城市发展与土地可持续利用

21世纪，中国已进入城市化加速发展阶段。人多地少，城市土地供给总量有限是我国城市化进程中面临的一大难题。加强对城市土地可持续利用的研究，是解决人地矛盾的关键，也是实现城市可持续发展的需要。

一、土地与城市土地

（一）土地。土地是人类赖以生存和发展的重要自然资源，也是人类一切经济活动的空间场所。土地是城市土地利用研究的最基本概念。由于土地概念涉及并影响世界各国，所以联合国也先后对土地作过定义。1975年联合国发表的《土地评价纲要》对土地的定义是?押“一片土地的地理学定义是指地球表面的一个特定地区，其特性包含着此地面以上和以下垂直的生物圈中一切比较稳定或周期循环的要素，如大气、土壤、水文、动植物密度，人类过去和现在活动及相互作用的结果，对人类和将来的土地利用都会产生深远影响。”土地具有一系列与其他物质相区别的特性，正确认识和掌握其特征，对合理利用和管理土地具有十分重要的意义。

土地具有两重属性，即自然属性和社会属性。土地的自然属性主要表现在：1、土地的区位固定性，土地是一种不动产，它只能固定在一定的区位空间上；2、土地数量?穴面积?雪的有限性，土地作为地球表层的一部分，受地表空间的限制，其面积是有限的；3、土地资源的永续利用性，土地是可更新的资源，不会因使用而减少和消失；4、土地形态和质量的差异性，土地是自然产物，其形成和发展经历了漫长的过程，由于所处地域空间条件相当复杂，所以它的形态和质量都是各异的。

土地的社会属性主要表现在：1、土地的供给的有限性；2、土地利用的不易变更性；3、土地报酬递减的可能性；4、土地利用后果的长久性和社会性。因此，在对土地利用做决策时，一定要充分考虑到社会需求、生态环境、可持续利用等各个方面。

（二）城市土地。城市土地是指城市区域中的陆地、水域、以及它们之上和之下的一定空间。从区域上说，城市土地包括三个层次：一是城市建成区土地；二是城市规划中的市区土地；三是城市行政管辖区范围的土地，即包括城市郊区县范围内的土地。除具有以上土地所具有一般性质之外，作为城市经济活动载体的城市土地，与农业用地、林业用地相比，又具有自身的特性。主要表现在：1、城市土地区位的极端重要性：对城市土地来说，区位是其最为重要的因素，具有决定性的意义。城市土地的位置差异，会形成不同的级差收益。城市土地的价格是区位对于城市土地重要性的最好说明。2、城市土地用途的多样性：一块土地，可以作各种不同用途的使用。城市用地尤为复杂，按照规划，用地类型可分为工业用地、商业用地、交通运输用地、居民用地等大类。因而在同一土地单元上存在着多种利用的可能性和不同用途之间的竞争与转换。3、土地面积对城市土地制约性较小：与农业用地不同，城市土地大部分用于建筑等，因此在面积有限的情况下可以向空间发展?穴包括地上和地下?雪。面积对于城市的制约性比农业用地小的多。4、城市土地用途的固定性：城市土地一般用于建设各种建筑物和构筑物，建筑物和构筑物一旦建成，在一个相当长的时期内或者说在其有效使用期内，土地的使用方向是稳定的，不易变动的。5、城市土地对交通运输和基础设施建设状况有很大的依赖性：交通越便利，城市基础设施条件越好的地方，土地价格就越高，土地利用率也就越高。

二、土地利用与城市土地利用

（一）土地利用。土地利用是人类为了一定的经济和社会目的，通过一整套生物的和技术的活动，对土地进行长期性或周期性的经营，亦即对人类环境的很大一部分进行管理，寻求较好的环境质量，通过利用和改进土地环境，使人类得利。土地利用的目的是为了效益，其效益可分为经济效益和生态效益。经济效益是指生产过程中劳动占用、劳动消费和劳动成果的比较；生态效益是指生产过程中劳动占用、劳动消费和生态效果的比较。实际上，在土地利用的实际过程中，经济效益和生态效益具有共生性，是同一项土地利用活动在经济和生态两方面的效果。这就要求我们在生产过程中，必须在注意经济效益的同时兼顾生态效益，力求达到两种效益的综合和统一，不断提高土地利用的整体效益和土地的可持续利用水平。

（二）城市土地利用。城市土地利用就是城市土地在各个不同方面和项目上的分配和使用，是人类通过一定的劳动，以城市土地为劳动对象，利用其特性来满足自身需求的过程。城市用地是人类根据土地资源合理利用原则在城市空间方位上所表现的土地利用的特殊方式；城市用地具有动态性、空间性和经济性的特征，集约化利用程度高，并为一定的社会经济目的服务。在城市扩展过程中，城市用地提供了城市一切社会经济活动的物质基础，也为城市居民提供了一切生产与生活活动的物质源泉。城市土地利用实质上是一个综合性的经济问题，合理开发利用城市地区的土地资源应该是在特定条件下，对土地资源的开发、利用、治理、保护与管理，并通过一系列的合理利用和组织，协调人地关系以及人与资源、环境的关系，以期达到最大的生态经济效益。

城市土地利用受多方面的影响，这些因素不是孤立地起作用，它们也是相互制约相互影响的。主要有以下方面：1、自然因素：地质条件、地形地势与自然环境等条件是决定城市土地利用方向的基础。城市用地的地质条件决定着土地的承载力，凡是地质坚实，承载力就较大，从而有利于建筑。尤其在现代城市向高层化发展的情况下，地质条件对城市的发展影响很大。2、社会因素：城市人口规模的大小影响和决定城市用地规模。一般来说，城市人口规模越大，则占地越多。但是，城市人口规模与人均占地水平之间并非完全是正比例关系。这是因为城市用地规模还同建筑层数、人口密度、经济发展水平等有关。另外，不同的城市类型，由于其功能不同，土地利用的密度和土地利用的结构也不一样。3、政策因素：与西方比较成熟的城市土地利用研究相比，我国的城市土地利用研究还处在起步阶段，尚缺乏一个完善的具有指导性作用的政策指向。因此，在城市发展过程中，土地利用政策有时会出现波动甚至大的变化，给城市土地利用带来很大影响。

三、城市与城市可持续发展

（一）城市。城市是生产力发展、社会分工细化和生产关系变革的结果，是社会经济发展到一定历史阶段的必然产物。城市是一定区域内的政治、经济和文化教育等方面的中心，是先进生产力、生产关系及先进文化相对集中的地方，具有较强的集聚能力和辐射带动作用，在区域经济社会发展中居于主导地位。城市的产生与发展过程，实际上是聚集经济的产生与演变过程。城市化反映了人类或社会的生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程，表现为乡村人口向城市人口的转移以及城市不断发展和完善的进程。城市化就人口学意义而言，意味着人口的集中化；对于经济活动，至少在相当长一个时期也是如此。因此，城市化的实质就是集中化，并且由此对社会的发展产生深刻的影响。

（二）城市可持续发展。城市可持续发展，又可称城市持续发展，可从以下几方面分析：

1、资源角度。城市可持续发展是一个城市不断追求其内在自然潜力得以实现的过程，其目的是建立一个以生存容量为基础的绿色花园城市。城市要想可持续发展，必须合理地利用其本身的资源，寻求一个友好的使用过程，并注重其中的使用效率，不仅为当代人着想，同时也为后代人着想。资源是城市发展的基础，资源及其开发利用程度间的平衡是可持续发展必须遵循的一个原则。

2、环境角度。城市可持续发展是其公众应不断努力提高自身社区及区域的自然、人文环境，同时为全球可持续发展做出贡献的过程。面对当前越来越严重的城市环境问题，人类绝对不能随意地把这些环境问题留给后代或更大范围，甚至全球，这是一种责任和义务，有学者从这一特性出发称可持续城市为责任城市。利用环境生态规律来解决城市环境问题，是城市可持续发展所面临的一个基本问题。

3、经济角度。城市可持续发展是指在全球实施可持续发展的过程中城市系统结构和功能相互协调，具体说是围绕生产过程这一中心环节，通过均衡地分布农业、工业、交通等城市活动，促使城市新的结构、功能与原有结构、功能及其内部的和谐一致，这主要通过政府的规划行为达到。世界卫生组织（WHO）提出，城市可持续发展应在资源最小利用的前提下，使城市经济朝更富效率、稳定和创新方向演进。城市应充分发挥自己的潜力，不断地追求高数量和高质量的社会经济人口和技术产出，长久地维持自身的稳定和巩固其在城市体系中的地位和作用。对大多数城市来讲，特别第三世界城市，只有提高城市的生产效率以及物质产品的产出，才能永葆其生命活力。

4、社会角度。城市可持续发展在社会方面应追求一个人类相互交流、信息传播和文化得到极大发展的城市，以富有生机、稳定、公平为标志，而没有犯罪等。可持续城市社会特性包含两个方面：①可持续城市是生活城，其应充分发挥生态潜力为健康的城市服务，不仅把城市作为整体考虑，而且也要使不同的环境适应城市中不同年龄不同生活方式的需要?鸦②可持续城市是市民参与的城市，应使公众、社团、政府机构等所有的人积极参与城市问题讨论以及城市决策。

5、区域的可持续发展。区域可持续发展的核心就是经济增长点。增长点也叫增长极，是指某些特定的产业部门或地区在经济增长中起着特殊重要作用和占据支撑区域作用。

四、城市土地资源可持续利用

（一）土地资源可持续利用。土地资源作为人类活动、生存和生产的场所与空间，是人类赖以生存的基本资源，也是其他一切资源开发利用的前提。因此，土地在人口、资源、环境和经济发展关系中居于其他资源无法替代的核心地位。在社会经济的可持续发展过程中，土地资源是最重要的基础和根本保证。

1993年联合国粮农组织(FAO)发表的《可持续土地利用管理评价大纲》中给出了土地持续利用的定义：“将技术、政策和旨在同时关心社会经济原理与环境的活动结合在一起，即同时考虑以下几点：保持和提高生产力?穴生产性?雪，降低生产风险?穴安全性?雪，保护自然资源的潜力和防止土壤与水质的退化?穴保护性?雪，经济上可行?穴可行性?雪和社会可以接受?穴接受性?雪。”具体解释如下：1、土地利用方式有利于保持和提高土地的生产能力，包括农业和非农业土地生产力以及环境美学方面的效益；2、有利于降低生产风险水平，使土地产出稳定；3、保护自然资源的潜力和防止土壤与水质退化，即在土地利用过程中必须保护土壤与水资源的质与量，以公平地给予下一代。狭义地讲，像对于保护遗传基因多样性或保护单个植物和动物品种这样的问题，必须给予优先考虑；4、经济上可行。如果某土地利用方式在当地是可行的，那么，这种土地利用一定有经济效益，否则不可能存在下去；5、社会可以接受。如果某种土地利用方式不能为社会所接受，那么，这种土地利用方式必然失败。

由此可知，对于土地的开发利用是否具有可持续性，可以对照上述五大标准进行评价。也就是说，生产性、安全性、保护性、可行性和可接受性是土地可持续利用的目标，也是其评价的标准。

（二）城市土地可持续利用。根据土地资源可持续利用的目标，在城市土地资源的开发、利用、改造和保护过程中，应当注意以下几点：1、城市土地利用是以维护或重建生态平衡为基础。土地是一个生态系统，土地利用不能破坏生态平衡。人们对自然进行改造，必须要建立新的良性循环的生态平衡，保持生态系统的自维性、稳定性。2、充分开发和利用自然资源，提高土地生产能力要以土地利用技术发展和更新为前提。人类社会经济发展的历史表明，尽管人类人口数量迅猛增长，物质和文化生活水平日益提高，人们不断发出资源短缺的信号，但目前真正的资源短缺还不严重。因为科学技术的进步，开拓了资源可供利用的选择范围，增加了资源的多样性和相互替代性。3、城市土地资源可持续利用要依靠科学政策与土地管理来保证。土地资源的退化，在很多情况下，并非土地产出增加而形成的，更多的是因为土地资源管理不善、土地浪费严重、环境恶化造成的。如果进行科学的管理，不仅可以提高经济效益，而且有助于提高土地的质量。4、城市土地资源的可持续利用要从人口、资源、环境与发展的关系优化协调出发。人类只有一个地球，土地资源面积有限，这是不以人的意志为转移的客观事实。虽然我们没有必要对人类的未来悲观失望，认为世界末日即将到来。但是，树立正确的人口观，积极主动地去面对人均土地面积减少的事实，协调好人地关系对人地资源的持续利用也是至关重要的。城市土地资源合理利用是面向未来的任务，应当为后人创造一个良好的生活空间。

随着城市不断发展，城市土地可持续利用已经成为城市可持续发展的关键。城市土地可持续利用是满足城市经济增长对土地的要求，保持和提高人居环境质量，土地利用结构合理、高效，城市职能适时更新，生态合理、经济可行及社会公平的土地利用结构和利用方式。我国人多地少，城市土地供给总量有限，土地供应弹性不足，随着社会经济发展和城市化进程加快，土地需求将会不断增加，必须采取经济、法律、行政、政策和技术等手段对土地供应和使用进行科学合理地调整。■