带动城市周边地区的发展，有着极大的社会效应和经济效应。另外，新城区开发使中小城市发展的压力分散到新城区中来，能保证中小城市的发展始终保持在环境承载之内，有利于实现城市社会、经济、环境的可持续发展。

我国中小城市新城区开发经过近些年来的发展，已经取得良好效果，新城区日益成为当地经济发展的重要力量之一，但是我们不可否认：在中小城市新城区开发过程中还存在着许多误区，极大的制约了我国中小城市新城区的开发进程。解决这些问题已成为我国中小城市新区开发过程中的当务之急。

误区一：用地规模“大手笔”

新城区开发是城市规划的重要组成部分。既然是规划，就必须超前，如果按照目前的用地需求进行设计和规划，那么以后突然亟需用地时就会束手无策，成为城市发展的瓶颈。许多中小城市正是在这样的指导思想之下，在新城区开发中超前规划，用地规模越来越大。同时，建设难度和用地成本也是这些城市的政策制定者考虑的问题。早期城市开发建设以分散建设、零星插建的方式居多，改革开放初期，以深圳为代表的一些城市开始试行以“三通一平”为主的土地综合开发（直到后来海南洋浦的“七通一平”），在统一规划、合理布局的前提下，通过综合开发、配套建设保证了城市规划的实施，促进城市建设良性循环，提高了城市建设的经济效益、社会效益和环境效益。在综合开发，配套建设中尽量避免零星分散地进行建设，选择适当的地段，集中成片地进行建设。避免零星征用土地，避免不进行或没有配套设施的住宅、办公、商业用房的建设，防止过多的零星插建，妨碍城市的发展，影响城市的生产、生活，恶化城市的交通、环境等。而且征用旧城区土地的拆迁补偿费用相对较高，城市居民相对庞大的“关系”网络又使得拆迁的难度加大。直接进行新城区开发则能够最大程度地减少上述麻烦。一般而言，规划中的新城区位于城市，是原来的郊区，可以成片规划开发，而且征地费用相对较少。

在笔者看来，上述的思路虽有其合理之处，但失之偏颇。规划，就必须超前，这当然是应该的，但是这并不意味着可以无视当地经济发展的速度而盲目超前。城市的近期建设是远期发展的重要条件，所以科学的态度是：既要保持近期建设的相对完整，又要合理预测城市的远期发展，否则，新城区的摊子铺的太大，大量基础设施和相关配套建设闲置，导致城市有限的建设资金沉淀，反而延缓了城市发展。谈到旧城改造拆迁与新城开发拆迁，主张优先进行新城开发拆迁的决策者应该注意到：新城区开发拆迁中失去土地、住房的以农村居民居多，而城乡分治的户籍制度尚未进行实质性的改革，相对于城市拆迁户而言，农村拆迁户、失地农民在就业、子女入学、社会福利等方面面临严重的歧视，由此造成他们很难进城，进了城也成不了市民，这种生存的焦虑和对歧视政策的不满正在转变成城市社会的不稳定因素，对构建社会主义和谐社会是极其不利的。另外，土地是不可再生资源，用地规模的“大手笔”必然导致耕地减少，威胁国家粮食安全。

误区二:城市建设“大而全”

《南方周末》第1170期曾借中科院院士陆大道之口披露，许多中小城市仿造大城市，“建大马路，大立交”，“搞大草坪、大广场”。中部某贫困县将县政府搬到新城区，其新修的办公大楼面积达5万平方米。该县新建地国土资源局，主体建筑就有几千平方米；某地级市政府办公楼前面的广场面积达25公顷～30公顷，包括行政广场，市民广场和商业广场三大部分。在网上，我们也经常看到类似新闻:山西一个仅有二十几万人口的县级市竟然投资了几千万元建起了一座占地10万平方米，一下子就用去了全市一年财政收入的五分之一，而山东省一个县城的广场竟然建得比天安门广场还要大……笔者不厌其烦地列举这些例子，是想证明中小城市新城区建设“大而全”已经不是个案，早已“风靡全国”!

许多中小城市的城市建设决策者在做出加快城市新区开发决策时，对城市产业发展的滞后状态估计不足，将城市发展单一地凝缩为城市规模扩张，全面建设各类设施。他们的逻辑是：只要城市设施现代化水平的提高，便能自发地拉动整个城市经济社会综合水平的跨越式发展。因而在城市化实践中，过分地关注城市基础设施“不过时”问题，热衷于建设现代化大都市和向城市建设的高标准看齐，对城市产业发展关注不足，对如何打造城市特色产业缺少办法，对城市建设拉动产业的时限性视而不见，城市建设与城市产业发展严重脱节，未能形成产业支撑城市的良性格局。同时这样搞大量的超前建设也造成了极大的城市资源浪费。针对这种状况，建设部部长汪光焘直言不讳地指出:“有的城市在城市定位和经济社会发展目标上不切实际，大大超越了经济发展阶段和资源及环境的承载能力，盲目追求高速度和高标准，随意扩大城市人口和建设用地规模;有的城市在总体规划修编工作中，仍将宽马路、大广场、CBD、会展中心等作为规划的重要内容。”

误区三：房地产业“”

目前比较通用的预测数据是，未来20年内，我国将有4亿至5亿农民进入城市，其中将有相当一部分人到中小城市居住，因此住房的需求量极大，同时由于中小城市对外来投资企业政策较大城市优惠，中小城市竞争压力相对较小。因此近些年来，房地产市场的超常发展成为中小城市新城区发展的主要表现，其房地产开发总量一直遥遥领先于一些大中城市，房产商看中的正是中小城市相对低廉的土地出让价格，超大面积的建设用地以及眼花缭乱的优惠政策。在国家对房地产业宏观调控日益加紧的背景之下，尽管中国房价上涨仍在继续，但房地产贷款增速却普遍回落，分地区看，房地产贷款主要集中在东部经济发达地区，值得注意的是 ，中西部地区中小城市的房地产贷款增速大大高于东部地区，中小城市房价出现持续快速上升势头，还出现了土地闲置和房地产市场投资过热并存的问题。根据人民银行郑州中心支行的调查，从2003年6月至今年6月，河南省中小城市房地产开发面积和价格迅速上升。2005年6月国家对房地产行业实施宏观调控以来，被调查的河南省14个省辖市(不包含省会)中，有9个城市房价持续上涨，如新乡市房价一年间从每平方米1624元涨至2180元，开封市从1669元涨至2048元。笔者寒假期间路过江西某市（市区人口十几万），发现当地新建的开发区楼盘林立，工业用地反而大量闲置（该市工业经济状况并不好），而开发区新近开盘的商品房均价为2800元，这样的房价与北京上海相比不值一提，但对于当地一般民众而言是买不起的。在闲聊中，有老百姓说当地在这新区买得起房的都是些有权有势的人，有的一家买好几套房子。不论真相如何，房价飙升已是普通老百姓的噩梦，而且这噩梦不知道何时醒来。然而很多中小城市政府似乎对此不以为然，在他们看来，新城区是城市未来发展的助推力量，新城区的房地产项目开发得越多，房子盖的越多，将来新城区就越有人气，越有希望；房价越高，就越证明外来资本看好本地经济的发展趋势；房地产越繁荣，就说明新城区越繁荣，就越说明地方领导“为官一任，造福一方”。

误区四：全局动员“大招商”

中小城市的决策者们明白，新城区要想带动地方经济发展，光靠房地产不行，必须引进工业项目。这样不光能给城市创造税收，同时也创造就业机会，吸纳本地劳动力。大多数中小城市都在不遗余力地招商引资。这对促一方经济的快速发展无疑起着重要的作用。但值得注意的是，由于一些地方急于求成，在招商引资过程中，把招商指标层层分解，量化考核，各级干部为完成招商指标“绞尽脑汁”，为了片面追求政绩或完成任务而刻意制造表面的热闹和繁荣，引进一些应付差事的“假项目”和没有什么经济效益的“小项目”的大有人在。也有的地方想通过招商引资实现城市“跨越式发展”，只注重大项目的引进，引资门槛动辄上千万，这样的政策将许多有发展前途的小企业拒之门外。

上述种种误区，归纳的不够完全，但却是典型的，在涌动着现代化大潮的中国大地上比比皆是。笔者在此不想给出什么具体的应对办法，因为各地的具体情况千差万别，但有一个核心的理念是在解决这些问题时必须秉持的，即坚持科学发展观与正确的政绩观。 “以人为本”是科学发展观的本质和核心，而“全面、协调、可持续的发展观”，则是科学发展观的基本要求。不能只重视经济的发展，而忽视社会和人的发展；不能为了追求经济的高增长，而牺牲环境、资源、生态。科学发展观与正确的政绩观一脉相承。要落实科学发展观，就必须树立正确的政绩观。政绩的指标应该是多方面的，既要看经济指标，又要看社会指标、人文指标和环境指标；既要看城市变化，又要看农村发展；既要看当前的发展，又要看发展的可持续性；既要看经济总量增长，又要看人民群众得到的实惠；既要看经济发展，又要看社会稳定；既要看“显绩”，又要看“潜绩”；既要看主观努力，也要看客观条件。只有这样才能从深陷的误区中解脱出来，实现中小城市新城区又快又好地发展，为中小城市的现代化作出更大的贡献。

参考文献：

[1]王佃利张莉萍:现代市政学[M].北京:中国人民大学出版社，2004

[2]孙立平:断裂――20世纪90年代以来的中国社会[M].北京：社会科学文献出版社，2003

[3]张立:权威专家数次上书国务院 直陈城市化“”隐忧[N].南方周末，2006-7-13（1）

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