劳动教养的行政救济研究

一、概述

（一）“湖南永州唐慧被劳教事件”简介

2006年，湖南永州11岁乐乐（化名）被朋友周军辉骗奸并被胁迫。乐乐母亲唐慧救出女儿后，曾多次到公安机关要求立案，但都遭拒，直到她以死相逼才立案。2011年3月，永州中院对7名被告人一审宣判，休闲中心老板娘和周军辉被判死刑，四人被判无期徒刑，另外一人被判刑15年，同时7名被告人赔偿乐乐20万元。一审判决后，双方均提起上诉，被告人认为量刑过重，于是四处上访喊冤。2012年8月2日，唐慧收到永州市劳动教养管理委员劳动教养一年零六个月的决定。唐慧不服，于是提出书面复议申请。经复议，决定撤销永州市劳动教养管理委员会对唐慧的劳教决定，但并未作出给予赔偿。8月10日唐慧最终获得了释放。当记者问其律师胡益华：对于劳动教养决定，可以提起行政复议也可以提起行政诉讼，当时为什么选择行政复议？而他则表示：因劳动教养，使唐慧更不信任永州市。如果提起行政诉讼还是会回到永州市中院，唐慧缺乏信心，所以最后选择到湖南省劳动教养管理委员会提起行政复议。可想而知，只要劳动教养制度依旧存在，救济途径必然存在，而其中行政复议这种救济方式便发挥着不可磨灭的作用。

（二）当前不服劳动教养的救济途径

当前不服劳动教养的救济途径具体包括以下几种方式：

1、审批机关复查。《劳动教养试行办法》第12条第2款规定，被决定劳动教养的人，对主要事实不服的，由审批机关组织复查。经复查后，不够劳动教养条件的，应撤销劳动教养；经复查事实确凿，本人还不服的，则应坚持收容劳动教养。

2、申请行政复议。《公安机关办理劳动教养案件规定》第71条第1款规定，被劳动教养人员对劳动教养决定不服的，可以依照行政复议法的规定向作出决定的劳动教养管理委员会的本级人民政府或者上一级劳动教养管理委员会申请行政复议。

3、提起行政诉讼。最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见 （试行）第2条第1款规定：“根据行政诉讼法第十一条规定的受案范围，公民对劳动教养管理委员会作出的劳动教养的决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。”本文中，笔者探讨的是劳动教养的行政复议这一救济方式。

（三）劳动教养行政复议的意义

所谓劳动教养的行政复议，是指劳动教养管理委员会对公民作出劳动教养决定后，被决定人或者被侵害人认为该决定侵犯了其合法权益，在法定期限内向原决定机关的本级人民政府或上一级劳动教养管理委员会提出申请，由受理申请的机关依法对该行政行为进行审查，并作出决定的法律活动。其意义具体表现在以下几个方面：首先，它是劳动教养行政救济机制中不可缺少的环节。前面介绍了不服劳动教养的三种救济途径：审批机关复查即是作出劳教决定的机关自身进行复查，这一救济途径缺乏监督机制，具有很大的随意性；至于行政诉讼，虽然是加强了对被劳动教养人的保护，但其程序严格、复杂，远不及行政复议迅捷、经济。换言之，行政复议这种行政内救济，属于公安机关上下级之间的内部监督，相对于审批机关的复查，有一定的进步。相对于行政诉讼而言，显得更加迅速、经济。总而言之，行政复议为被劳动教养人这一社会相对弱势群体不服劳动教养决定，提供了一条高效、廉价的救济途径。其次，它是劳动教养内部监督机制。行政复议是行政系统内部实施的监督，可以监督劳动教养最重要的审批环节中的具体行政行为和部分抽象行政行为。比其他监督更内行、更准确。最后，它推进民主法治的进程。行政诉讼与行政复议都是劳动教养的行政救济方式，二者各有特点，我国法律并未规定劳动教养行政复议是提起行政诉讼的前置程序，所以相对人有自行选择的余地，其权益获得救济的途径更为全面。行政复议通过不断纠正劳动教养审批环节的不当行为，培养相关机关及其工作人员尊重法律、保护人权和依法行政的意识；行政复议以行政途径解决争议，提供救济，使被劳动教养人逐步形成信仰法律，敢于和习惯运用法律武器维护自己权益。这些无疑都会推进我国的民主法治进程。

二、劳动教养行政复议实践中存在的问题及分析

劳动教养行政复议在实践中发挥着十分重要的作用，但问题也十分突出。随着依法行政不断地推进，在其他行政复议案件逐步下降的同时，劳动教养行政复议持续上升，说明行政内救济渠道还不够畅通，劳动教养行政复议并未完全发挥作用。

（一）劳动教养管理委员会形同虚设，公安机关集权于一身

劳动教养制度名义上由劳动教养管理委员会行使劳动教养决定权，实际上由公安机关独家行使处罚权，可不经检察院审查批准、法院开庭审理。这种状况就造成了：劳动教养管理委员会形同虚设，公安机关由此便集劳动教养案件的办案、呈报、审批、复议权于一身。由此产生的问题：是劳教审批、复议权的形式缺乏有效的监督机制。

（二） 劳动教养行政复议程序不规范，申请人权利难保障

1、行政复议审理方式单一。《行政复议法》第22条规定：“行政复议原则上应采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人的意见。”由此可知，行政复议原则上采用书面审查，但对“调查情况、听取意见”的规定不明确。“调查情况、听取意见”在劳动教养行政复议实践中几乎不存在，而劳动教养这种剥夺人身自由1～3年的最为严厉的强制性措施进行复议，全面调查情况和听取意见是必要的。如果仍保持书面、单方面、间接、不透明的复议方式，显然与整个国家法治化之路相悖。这一制度甚至沦为政府实现社会秩序和公共安全的工具和手段。这种情况下，更何以谈被劳动教养人的权利保障！既不能对劳动教养的适用、期限等进行反驳，也无法对负责复议的办案人员施加有效影响，他们实际只是被动地等待行政机构给予惩罚。

2、缺乏关于回避的明确规定。行政复议人员对于有利害关系的案件应当回避。在美国行政法上，做出裁决者必须对于案件没有法律上的偏见，法律规定排除偏见的作用是为了达到公平的听证和裁决的目的。《联邦行政程序法》第556条规定了“偏见”构成美国行政程序法中回避的主要理由。在实际工作中，劳动教养的审批部门与复议部门往往同属一个处室，大家相互在隔壁办公“低头不见抬头见”，事实上的同事关系，很难避免个人偏见。

3、申请人的行政赔偿请求难以实现。《行政复议法》规定，申请人在申请行政复议时可以提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合《国家赔偿法》的有关规定应当给予国家赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。实践中行政复议机关在撤销、变更具体劳动教养决定时很少或者基本没有决定原审批机关（其实即为自身）予以赔偿，例如唐慧一案中，虽然复议后其恢复了自由之身，但是永州市劳教委决定对唐慧不予国家赔偿。这种做法实际上违背了有关规定，是对申请人合法权益的一种漠视和侵犯。

（三）劳动教养行政复议机关不中立，复议结果有违公正

公正性与中立性是行政复议活动的基本属性，它是一种行政司法活动而非一般的行政活动。我国行政复议机关的管辖体制是下级行政机关隶属于上级，这种行政隶属关系与行政复议的基本属性即中立、公正性相冲突。在行政复议实践中，有些行政行为在作出以前，作为被申请人的下级行政机关已经同作为复议机关的上级机关请示汇报过或“打过招呼”， 这样原行政机关的决定实际上就已经体现了复议机关的意志，也就决定了复议机关在裁决行政纠纷时难以十分公正，其结果导致的是复议有违公正，行政相对人的合法权益难以得到保护。

三、完善劳动教养行政复议的设想

（一）撤销劳动教养管理委员会，设置专门行政复议委员会

劳动教养管理委员会形同虚置，它早已将劳动教养的审批、复议权委托公安机关行使而自身不具有执法机关的性质。中央并无劳动教养管理委员会，各级劳动教养管理委员会之间无明确的隶属关系，这些使劳动教养管理委员会的工作失去具体的领导、要求和监督，行政复议被申请人的地位也形同虚置。为了严格执法办案，明确公安机关、司法行政机关、专门复议主体、检察机关对劳动教养案件办案、审批、执行、复议、监督的职责，保证执法的独立性，现已名存实亡的劳动教养管理委员会应当撤销。

严格按照《行政复议法》，成立统一、专业、独立的行政复议委员会审查劳动教养行政复议案件，并在行政复议委员会中设置劳动教养行政复议专门委员会。行政复议委员会必须按以下三个条件来设置：一是有独立的主体资格、独立的行政职权；二是有专业、独立的复议人员队伍；三是审查程序准司法化。只有这样才能使复议机构脱离原有的行政隶属关系，从而保证复议机构的专业性、独立性，有利于充分发挥行政复议制度的作用，也有利于树立复议机构的权威。

（二）规范行政复议程序，保障复议结果公正

1、采取二级复议方式。 一级复议形式与二级复议形式的区分是第一次行政复议完成并且作出复议决定之后，当事人能否就此决定向上级行政复议机关再次申请复议。如果可以，则为二级行政复议形式；当事人不能向上级行政机关申请复议而只能向司法机关申请司法救济，即为一级复议形式。笔者以为，为了达到复议的公正与效率双重价值的目标，拓宽行政救济渠道，劳动教养行政复议应该实行二级复议形式。二级复议体现了行政复议对公正的追求，这样可发挥复议对复议申请人的权利保护功能。

2、完善回避制度。 当前引起回避程序的方式包括自行回避和申请回避两种。无论是自行回避还是申请回避，必须对提出回避请求人的资格、方式、受理机关、决定机关等作出明确的程序性规定。同时，法定条件不应只是“利害关系”这一模糊概念，而应当在确定“利害关系”为前提条件下详细列举出若干常见利害关系的表现形式。我国行政诉讼法明确规定了违反法定程序的具体行政行为的效力。因此，行政复议法可以据此作出明确的规定，违反回避制度所实施的具体行政行为应当撤销。

3、实行听证制度。 在实际工作中，没有一个让申请人、被申请人、第三人相互对质、相互辩驳的舞台，当前的行政复议审查方式并不能有效地保护当事人知情权、陈述权、申辩权。从保护当事人知情权、陈述权、申辩权的角度出发，很有必要确立和实施劳动教养行政复议听证审查方式，以充分地保障当事人的合法权益。该听证制度应当具有以下功能：一是核实证据、查明事实。二是保障当事人平等并且有效地参与行政复议。三是保证行政复议决定公平、公正。

（作者单位：安徽大学）