清代处分官员与官员规避之互动研究

[摘 要]处分是封建政府对官员违纪违制等失职行为予以的一种制裁。迨及清代，随着封建专制主义的进一步强化，国家的进一步规范，朝廷更加重视对官员失职渎职行为的处分，这些处分不可避免地对官员各方面产生了影响。而官员们为了避免出现丢官罢职、经济困顿的状况，又开始了对处分的种种规避，从而形成了封建政府与官僚集团之间处分与规避的互动争斗，反映了中国古代官僚政治的特性。

[关键词]清代 处分 官员 规避

〔中图分类号〕K206.4 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-7326（2007）02-0112-06

众所周知，国家职能的实现者和执行者，不是最高统治阶级，而是具有一定权力的代表统治阶级意志的各级官员。在中国传统社会也不例外，统治机器要保持正常运转，一般而言，君主是行政决策者，整个官僚集团才是行政执行者和操纵者。古人对此也早有认识：“国家用人行政，二者并重，而政事必得人而理”，[1] （卷58，P1862） 强调了官员的治政直接关系着一国之长治久安。

官员是治政中的一个关键实体，其称职与否，直接关系着封建王朝号令的贯彻与执行、秩序的稳定与统治的长久。从战国时期到清朝末年，历朝历代都未曾忽略对官僚集团的管理。如何敦促众多的官员更好地遵从职守，尽职尽责，则是历代王朝共同的治政重点。敦促的手段就各王朝而言，不外乎二柄，一柄乃奖励，另一柄乃惩罚，即“无鼓励则不知劝，无罚约则不知畏”。[1] （卷90，P2209）奖励的敦促作用，史学界已有所研究，其效果众所周知。而关于处分的研究，近年来出现了《清代行政处分制度研究》、[2]《清代官吏惩戒制度及其失败原因初探》、[3]《论清代的文官考绩制度》、[4]《清代罚俸制度》、[5]《从历史档案看清代州县官员的惩处制度》[6]等具有代表性的关于处分的文章。这些文章多从制度角度，论证了清朝行政责任追究制度的基本独立，以及清代具体的考绩、罚俸制度，大多是对事例的诠释。本文试图从制度运作入手，阐述封建政府与官僚集团作为处分的施受双方，在这场博弈中的较量，从而揭示处分制度在这场较量中的逐步完善和所受到的阻滞。

一、处分对官员之影响

有清一代，对官员执行政务严格管理，为此确立了一整套的弹劾处分程序，建制了一系列的处分法规，酌定了一连串的处分条例，其系统完善成为历代之最。正如曾国藩所言：“独至我朝，则凡百庶政，皆已着有成宪，既备且详。”[7] （第1册，P173）

此话虽有些夸大，但也与史相符。这里所说的“成宪”，主要指清代为加强对各级官员和各部院机关的管理，先后制定的会典、则例等一系列行政法规，包括《大清会典・处分则例》、《大清会典・处分事例》、《吏部处分则例》等处分法规，这些都成为处分各级官员的直接法律依据，号称“从罚俸至革职，各有专条”。[8] （卷22）一旦有官员在执行政务过程中出现违纪违法行为，都将予以严厉制裁，以达到“励官职”，“儆官邪”（卷11，P128） 的治政、治吏作用。不论是地方大员还是微员，不论是失于察吏还是延误政务，都毫不放松、毫不手软，予以罚俸、降级、革职。在清宫档案中排满了官员的处分，少者十几件，多则近百件。

（一）处分各级官员

首先是处分微员。微员即清代称之为“佐杂”、“首领”的官吏，是州县官的僚属。清时佐贰、杂职之分，是“八品以上者曰佐贰，九品及未入流者曰杂职”。[10] （第7册，P289） 他们包括州同、州判、县丞、主簿、典史、大使、巡检、驿丞、仵作、捕役、狱卒等，品秩很低，从七品到未入流，分掌粮务、水利，并防海、管河，司奸盗，察狱囚，[11] （卷116）权力非常有限，凡事都须上请，缺乏自主，被呼之为微员。在题本、则例等一系列档案中，出现了很多以“微员”为总称的统计。微员分管专门事务，是直接的责任人，受处分可能性更大。如就清乾隆朝而言，终乾隆一朝，其处分是越来越多，据档案统计，乾隆五年，微员处分仅有41件，十八年升至243件，三十三年也是243件，四十八年则达319件，[12]十年间上升将近百件。可见微员处分之频繁，而且处分程度最重，一不小心就会丢官罢职，沦为一介平民。

其次是处分中下级官员。就个体而论，据史载清乾隆中期大臣阿思哈属下有一名县令李如龙，曾在河南遂平、新郑、叶县、宜阳、明乡、河内为官13年，其罚俸竟达“二三十案”，[13] （第9册，P909）平均每年被处分二三次。且因其地位卑微，“莅任以来，处分多而开复不易”，[13] （第4册，P403）处境非常艰难。就整体而论，其他官员被处分得也不轻，署理两广总督杨应琚奏乾隆十九年（1754年），有广东曲江县知县李绍膺被处分达72次、二十年惠州府通判傅果61次、二十年清远县知县周绂46次；闽浙总督咯尔吉善奏乾隆二十一年有金华府知府汤任达69次，署理广西巡抚鄂宝奏乾隆二十五年有华亭县知县许治达64次……。[14]可见，对官员处分多的现象普遍存在。

最后是处分高级官员，主要指督抚、藩臬一级的官员。督抚当时被誉为“身居八座之尊，位列三台之次”，[8] （卷15）藩臬两司则是“钱谷专任于藩，刑名专任于臬”，[8]（卷2）均是为政一方的权要人物。他们虽然在治政、巩固封建统治中起到很大作用，然一旦违纪也避免不了被“循定例”予以严厉处分的结局。

清乾隆五十二年（1787年）吏部所统计的部分地方大员处分清单，共列举了6位大员，分别是直隶总督刘峨有9案革任，两广总督孙士毅有9案革任，江苏巡抚闵鹗元有7案革任，河南巡抚毕沅有6案革任，湖北巡抚姜晟有9案革任，[15]（第13册，P890）两江总督李世杰有7案革任。[16] （第208盒，第1770-1776拍） 这还只是部分大员在一定时间内被处分的纪录。

对以上大员的处分多为革职留任，对于这些处分，按照制度规定3年或4年才能予以开复，因此大员要开复所有这些处分，累计起来至少得用27到39年的时间。而对于一般官员来说，若没有皇帝的宠信认可，更是直至老死都不可能得到解除。

（二）处分造成的影响

对官员的这种处分状况，正如龚自珍所描述的：“约束之，羁縻之，朝廷一二品之大臣，朝见而免冠，夕见而免冠，议处、察议之谕不绝于邸钞。部臣工于综核，吏部之议群臣，都察院之议吏部也，靡月不有。府州县官，左顾则罚俸至，右顾则降级至，左右顾则革职至。”[17]真是“京外各官，殆无一人，无一日不干吏议”。[18] (卷148)可见清朝处分官员的频繁严厉，并给各级官员的仕途生活带来了深远影响。

首先影响官员仕途之升迁。封建官僚政治给予了做官的人、准备做官的人乃至从官场退出的人以种种政治、社会、经济的权力，或种种虽无明文规定，但却十分实在的特权。反之没有官职，官员就会失去权力、地位、荣誉。所以官职就官员而言，其未得之，患得之；既得之，患失之。因此降调、革职处分，对官员仕途之影响可想而知。清代就升迁曾规定，官员处分没有解除之前，“有妨迁转”，[15](第2册，P897)即不能正常获得升迁。此外官员所受处分在“十案以内，方准升调，如在十案以外，不准拣选”。[19] (第25辑，P508)多数官员虽可邀恩留任、虚降，但其处分也还须带到新任，依旧“按限开复”。[20] (卷2)如乾隆朝浙江宝应县知县沈锡鼐，在即将升任宿江同知时，因有降级、革职、革任四案，虽从宽留任，但是也必须“将降革之案带于署任”，[15] (第2册，P592)等处分开复后，才能够予以实授，否则只是署理，想获得循例升迁更不可能。

其次影响官员的经济生活。俗话说：千里为官只为财。清代的罚俸、降级、革职等处分，虽然种类程度有所不同，但其围绕罚俸的实质却是相同的。轻则有限罚俸，重则无限停俸，这一切对官员的经济生活都会产生影响。俸禄乃官员养家糊口之资本，清代本来是薄俸制度，一旦停俸，官员及其府上的生计都会受到影响。且有清一代，官员讲究等级，往往有许多家佣，甚至亲随、亲戚等各色人。据史载，仅就其仆从而言，清制规定，“督抚[可有]五十人，藩臬[可有]四十人，道府[可有]三十人，州县[可有]二十人，女口不在此数”，[21] (卷4)生活开销必然很大。所以，罚俸、降俸、停俸就意味着官员的生计无以解决，而且官员有的刚上任一两年、两三年，而其罚俸处分竟达五六年，甚至十余年、二十余年，其情不可想象。然而官员平时俸禄有限，即使“每年全支，尚不免有忧父母、妻子之心，况节年扣罚”。[22] (第311册，PP101-103)还有官员罚俸处分频繁，甚至“有受事数日而诖吏议，历官数十年而未沾尺禄者”。[23] (第741册，卷10)所以，处分对于他们而言是实质性的经济打击。

最后影响官员的身心健康。由于清代“仕宦法网之密”，面对随时而至的处分，一些官员感受到了处分的威慑力，时时处于战战兢兢、担惊受怕的精神状态，自朝至暮存有“何时不担处分，何事不可去官”[8](卷22) 的畏惧心理。尤其是州县官，由于清朝对其处分颇严，“钱谷簿书之间，一毫不如法，辄干处分”，[8](卷16)所以州县官的境遇正如“琉璃屏，触手便碎”。[8]（卷22）由于处分甚多，一些官员常常处于恐惧不安之中，因而“日夜勾稽以免咎”。[8] (卷16)

二、官员对处分之规避

处分之影响已如上述，所以官员对事实的隐讳、对处分的规避自然不可避免。官员得以隐讳、规避有其优势条件，一是他们处于事发的最前沿，有足够的时间将不利于他们自身利益的消息进行封锁和扭曲，二是官员们彼此维护，共同封锁、扭曲不利消息规避处分。官僚集团的种种隐讳规避，手法巧妙，涉及到方方面面，渗透力强。

（一）对处分的规避

1. 以讳匿不报规避处分。乾隆五十二年（1787年），湖北江陵县民妇蒋竺氏，家中衣物被劫，“历任知县讳盗匿详”，[19](第64辑，P164)不予上报，几年以后此案才被发现，所有本省官员因之被处分。从中可见，为了避免处分对切身利益造成的损害，各级官员从前任到后任，刻意隐瞒，不顾民意民命，甚至小小盗案也成为其规避处分的场所。

2. 以捏饰不报规避处分。乾隆五十二年（1787年）秋，林爽文在台湾发动起义，清兵进行追缴，为接济福建省军粮，由江苏省供应军饷。但是运送中途发生了官钱被劫案件。[19] (第67辑，PP679-682)劫案发生后，出现了临事官员为规避处分，以种种缘由为借口的集体捏饰不报。从官员林茂盛等的无意丢失饷钱，到厅营同知的有意捏报；从通判等的有意允许捏报，到督抚的无知捏报；从参将的有意匿禀，到护镇、府道的无意发现，真真假假，有意无意掺合在一起，形成了此捏报匿禀大案。这是清朝历史上少有的各级文武官员串通一气规避处分的案件。引起乾隆震怒，对他们予以了严厉处分，有的甚至被拿交刑部治罪，超出原有处分范围。

3. 以无为规避处分。官员们为了避免处分，常常抱着多一事不如少一事的治政心理。对于各种政务不努力办理，出现了“参揭套文，重加申饬，连文累牍”[8](卷20)的现象。在外省不肖督抚中，有些官员只管“亟亟营私，国计民生非所计也，救目前而已；官方吏治非所急也，保本任而已”，[24]( 第444册，卷10)不求有功，但求无过。

4. 以告假离任规避处分。盗案处分是比较重也是官员最不愿接受的处分。清制规定，官员捕盗有四次限期，在此四次之内，如果不能捕获盗贼，则要依例接受处分，且多为革职。所以有的官员往往在三限已完，四限立至，不惜“辗转请托，力求调任”，[25] (卷2)试图推卸缉盗的责任。甚者“假藉告请病假”，[26] (卷67)希图幸免处分。因为以事故离任的，可以照离任官例，“以罚俸一年完结”，[26](卷67) 这种处分是远远轻于降调处分的。

5. 以记过代替处分。记过是将官员的失职等行为予以地方记录注册，而不上报，更不予以减俸或降级，官员的仕途和经济都不受影响。当时这种风气在各省风行，上司往往因个人喜好，偏袒下属，对其过失给“以记过，规避处分者比比皆是”。[15] ( 第5册，P892)这种记过是处分的缓解方式，并没有实质的处分，随后又可消可改，有很大的伸缩余地，成为了督抚回护属员、规避处分的一种办法。

6. 以级纪抵销规避处分。清代处分制度规定，官员可以用所获得的加级纪录抵销处分，因而各级官员都想尽一切办法取得加级纪录，以加重议抵处分的砝码，减免政治经济上的损失。级纪之作用如乾隆所言：“该员得藉加级、纪录为护符，吏议不能持其后。”[20] (卷2)为此，官员们不仅以正常的方式获得加级纪录，甚至赶捐加级借以抵销处分。如乾隆十九年（1754年），由于安徽巡抚尤拔世对马匹疲瘦事件不行上报，按例降二级调用，因是公罪加恩从宽留任。但是尤拔世却“于事后捐级，以为抵销之地”。乾隆见其“用心取巧”，[13](第6册，P1071) 反而不准抵，并加重了对其处分。然以此方式抵销处分的官员大有人在，外省府道、州县，“凡遇降级处分往往赶捐加级，预为抵销地步”，[15] (第13册，P914-915)造成对级纪议抵制度的破坏。

（二）官员规避处分之后果

官员对处分的规避，造成了种种不良后果，最为严重的是盗案多，导致官员处分多，处分多导致讳盗多，讳盗多导致盗匪更多的恶性循环，即“立法太严而难行，官避法，避法则讳盗者多，盗不畏缉而愈炽”。[8] (卷92)由于窃案、盗案横行，社会治安混乱，百姓遭殃，最终铤而走险，致使各种起义暴动不断，出现了“”的形势。大清国运，也从“康乾盛世”转向“嘉道中衰”。

盗贼为害民生，“失事处分綦重”。[8] (卷75)清朝制度规定，事由不同处分程度也不同，事由为“盗案则特重，仅下于逆案一等，地方官不幸而罗此咎，较之贪赃革职为尤甚。革职能另案开复，此惟有捕务之一途，舍是则万劫不复矣”。[25](卷2)有时“虽十盗获九，一名不获，仍住俸停升。限期一满，则降级调用”。[8] (卷92)有时官员已经捕盗，也要因迟延再受到处分。官员因“虑盗贼之关乎考成”，[8] (卷23)对盗案甚是畏惧。因此形成了“畏葸之员，往往瞻顾考成，避重就轻”，[13] ( 第9册，P405) 甚至“上下相蒙，隐忍而不敢报”[8] (卷6)的情况，这是因“有失察之例，转开讳饰之门”。[13] (第9册，P405)

讳饰盗案的手法多样，“有讳盗不报者，讳强为窃者，捏报盗杀为奸杀、仇杀者，既报之后，必结全获之局，以销住俸停升之案。于是有减报盗数目者，拷掠良民，洒醋灌鼻，香熏石压，以充盗数者。案盗未全获，谎称溺死、杀死以报全获者。”[8] (卷92)还有的省份之“承缉官员于将及获半之时，暗使捕役贿嘱别案获盗犯，供认本案伙盗或认盗首，以符过半之数，邀免处分”，[13] (第6册，P13)甚至还有讳盗不报，举一案之盗而全纵之的可怕情况，使得社会治安混乱，百姓深受其苦。

三、清廷对官员规避之应对

私权利和公权力的碰撞在任何一个社会都是不可避免的。而与公权力相比，私权利也总是脆弱的，难以对抗强大的公权力。处分是封建政府维护其有序统治的得力手段。面对官员的种种抵制规避，朝廷自然不会对此听之任之，而是采取了一系列措施，来制止官员的规避行为。

（一）对处分法规之调整完善

有清一代，为有效地约束官员的治政行为，达到“官司有所守，朝野有所遵”，[27]朝廷曾系统地制定了多项处分法规。这些处分法规主要包括在两大法规系列中，一是清代所修的五部《大清会典》，二是清历代所修的则例、事例。这些处分法规成为处分各级官员的直接法律依据。为了应对不断出现的处分变异情况，清朝历不断予以修订，并确立了定期修订制度，“每约数年或十余年，又复重辑一次，并不能为一成不易之计”，[13] (第12册，P1062)体现了对完善法规的重视，使得《处分则例》的续修，贯穿于清朝的历史当中，为有效管理官员提供了立法保障。

任何制度都会因时代、阶级的局限性而有偏颇不适之处，从而造成制度发展的障碍，处分制度也不例外。在清代，其偏颇不适主要体现为处分条例的繁密与苛严，因此为了推动制度的健康发展，清代对偏颇不适之处也作了更正。

条例的繁密是历朝历代都会出现的问题，越到封建社会后期，则越加繁琐。如清代有“各部、院、寺之则例也，吏、兵二部之处分则例也，大清会典事例也”[28] (P146)等，造成了官员处分不断，小则罚俸，大则降革，几于一事一处分。同时造成了“法愈密，则规避愈多”[8]（卷16） 的情况。为此清朝曾先后采取了一定的删改调整。先是乾隆年间，命令吏部、兵部，将《处分则例》中，“凡事涉具文、无关政治者，一切处分奏明，大加删改”。[15](第2册，P116)随后是嘉庆十八年（1813年），又敕吏、兵二部删减例条，将“各部烦苛无当处分例文，互商裁汰，务归简明”，[29](卷85)保证权力机构公允、正确地处理每一起案件，防止了处理的不善、草率、粗糙。

此外还在一定程度上放宽因公受到的处分。正如嘉庆所言，“公罪从严，则中材以下之官，益多巧避；严其经征处分，则多垫欠而挪新掩旧，即成亏空；严其承缉处分，则多讳盗”。[29] (卷85)为此，嘉庆年间从定罪性质的角度予以区分，命令吏、兵二部，将处分则例“于各条下皆注明公罪、私罪的字样。其公罪有至降调、革职，非事关重大者，酌改从宽；其公罪处分，除盗案及正项钱粮停升外，余皆不碍推升”。[29](卷85)如此调整在一定程度上减轻了官员的处分，避免了官员的规避。

（二）对处分从重之处进行调节

面对处分制度的偏颇之处，在来不及重新立法的情况下，则由皇权予以人为调节。这主要体现在官员处分的从宽处理。清历朝都有这种善政，而以乾隆为甚。乾隆本人治政曾一度崇尚“宽政”，对于官员之处分也能够依据情节的轻重，过失的性质，斟酌而行，给以适当的从宽，对制度的僵化不完善予以了人为的调节。

在乾隆朝，有关官员处分从宽的档案为数不少。仅以地方高级官员处分为例，笔者以台湾所辑《宫中档乾隆朝奏折》为依托，对乾隆三十三年（1768年）督抚、藩臬大员处分的情况及其从宽情况，进行了对比统计。乾隆三十三年（1768年），共有18位地方大员受到处分，其中有9位被予以不同程度的从宽处分，占总体处分比率的50%。可见只有皇权的适度调节，才会既维护了制度法规，又体现了皇权的至尊，所以实际运作中的“从宽”处分，其意义作用及其内在的不得已是不可估量的。

任何制度都有其价值和存在的必然性与必要性。从政治制度的性质与效能来讲，皇权专制确是一种有效的统治形式，它具有理论上的合法性、严密的组织性、权威的有效性，是一种权力高度集中的政治体制。有时作为调节器，对处分制度的不合理之处进行适当调节，可以保持社会的安定，政局的稳定。但是其调节功能毕竟有限，不能彻底根除制度本身的弊症。

（三）加重对“规避”官员之处分

官员处分居多或重，有的是由于制度本身的不完善，也有的是由于官员确实有失职渎职、溺职等行为，但其为人却奸伪狡诈，不愿对其违制违纪行为负责。对于后类官员的规避，则需要采用以暴制暴的原则，加重对其规避的处分，正是“‘规避’二字完全私罪，例应革职”。[30](卷下)以此儆诫那些官员，减少他们的有意规避。

如有的官员当其管辖之地发生案件时，该官则假装出差，或者谎报出差时间，借以躲避处分。对于此类规避，处分往往要重于其以前的处分，清代规定对于紧要事件，“规避降革处分者革职，不行查出之该管官降二级调用”，[13](第7册，P994)将其处分从降级升格为革职。还有的官员则在案件发生后，假称需要对案件回避，企图规避处分，如被发觉，要“将捏报之人照规避例革职，本人捏报规避，其扶同徇隐之人，照本人捏报例革职，出结官照捏结例降二级调用”。[29] (卷84)本来是降调的处分却招来了革职的命运，对于那些投机取巧、规避处分的官员无疑是一个沉重的打击。

四、小结

处分是封建政府为维护有序统治，对违纪违制官员予以的一种制裁。有清一代，出现了完善的处分法规，定立了详细的制度规定。处分机构按照制度规定，对各级各类官员予以了适当的处分。可见封建社会对官员管理的重视，虽然这期间也有徇情、袒护行为的存在，但是整体而言，执行与运作还是较有程序，较为严格的。

在这种完善的机制运作面前，在这场博弈之中，充分展现了中国古代独特的根深蒂固的官僚制度。封建政府作为积极的一面，不断地完善制度法规，力求达到尽善尽美，以求实现对文武官员的约束与儆诫，不使其有丝毫的失职渎职行为，以达到统治的长治久安。但是，博弈的是双方，封建政府面对的是一个庞大的盘根错节的官僚网络。这个官僚群体为了自身的利益，藉姻亲、乡土、门生等等关系形成了一个庞大的体系，政府要制裁如此一个官僚集团常常会遇到很大的阻力。

官僚们为了官位和利禄，利用各种机会抵制、规避处分，从而形成了处分与抵制处分的斗争。而真正的运作又掌握在官员手里，所以官员们轻而易举就可以作弊、坦庇，造成了对处分制度本身的破坏。所以有时也出现一些问题，但这并不是封建政府有意为之，而是官僚集团因不甘利益受损所做出的种种破坏。

在分析了这种博弈状况后，我们会发现，首先，处分制度只能在一定的层面起到应有的作用，这种作用是硬性的作用，是看得见的，而其余的层面则需要皇权去调节，这种作用则是软性的，是看不见的，但是其作用有时又高于制度的作用。所以，要想发挥处分的作用，达到执政，在封建社会只能是双管齐下。其次，处分官员的目的在于维护封建统治的有序，管理官员作为一个治政的关键，必须要把握得当。如何达到既惩戒又敦促的作用，这是处分的关键所在，也是封建社会维护其统治长久的关键因素。清代在这方面作了一些尝试，但是终因阶级、时代的局限性而作罢。这表明了一切制度政策都有一个不断完善、不断适应时展的过程。

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