浅谈基层人民法院审判机制改革

改革开放二十余年来，我国的各个领域都发生了深刻的变化。从单一的计划经济到社会主义市场经济的建立和发展，使得社会经济关系发生深刻变化，利益格局大幅调整，新旧社会矛盾不断交织；原先作为调节经济关系的主要手段——行政手段不断弱化，而法律手段成为调节经济关系的一种最重要、最主要的手段。建设社会主义法治国家已成为人们的共识，公开、公平、公正成为法律追求的最高目标，因为这是建立和完善社会主义市场经济的必然要求。公民的法制观念日益增强，人民法院作为国家的审判机关，在依法治国战略中的地位也日益突出。贯彻落实同志“三个代表”重要思想的要求，对人民法院的工作提出了越来越高的要求，而人民法院的现行审判机制却难以与上述要求相适应，人民法院的自身改革势在必行。下面笔者结合实际，就基层人民法院审判机制改革这一问题谈一些粗浅看法。

一、 基层人民法院审判机制改革的必要性

现行基层法院审判机制，表现在两个方面：一是法官晋升以行政职务晋升为体现，由书记员、助审员、审判员、副庭长、庭长、副院长，逐级提拔。二是对案件操作进行行政化管理，体现在案件裁判的逐级审批与汇报制度上，造成审案者不判、判案者不审的局面，不能充分发挥合议庭与独任审判员的作用。这种审判机制，已越来越不能适应时展的要求，主要体现在如下三个方面：

（一）、与现代法律制度追求的公开、公平、公正原则相违背

司法机关与行政机关是一个国家中两个不同的权力执行机关，其权力动作的表现方式也是不同的。审判权力的动作表现方式最通常的是合议制，行政权力的动作表现方式则是首长制。首长制体现的是长官意志，强调服从，暗厢操作往往多一些，难以更好地体现公开、公平、公正原则。而合议制体现的是民主集中制，少数服从多数，能更好地体现司法制度强调的公开、公平、公正原则。现行的案件裁判逐级审批与汇报制，在法院内部管理上一定程度地体现了司法裁判权的行政化，我们强调行政机关和其他团体不能干涉司法机关办案，这是就整个社会的执法环境所作的要求，在法院内部同样也不能允许以行政命令去干扰合议庭的裁判权。且层层审批也人为地繁琐了办案程序，造成审判效率降低，也使得合议庭成员责任心不强，模糊了职与责之间的统一，难于保证案件质量。

（二）、与全面提高审判队伍素质的要求不相适应

上面已经谈到，现行审判机制对法官的晋升总与一定的行政职务挂钩，法院的中层领导干部大都从优秀的审判人员中选拔，而这些人员晋升到一定的行政职务，由于其从事行政事务的增多，参与审判就相对减少，特别是副院长这一级，表现尤为突出。这就造成了实际从事审判工作的法官队伍素质相对降低，使得全面提高法官业务素质没有形成一个良性循环的渠道。

（三）、与审判资源的合理配置不相协调

由上述（二）引申出来的一个问题，即审判队伍相对不稳，浪费审判资源的问题。一方面，是优秀法官晋职后，参加一线审判相对减少。另一方面，随着法官初任资格司法考试的开展，法官任职的门槛相对提高，造成新任法官的断层现象。所以，有必要改革法官队伍的管理体制，建立审判长选任制或主审法官制，进一步稳定法官审判队伍，合理配置审判资源。

二、 基层人民法院审判机制改革的内容

（一）、缩小行政编制，充实审判队伍

1、院长、副院长应亲自担任审判长，审理重大、疑难、复杂案件

基层人民法院的院长、副院长按现行法官等级，为四级高等法官、一级法官，其职称要求其应承担办案职责。院长、副院长同时又身兼审判委员会委员，审判委员会的重要任务之一就是研究重大、疑难、复杂案件的法律适用问题。所以，笔者认为院长、副院长对案件的指导有两种方式，一是直接参与重大、疑难、复杂案件的审理；二是从办案中总结经验，写出高水平的调研文章，指导审判实践。此应形成一种制度，不能流于形式。

2、对庭长实行竞争上岗制、轮岗制管理

庭长是基层人民法院中最重要的中层领导干部，受院领导委托，既要对所在单位人员进行行政管理，又要对审判业务直接进行指导，一岗双责，既管人又管事，责任重大，综合素质要求较高。要打开工作新局面，重在用人。在法院内部要形成能者上、庸者下的局面，激发干警的工作积极性，必须对中层领导干部进行动态管理。实践证明，庭长竞争上岗制和轮岗制是对中层领导干部管理的一种有效机制，它对庭长的政治素质、业务素质提出了全新的要求。

所谓庭长竞争上岗制，是指符合庭长任职条件的人员，经民主推荐，其人选与庭长名额形成一定差额，进行业务考试、民主测评、竞职演说，然后综合院领导意见，确定庭长。参与竞争人员在竞职前可拟定自己所竞选的职位，考核合格确定该庭长资格后，根据其业务专长，并参考其所竞选意向，确定其任职所在庭，报人大任命，并报组织部门备案；庭长任职期限为每届三年，最多在一个庭室只能连任两届，在任期内无法定事由不得被降职、撤职或调离，但每届任期内应根据工作任务目标，对其政绩进行考

核，考核不称职的，应免去其庭长职务，并在三年内取消其竞争庭长的资格，考核合格的，自然可在下一届留任该庭庭长。 所谓庭长轮岗制，主要是防止庭长在一个庭室任职时间过长，易产生司法腐败现象，也不利于庭长个人业务素质的全面提高，所以在两届任期届满后，该庭长应重新参加竞争庭长程序，如其再次竞争到庭长职位，原则上不得在原庭任职，应改到其他不同业务的庭室任职。在庭长职位上干得优秀的，考虑提升或交流到异地法院任职。

3、取消副庭长的行政编制，副庭长级干部参加选任审判长

基层人民法院的副庭长，在其工作中，较少履行行政管理的职责，主要是从事审判业务工作，基本上是各庭的业务骨干，其工作性质与其行政职务名不副实，实际上履行的是审判长的职责。再者基层人民法院的审判长配额有限，如按《最高人民法院选任审判长办法（试行）》的规定，副庭长参加合议庭的自然担任审判长。这样，院长、副院长、庭长、副庭长参加合议庭是自然的审判长，则审判长在基层人民法院的作用就会微乎其微。综合上述因素，我们须转变“官本位”的观念，丢弃名利思想，大胆去进行改革实践，让副庭长级干部通过正当程序变为审判长。有人担心这样做会挫伤业务骨干的积极性，不利于他们的政治进步。笔者认为，只要转变了观念，在干部提拔制度上措施配套，这样做在实践中是可行的，制定庭长从优秀审判长中选任制度就是一个得力措施。

4、精减行管人员，调研宣传人员也不能脱离办案

精减行管人员，充实审判工作队伍，是近几年改革所取得的成果，这里不再赘述。宣传、调研人员不能脱离审判业务，这是由其宣传、调研的对象决定的；宣传、调研主要是针对法院的各项工作，业务工作是法院的重头戏，其他工作都是为审判工作服务的，不精通审判业务，也难于出色地完成宣传、调研任务，所以宣传、调研人员应主动地、有选择地参加合议庭审理案件，积累相应的第一手资料。最高法院规定这些人员中符合条件的，要任命审判职务，就是这个目的。

（二）、对干部队伍分类管理，引入竞争机制

1、业务审判庭中充分贯彻审判长、独任审判员选任制

业务审判庭，顾名思义，就是从事审判工作的机构，应由专职法官组成，所以业务审判庭应由庭长一名、审判长若干名、独任审判员若干名组成。为配合庭长的行政事务管理，可由一名助理法官担任内勤，负责司法统计、档案管理等事务性工作，但不得参加合议庭审理案件。

审判长、独任审判员实行选任制，即助审员职称以上、从事审判业务工作满三年的人员，可报名或由庭长、主管院长推荐为审判长、独任审判员人选，通过业务考试，庭审观摹、民主测评等程序，根据独任审判员配额，从中择优确定独任审判员，再从独任审判员中根据配额从优确定审判长。合议庭只能由独任审判员参加，案件质量由审判长负责，除法律规定必须经院长、主管院长签发的法律文书外，其合议庭承办案件的法律文书一律由审判长签发。对审判长、独任审判员实行动态管理，二年一届，一年一考核。考核侧重工作实绩，如结合其所办案件的公开开庭率、结案率、案件超审限率、案件被改判或发回重审率、当庭宣判率、法律文书质量、调研情况、违法违纪情况等来考核。考核不合格即行免去，随时启动选任程序递补。

审判长与庭长、主管院长的关系，行政上是隶属关系，业务上是指导关系。庭长从立案庭接案后，指定审判长承办，审判长选定合议庭组成人员报庭长批准，非回避事由，庭长应同意。庭长、主管院长在案件程序上，对案件进行监督，可随时督办案件；在案件处理上可提出自己意见，如和合议庭意见不一致，可提请院长交审判委员会讨论，是否进入审判委员会，由院长决定。庭长、副院长对审判长、独任审判员有建议任免权。

审判长与合议庭成员的关系，业务上要坚持合议制度，少数服从多数，但也要积极行使指导职责，在案件操作上，对合议庭成员享有指挥权，可指派合议庭成员进行庭前准备工作和做必要的调查、取证工作，合议庭成员如不听指派，审判长可建议庭长将独任审判员调离该业务庭。

审判长、独任审判员优秀者，得优先晋职、晋级。其岗位津贴待遇视其办案的数量、质量，分级别享受，审判长可略高于独任审判员，并且享有优先培训的权利。

2、法官助理、书记员、法警分类管理

未选任上独任审判员的法官为法官助理，由立案庭统一管理，从事以下工作：第一，审查立案；第二，会同书记员送达受理通知书、应诉通知书、开庭传票等；第三，排期开庭；第四，协助庭长做好卷宗检查、案件监督工作。

书记员统归书记官处管理，可分为刑事组、 民事组、行政组、执行组等，根据立案庭的开庭排期和各业务庭审判长的指定，由书记官处指派到各庭完成庭审记录工作或协助合议庭成员完成庭前调查、取证工作。

法警由法警大队集中统一管理，现有的法院法警大队已提格，实现了集中统一管理。法警大队应成立专门的刑事组，负责刑事案件的案犯押解工作，其他人员根据各庭业务需要，由大队长指派到各庭完成相关任务。或者完成本院的安全保卫工作。

上述人员的待遇，根据其参与审判工作的多少，在案件审理中其配合作用的好坏，来享受岗位津贴、晋职、晋级。

3、执行局由于其业务特殊，可参照审判业务庭来组织执行员考试，选任执行人员

现有的执行局改革有两个特点：一是内部权力分工，互相配合、互相制约，即执行裁决权、执行命令权与执行实施权分离。二是垂直领导，统一协调。执行局在法院内部机构中提格，同时接受上级法院执行局对执行工作的统一调配与部署。从目前运行情况看，不失为一种良好的尝试。

通过上述三点做法，有如下好处：第一，可促进法官队伍整体素质的提高。岗位津贴和其工作实绩挂钩，不同岗位享受不同的岗位津贴及晋职、晋级待遇，使提高个人素质成为自觉。第二，便于促进“立审、审执、审监”三分立，增强案件诉讼过程的透明度，促进公开、公正。第三、各个诉讼环节有各自的诉讼流程管理，提高了诉讼效率。

（三）充分利用人民陪审员制度

人民陪审员制度，是我国借鉴英美法系陪审团司法制度的一个成功范例，曾在我国司法体制运行中发挥过良好的作用。在现阶段，充分利用这一制度，有着良好的如下现实意义：第一，是人民当家作主宪法原则在司法领域的最好体现。我国是人民民主国家，人民要通过各种途径和方式，参与国家权力的行使。人民陪审员参与具体案件的审理，既体现了人民对司法权的行使，又体现了对司法权的监督。第二，人民陪审员制度是对法官选任制度的一种有益补充。专职法官如上所述，从今后的发展趋势看，人数要精，素质要高，素质法律专业化。而人民陪审员，可在医疗、

会计、审计、建筑、鉴定等各种人才中选任，一方面，弥补了法官人数之不足，另一方面，也使合议庭成员的知识化结构更趋合理。第三，增强法院判决的透明度和公信力。人民陪审员制度，是对法院审判队伍的一种补充，更是对法院审判工作监督的一种有益形式。对于审判工作的宣传，他们比法院自身的宣传，更有说服力和群众的认同力。 （四）对现行人事财政体制进行配套改革，真正提高法官的政治、经济待遇，稳定法官队伍

前以述及，现行的法官晋职、晋级制度有行政化倾向，不能适应法院审判工作的需要。法院内部对法官队伍任职的改革，如审判长、独任审判员选任制，庭长竞争上岗制、轮岗制，以及其他人员的分类管理，离不开组织、人事部门配套改革措施的支持以及人大相关任免程序的改革。

另外，现行基层法院的办案财政保障及人员工资依赖于地方财政，对于贫困地区而言，地方财政就是工资财政，所以对法院办案的经费保障和法官工资的保障不力，造成法官队伍的不稳定。在这个问题上，可以由省级财政与省高院统一管理办案经费，以及根据法官等级对法官工资、福利作以保障，值得摸索。

三、 基层人民法院审判机制改革的目标

（一）、近期目标：上述第二个方面的改革内容，就是改革的近期目标

（二）、远期目标，即对改革远景的展望

1、 彻底摆脱对案件操作的行政化管理。改革进行到一定阶段，庭长、审判委员会都要取消，法院审判庭逐步专业化，分为刑事、民事、商事、行政等审判庭，各庭由若干法官组成，与国际上法官的管理模式接轨。取消审判委员会，由院长、副院长、优秀法官组成法官委员会，负责对案件质量进行监督检查，落实错案追究制度；同是负责法官的晋级、晋职，向上级推荐优秀法官。

2、法官晋级、晋职渠道进一步畅通。法官晋级根据其审判实绩来考核，以《法官法》规定的法官等级来表现，而不以行政职务来表现。上、下级法院之间、各地区法院之间法官得以交流，上级法院的法官从下级法院中的优秀法官中选任，不同地区间的法官得以互换，便于熟知各地情形。法院系统之外的优秀法律人才，如知名律师，高校法律专家可到法院任审判职务。

3、体现党的领导，明确党组书记、副书记职责。院长兼任党组书记，对法院工作负全责。党组副书记协助院长做好如下工作：第一，检查党的路线、方针、政策贯彻落实情况。第二，对法官违法、违纪事件进行查处。第三，对法官在办案过程中是否体现了党的政策，提出组织上的意见，优秀人才只要本人要求，要积极发展其入党，关心其政治进步。第四，对法官的晋级、晋职，从政治角度来发表意见，把好用人关。

改革人民法院现行审判机制，是一个庞大而系统的工程，不是一蹴而就的事，有一个由近而远，由内而外的循序渐进的过程。本文所谈的仅是法院内部审判机制改革涉及的一些问题，不尽妥当与完善。但不论如何改革，其目的是要建立起一套与社会主义市场经济相适应的公正、高效、廉洁、为民的审判工作运行机制，更好地服务于、实践于同志提出的“三个代表”的要求。