许可证制度范文
时间：2023-03-04 08:34:20
许可证制度范文第1篇
第二条凡从事海洋、江河捕捞渔业的国营企业、区乡集体、联户和个人（以下简称渔业者），必须向所在县渔政站或水产局提出申请，经审查批准取得渔业许可证后，方准进行生产。
第三条渔业者申请渔业许可证可向县渔政管理部门递送申请表，按下列规定分级审批：
一、119匹马力以下的机动渔船和非机动渔船，由所在县渔政站或水产局审批；
二、120匹马力以上的渔船，由县渔政管理部门转报市（地）渔政中心站审批；
三、国营渔轮，经批准引进和接受赠送（指华侨或港澳同胞赠送，下同）的渔船，外省渔船，以及用于科研、教育的捕捞船只，由县渔政管理部门转报省水产局渔政处审批；
四、港澳流动渔船由户籍所在市、县渔政站审批；新批准入户的流动渔船，向户籍所在市、县渔政站申请，转报省水产局渔政处审批。
渔业许可证一律由县渔政站或水产局凭批件发放。
第四条属下列情况的渔船可发给渔业许可证：
一、经批准新增的渔船；
二、经证明因淘汰或自然灾害损失，为恢复生产而更新的渔船；
三、水产科学研究和教学实习船只。
下列船只不发给渔业许可证：
一、破坏水产资源和使用炸、电、毒、敲古、鸬鹚等渔具渔法的渔船；
二、机关、团体、厂矿企业等非渔业生产单位的渔船；
三、从事运输以及其他专业的船舶；
四、未经批准擅自建造、更新、从外省和港澳地区购买、引进的渔船；
五、调整作业中淘汰的渔船，或领了调整作业补助费而不按原调整计划改变作业的渔船；
六、擅自改变作业类别、船牌号码、吨位、马力的渔船，以及合同期满的引进渔船；
七、不具备有效、合格的渔船船舶证书、船员证书、航行签证的渔船，以及安装活动船牌的渔船。
对农业区乡（渔业专业队除外）集体、联户和个人新增加和更新的船只，可根据当地资源和渔场等情况，适当发放渔业许可证。
第五条新造渔船应先经水产主管部门批准，审批权限是：
一、国营渔轮由省水产局审核，报农牧渔业部或其指定机关批准；
二、机动拖网渔船（含兼拖网作业的渔船），由县水产局审查，报省水产局批准；
三、定置作业渔船由县水产局审查，市（地）水产局批准，报省水产局备案；
四、围网渔船、机动刺钓渔船和非机动渔船，由县水产局审查批准，报省、市（地）水产局备案。
经批准新造的渔船，县渔政站或水产局凭批件发放渔业许可证。
第六条凡一九八三年以前港澳或国外亲友赠送的渔船、中外合营的引进渔船和从港澳地区回来“复户”的刺钓作业渔船，均只发给在当地渔场范围作业的许可证。
港澳流动渔船的许可证作业范围，仍按省人民政府粤府［1981］88号文件有关规定执行。
第七条在省内买卖渔船，双方应向原发证单位申办过户手续。
第八条渔业许可证的有效期限，根据渔业者的申请，按作业类别、资源状况和渔场安排等情况，分别规定为一个渔汛期、一年、三年，到期应办理签证手续。
第九条渔业者必须随船携带渔业许可证，遵守渔业法规，自觉接受渔政船和渔政检察员的管理和检查。
第十条渔业许可证不得转借、转让、涂改和出卖。如有遗失或海损，应由当地渔政部门发给临时证明，并在一个月内向渔政部门申请补发。
第十一条无渔业许可证的渔船，渔港监督不办理进出港口签证，水产供销部门不供应柴油和其他渔需物资。
第十二条凡没有渔业许可证而从事捕捞生产的渔船，查获后除没收其渔获物外，并按下列标准处以罚款：400匹马力以上的，每艘罚600元以下；250至399匹马力的，每作业单位罚400元以下；120至249匹马力的，每作业单位罚300元以下；60至119匹马力的，每作业单位罚200元以下；60匹马力以下的机动渔船和非机动渔船，每作业单位罚100元以下；定置作业每张网罚30元以下。
罚款一般不少于标准的二分之一。对重犯和屡犯者，依次加倍处罚，最高不超过标准的五倍。
对擅自涂改、转借、买卖渔业许可证的渔船，处以上述标准两倍以下的罚款。
许可证制度范文第2篇
关键词：工业产品 生产许可证 制度
一、工业产品生产许可证制度特点
1.强制性
“许可证制度是一种强制性准入制度，是行政许可的一种。”体现在对重点工业产品实施市场准入，要求生产企业在未取得许可证之前是不准进行生产的。参照《中华人民共和国工业生产许可证管理条例》第 5 条的规定，“任何企业未取得生产许可证不得生产列入目录的产品。任何单位和个人不得销售或者在经营活动中使用未取得生产许可证的列入目录的产品。”
这就要求，任何企业生产的需要列入目录的产品，在未取得生产许可证之前，是不能进行生产的。法规的要求必须要遵守。所以，工业生产许可证制度具有强制性。
2.评价性
工业产品生产许可证制度还是专业技术强的质量评价制度。省级以上质量技术监督部门组织有资质的审查中心进行实地核查和产品检验，确认企业是否具有生产合格产品的能力。在生产企业实地核查过程中，技术专业审查组人员主要依据《工业产品生产许可证企业生产条件审查办法》、《工业产品生产许可证发（换）证实施细则》来进行，通过这两个规定来对现场的来料把关、生产设备及实际的生产能力等进行评定。通过这种评定制度，来保证企业进行生产的能力。所以，生产许可证依据要求是符有评价性。
3.准入性
企业如果符合取得生产许可证条件的，省级以上质量技术监督部门作出准予行政许可的决定，并颁发全国工业产品生产许可证证书，企业方可正式生产相关的产品。其实，这个要求只是达到国家相关产品生产资质的最低要求，不达要求的企业是不准进入的。所以，工业产品生产许可证制度也是中国市场准入制度的一种。
二、工业产品生产许可证制度存在弊端的主要表现
1.获证企业产品质量监管难度大
按照《工业产品生产许可证管理条例》和《产品质量法》的规定，目前对获证企业的监督管理工作主要有国家、省市的日常监督抽查和获证企业年度审查等方式对产品质量客观把关，还有一点主要为基层质量技术监督部门进行日常现场检查。其中生产许可年审要求生产企业每年定期提交年度自查报告，而年审程序要求不严谨，导致有些持证人不去办年检，也照常经营。
而对无证生产行为则通过质量技术监督部门进行无证查处工作。可以看出，生产企业有证生产不合格产品进行处罚比较难进行。生产许可证管理的企业必须有标准进行生产，但有些产品标准不够规范，比如 GB/T5849-2006 明确写出“经供需双方协议，可采用其它抽样方法和判定规则”，可见执行标准都给出了一个放松的条款，更加加大了有证生产不合格产品行为的法律判定。再如，2011年广州市质量技术监督局共对番禺区生产领域的生产许可证管理目录的 25 类产品的 28 种 282 批次产品实施了质量监督抽查，经检验合格的 228 批次，批次合格率为 80.8%；剔除纯标识不合格，实物质量合格率为 88.6%，经抽查来看，产品监督抽查合格率较高，说明番禺区许可证管理产品质量状况较好，但是有一半的生产许可证产品是未能抽查到样品的，这期间就存在标准和无证超范围生产等原因，所以，监管即使出了数据也不准确，监管难度大。
2.发证与证后监管脱节严重
据笔者实际的操作，“两级审批，三级管理”即能对中国许可证发证与监管的体制进行概括。通过分析该体制，发现，在实际情况下，基层质量技术监督部门所从事的日常监督管理工作才真正构成了对获证企业实行监督和管理的主体机构。但是，在许可证的审证及发证阶段的管理，基层质量技术监督部门没有参与，这样基层质量技术监督部门就不能及时掌握信息，因此两级审批，三级管理”造成基层质量技术监督部门监管存在困难，并未能实时动态掌握企业生产情况，加大浪费了监管资源。
3.现行的产品管理目录制度存在缺陷
工业产品生产许可证管理目录由生产许可证主管部门按照程序确定，但是我们来看下许可证管理制度的要求。《工业产品生产许可证管理条例》第二条“纳入现行工业产品生产许可证目录范围的产品包括：危及人身、财产安全的产品；关系金融安全和通信质量安全的产品；保障劳动安全的产品；影响生产安全、公共安全的产品。其评定由国家工业产品生产许可证管理部门征询相关产品行业协会及消费者协会的意见制订。”
当前中国的经济发展不平衡，生产加工能力各地域存在很大差异，同时地区政府扶持和环境因素等均不一样，但是生产许可证制度的目录确定是非常简单的程序，只是依据行业和消费者协会的意见制订目录肯定会带有片面、保护等负面影响。
三、完善工业产品生产许可证制度的对策探析
1.基层政府加大动员、宣传与执法工作
加大对生产和许可的制度化是十分曲折和艰巨的事情，仅仅依赖某些人难以办好。基层政府第一需要讲明的是这是一个科学的系统，让他们从心里明白，这对产品质量的监管是多么的重要，让他们自觉地支持风险警报系统，让他们配合证书认证工作。第二要认真讲解《工业产品生产许可证管理办法》和《工业产品生产许可证管理办法》的相关规定，并细致地了解其内容，认清这些重担的重大意义，邀请相关专业许可证技术人员专门开讲细则有关内容，使得成员不但明白证书认证管理，而且在日常工作中能够脚踏实地的执行。
基层政府在加大精细化动员宣贯相关规章要求的同时，要加强执法力度。各部门应联合执法，有效利用执法资源，比如质量技术监督部门应该联合工商、卫生、环保等部门，对生产许可证管理生产企业开展相应的专项整治行动。有效整合政府资源，提高政府执法效率，这也是国家推动政府部门大部制的主要原因，总的来说，政府部门大部制更有利于基层政府开展精细化执法工作，大部制也是政府部门发展的趋势。
2.帮扶企业建立风险预警机制
近些年来，食品安全事故时有发生，食品安全领域暴露的这些事使得风险的警报系统越来越重要，实际上，工业生产的产品也要进行风险的评估和预防。要求建立严谨高效的风险警报系统，而相关的评价和审查者也要对该生产过程十分熟悉。所以，生产企业内部的评价和审查者需要提高自身素质并丰富自己的专业知识，强化对工艺的学习。尤其针对经历较少的内部审查员，应加大借助龙头企业合作培训的机会，借助公司造就有丰富自己的专业知识，强化了对工艺学习的工艺的人员，进一步杜绝随便增加材料，把次的当做好的，图省事节省材料的现象，使得风险的警报系统得以建立和完善并能够脚踏实地地执行。
3.确立许可证产品管理目录动态管理的制度
建议对产品管理目录每年一次进行一次专业评估，组织专门的评审委员增加社会实际情况的需要。主要包含两方面的内容：第一，对列入目录产品的安全和质量条件、工业产品生产许可证的实施程度和影响以及结果进行评估；第二，把那些未列入目录，但在现在国家各部门和省级各部门监督检查合格率不高，消费者反映比较差的工业产品建议列入目录并进行一系列严格的评估。要求充分地采纳相关产品的行业组织和消费者协会的反馈，寻找合适高效的评估形式，可以举行听证会，召开座谈会，去各行业企业调查研究和其他形式，根据评估结果，以提高生产管理效率，结构合理地建立动态的目录管理机制。目录的制定应由社会各界共同确定，出现了这样一种趋势，它应该是很客观的和显而易见和必需的，并作为社会主义市场经济的发展的重要要求之一，对生产的自发调节的市场的基础一定会渐渐地显示出来，将逐步减少政府不适当的干预行为，纳入目录类型的工业产品必然会渐渐的减少，比如许可证存单就由以前 84 类减少至现在的 61 类。长期趋势就是必须逐步减少在许可证目录被少部分人利益进行垄断增加目录的情况出现。
参考文献：
[1] 中国法制出版.中华人民共和国产品质量法[M].北京：中国法制出版社，2010.
许可证制度范文第3篇
【关键词】排污许可证；探讨
新《环境保护法》第四十五条规定，从2015年1月1日起，我国实行排污许可管理制度。相关企业应当按照排污许可证的要求排放污染物，未取得排污许可证的，不得排放污染物。这就是说，新环保法再次明确了相关企业的义务，确立了排污许可证的法律地位。
作为基层环保工作人员，在大量工作实践和业务学习中，按照职责权限核发排污许可证过程遇到一些问题，迫切需要国家出台相关法律法规及技术规范，以应对排污许可证管理中难以界定的技术层面问题。
1、排污许可管理政策现状
排污许可证经过试点试行之后，新《环境保护法》以综合性、基础性法律规定在全国范围内实施。规定明确提升了企业的环境准入门槛，给现有重污染企业造成一定压力，在一定程度上促进产业结构转型升级，对调整污染企业布局，淘汰落后产能起到了一定引导和刺激作用。
但在实际执行工作中，也遇到一些难题。国家的《排污许可证管理条例》、《主要污染物排污权核定暂行办法》均处在征求意见阶段，具备地方立法资格的省市已对此作出了专门的立法，但是还不足以指导基层环保部门监管排污许可证工作实践。
2、实际工作遇到的问题
2、1废水不外排企业是否属于实行排污许可证管理的范畴
在某辖区某采选金矿被列入重点排污单位名录，但是这些单位环评批复验收文件中，工业废水不外排（尾矿经压滤废水澄清回用），尾矿干渣压滤堆存处置，废气中有少量重金属排放量（通过排气筒排放）。该企业咨询该辖区环境保护相关业务主管部门办理排污许可证，结果却无法办理。
2.2 实行排污许可证管理对象如何界定
排污单位分为重点排污单位和一般排污单位。哪些排污单位纳入排污许可证管理？
按照各地排污许可证分级分批实施管理的规定，目前依法要取得排污许可证或者纳入排污许可证管理的企业，必须一是重点排污单位，二在重点排污名录，三有主要污染物排放总量控制指标的要求，四是排放污染物，也就是所说的重点排污单位。而排放污染物数量少、对环境影响轻微的生活源可以免除申领排污许可证的义务。
2.3 实行排污许可证管理的污染物界定
实行排污许可证管理的污染物如何界定？是当前“十二五”时期的实行总量控制的主要污染物？哪些又是重点控制污染物？
根据《河南省排污许可证分级管理办法》（豫环文〔2015〕124号）第三条规定：重点排污单位应按照本办法申请领取排污许可证；第四条规定：本办法所称重点污染物，是指国家和本省确定的对环境影响较大，需要实施重点控制的污染物。
2.4排污许可证中污染物排放量核定的依据
在实践中，重点污染源污染物实际排放量核算较难。排污许可证中污染物排放量的核定，是技术关键。目前，重点污染源污染物排放数据混乱，共存在9套数据（环评批复量、验收监测数据、排污申报数据、排污权交易数据、环统数据、污染物普查数据、自动监控数据、排污许可证数据、有偿使用数据等），实际管理过程中如何准确地获得重点源的实际排放量是排污许可证得到有效监督管理的主要障碍，同时也给环保部门对已申领排污许可证的排污单位实际排放量与排放总量控制目标的核查带来一定困扰。
3 建议探讨
3.1加快排污许可证制度的立法、核定技术规范和导则
尽快出台排污许可证制度立法，明确管理对象，明确管理体制，明确信息、资金、监测核查和问责处罚机制的目标和原则，以便基层环保部门在实际监管过程中明确环境管理部门和企业各自的责任和权利，以及对违规企业的处罚权利和权限。
3.2 加快制定企业排放总量核算技术规范
实施排污许可证制度涉及总量核算、许可证分配、基于监测监管的核定、许可证交易、初始排污权的核定等，但是排污许可证污染物核定是技术关键。
3.2.1按排污绩效计算的排污权，与排污单位项目环境影响评价批复进行比较，初步确定初始排污权。（一）若按排污绩效计算的结果高于环评批复允许排放量的，按环评批复允许排放量预分配初始排污权；（二）若按排污绩效计算的结果低于环评批复允许排放量的，在可分配初始排污权总量不足的地区，按排污绩效计算的结果分配初始排污权。
未制定排污绩效标准的行业，现有工业排污单位初始排污权的核定原则上以环评批复允许排放量为主，同时参考2010年污染源普查动态更新调查数据、原排污许可证许可排放量、“三同时”竣工验收监测报告和满负荷生产情况下的实际排放量；分配的初始排污权不应超过环评批复允许排放量。
环评批复和经批复的环境影响评价报告没有明确允许排放量的，其初始排污权的核定以2010年污染源普查动态更新调查数据为主，同时参考原排污许可证允许排放量、“三同时”竣工验收监测报告和满负荷生产情况下的实际排放量。
3.2.2 基于容量和总量控制核算的许可证分配办法，新、改、扩建建设项目的许可排放量可参考项目环境影响评价中预测的年污染物排放总量，并参照环境保护工程竣工验收报告中监测数据进行修正。对现有排污单位，建议根据环境影响评价、环境保护工程竣工验收数据确定排水量，并与近3年排水量监测数据进行对比。在实施了排污权有偿使用与交易的试点地区，环境保护行政主管部门根据通过审批的排污单位申购或交易量确定其最终许可排放量。
3.3 整合排污许可证制度和其他点源排放控制政策
排污许可证制度应贯穿企业生存周期的全过程，其管理核心应将排污者应执行的环评批复、验收监测、排污申报、总量控制、排污交易、排污收费、排污口设置规范化、限期治理及清洁生产强制审核等环境管理制度等要求具体化，确在每个排污者的排污许可证上，实施一证式排污管理，一本排污许可证能联系企业建设、生产、污染控制、现场监理等环境管理的全过程。
3.4 提高现有监测与监管能力，满足许可证核查要求
许可证制度的推行，调整环境统计数据的统计方法，以满足许可证核查的管理要求。基于环境统计确立实际污染物排放核定体系，将排污许可证制度实际污染物排放核定体系与环境统计体系相对接，以整合现存的排污申报、排污收费、排污权有偿使用与交易等多套统计数据，形成统一的实际排放量核定统计体系。
3.5 建立基于许可证的污染源动态管理系统
推行基于许可证的排污台账信息化，录入排污单位污染物排放浓度及排水量监测数据，实现月度实际排污量计算，并汇总形成季度、年度排污量以备查询，同时满足各项制度的需要。其中，监测数据的录入与现有的在线监测体系进行衔接，利用现有的在线监测设备与各级环境保护行政主管部门之间的联网，实现排污单位监测数据的实时传输与监控。最后，依托这一信息平台每年度对许可排污量、实际排污量进行对比，以判定是否需要执行超总量处罚，从而形成系统、动态的污染源管理系统。
参考文献：
[1]《中华人民共和国环境保护法》（2014主席令 第9号）
[2]《排污许可证管理条例》征求意见稿
[3]《主要污染物排污权核定暂行办法》征求意见稿
[4]《企业事业单位环境信息公开管理办法》
[5] 《浙江省主要污染物初始排污权核定和分配技术规范（试行）》
[6]《河南省重点污染物排放总量预算管理办法》（豫政〔2014〕94号）
[7]《河南省排污许可证分级管理办法》（豫环文〔2014〕14号）及修订后（豫环文〔2015〕124号）
[8]《应尽快全面推行排污许可证制度莫让良方成“鸡肋”》
许可证制度范文第4篇
［关键词］制度变迁，市场机制，公民社会，政府管制限度
环境污染，不论是在先发展国家，还是在后发展国家，都是经济发展过程中不可回避的严峻事实。不过，与先发展国家比较，后发展国家的环境污染显得更为突出和严重。针对环境这一公共物品，政府如何在环境管制和对环境污染管理中发挥有效作用值得引起人们的高度重视，但同时，也离不开市场机制的经济功能与公民社会自组织的参与监督。排污许可证制度是实行环境可持续发展的一项基本制度，而水污染物排放许可证制度是整个排放许可证制度的一部分，也是整个排放许可证制度最先实施的一项制度。水污染物排放许可证制度，自1985年在上海率先实施，然后国家环境保护局在1987年作为一项新的环境管理制度开始在部分城市试行，到1990年已取得了一些经验，后逐渐在全国推广。从时间上看，水污染物排放许可证制度从试点、推广到现在已快十五年了。考虑到沿海地区尤其是农村地区水污染物排放的普遍性以及其对人们生存状态的严重危害性，因此，有必要对此类问题进行调查和研究，以便发现问题寻找有关对策，并从理论上加以阐述与分析。通过描述水污染物排放许可证制度的现实，探讨排放许可证制度的演变过程，分析政府在水污染物排放管理中所起作用及其限度，呼唤市场机制的经济功能和公民社会的参与监督。[3]
一、排放许可证制度安排、现实困境与制度变迁
改革开放以后，我国实施以经济建设为中心的发展战略，因此，工业生产是发展经济的唯一选择。在农村，乡镇企业在充分利用廉价的劳动力、充沛的资源与宽松的管理环境（包括税收、土地与服务费用方面的优惠等）过程中得以起步与壮大，城市也以发展重工业与化学工业为主，但经济发展的结果是自然环境的破坏与人们生活质量的下降。农村地区水污染特别严重，而城市地区受水污染困扰的同时，也面临着噪音污染、大气污染等，环境污染已经影响着城乡居民的身体健康与生存质量。这样，八十年代中叶以后，由于水污染、固体污染、大气污染、噪声污染和放射性污染等生产性污染大量出现，国家环境保护局为了扭转环境恶化的趋势，在国家有关法律法规的基础上，先后制订了八项管理制度，其中排污许可证制度是一项具有法律效力的政府环境管理制度。由于排污的种类较多，本文限定在水污染物排放许可证制度上。
水污染物排放许可证制度是当地环境保护部门根据排污单位申报登记经审核批准，发放排放许可证，并对排污单位进行监督管理的一项制度。1985年，排污许可证制度（主要是水污染物排放许可证制度，下同）首先在上海、徐州、常州、金华等地试点，后来逐渐推广，作为一项基本制度存在。
排污许可证制度在实践过程中逐渐得到完善。这一制度建立在三个基础之上。第一个基础是手段，通过浓度控制与总量控制的办法来测定排污总量；第二个基础是配套制度，排污申报登记制度和限期治理制度对排放许可证制度有直接的影响；第三个基础是侧重点的选择，饮用水源的强管制与一般水源的软约束。
（一）在手段基础上，排放许可证制度由单一的浓度控制向浓度控制与总量控制两者并存的测量方法转变
开始，排放许可证制度以浓度控制为主。国家环境保护总局根据国家水环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准，省级政府可以制定地方水污染物排放标准。浓度控制的优点是比较简单、管理方便，可以根据它的排放浓度来决定它对水质的影响程度。一般而言，排放浓度越大，对水质的破坏程度越大。因此，只要监测出排放浓度，就能计算出受污水质的损害程度。不过，这种控制方式的不足之处在于：一是没有将污染源削减与水体环境目标相联系。实际上，污染源由于它们在地区上、时间上和排放去向及方式的差异，使其对水体环境污染的影响是不相同的。如季节因素影响。水质对浓度的稀释常受季节的制约，汛期时稀释快，一般情况下，稀释慢；二是浓度控制所确定的污染源治理方案不具有经济优势。在浓度控制的管理战略下，污染源治理方案是工厂达标排放的点源单独处理方案，没有考虑到污染单位的经济技术条件、生产规模和厂群之间的联系；三是浓度控制管理方式缺少针对性和灵活性，没有经济刺激作用。所有环境保护工作都围绕“达标”来进行，没有考虑到局部与整体、重点与非重点的区别。[4]由于浓度控制方法存在着上述缺陷，而且在实际管理中两个问题较突出：一是污染源达标，但水体继续恶化；二是按排放标准进行污染源削减，所需投资大，污染单位无力承担。因此，总量控制方法就提到了议事日程。国家环境保护总局于1988年颁发《水污染物排放许可证管理暂行办法》，提出“在污染物排放浓度控制管理的基础上，通过排污申报登记，发放水污染物《排放许可证》，逐步实施污染物排放总量控制。”1989年全国有60多个城市实行了以总量控制为基础的环境保护制度。1991年又在总量控制的基础上，相继推出了行业总量控制、目标总量控制和容量总量控制为基础的不同形式的排放许可证制度。这样，浓度控制与总量控制并存的格局基本形成。具体的分布特点是：在区域上，农村地区以浓度控制为主，城市地区以总量控制为主；在排污单位大小上，小型排污单位以浓度控制为主，大型排污单位以总量控制为主；在污染源重点非重点上，非重点污染源实行浓度控制，重点污染源实行总量控制。
污染物排放总量控制方式是根据环境目标的预期目的，事前测算出本环境目标所允许的污染物最大排放量，再将污染物指标分配到各个区域并进行分散管理的一套管理办法。行业总量控制、目标总量控制和容量总量控制是总量控制的具体表现方式。1、行业总量控制。针对各地不同的工业行业，环境保护部门有选择地对重点行业污染物进行控制。如浙江平阳县，它的主要产业是制革行业，因此，环境污染控制以制革行业为主兼顾其他行业；2、目标总量控制。国家环境保护总量根据1995年的排放总量作为基数，每年设定比上年递减的排放量目标。总量控制的办法，首先在各省区市申报基础上，核定省区市排放量基数。经全国综合平衡，编制全国污染物排放总量控制计划，把“九五”期间主要污染物排放量分解到各省区市，作为国家控制计划指标，然后由各省区市把省级控制计划指标分解下达，逐级实施总量控制计划管理。实行污染物总量控制是强化水环境管理的有效措施。为了保证水体质量，必须严格控制排放污染负荷量（即污染物总量），使其不超过自然环境的净化能力；3、容量总量控制。根据河流水质承受污染的最大容量来决定排污单位的排污量。
在实际环境管理中，目标总量控制是最主要的手段。但目标总量的制定可能与以下三个问题有关：第一，排污总量如何确定。如果按照每一个排污单位总量相加，就牵及到每一个排污单位排污总量如何测定的问题。在实际过程中，自动化的监测仪器还没有成批的使用，仅凭人工监测有它一定的偶然性。第二，水体纳污容量如何确定。排污总量与水体纳污容量有密切的关联，在测定排污总量之前，首先应该确定水体纳污容量。第三，排污总量该由哪级政府部门确定。主要在上级环境保护部门和当地环境保护部门中选择确定。由上级环境保护部门决定，主要考虑的是整个行政区域的排污总量，这样，在分配当地排污总量时可能会有高低之分，也会出现与事实不符的状态。如果由当地环保部门自行确定，在现行的平行管理体制（一级政府直接管理当地环保部门的体制）下难免会出现地方保护主义的弊病。
水污染物排放许可证制度是建立在浓度符合标准与确定污染物目标总量控制和排污总量削减基础上的。这一制度的关键是确定污染物排放总量，分配污染物总量削减指标。另外，水污染物总量控制还应涉及到流域、区域水量水质、总用水量和排水量等诸多因素。
（二）在配套制度上，排放许可证制度与排污申报登记制度、限期治理制度紧密相联
从水污染物排放许可证制度的变迁情况表明，国家首先实施的是排污申报登记制度，这在《环境保护法》和《水污染防治法》中有明确的规定，其次才开始推行排放许可证制度。可以说，排污申报登记制度是排放许可证制度的前提和基础。众所周知，排污申报登记制度不同于工商行政管理部门企业登记制度，因此，它的效力受到严重削弱。由于企业营业执照是由工商行政管理部门办理的，因此，为了有效控制污染企业的“出生”，在实行“三同时”制度的基础上对某些污染领域采取一定的措施。国家环境保护总局、国家工商行政管理局《关于加强饮食娱乐服务企业环境管理的通知》（1995年）指出：“新建、改建（含翻建）、扩建、转产的饮食、娱乐、服务企业，有涉及污染项目的，应按环境保护法及有关行政法规，向当地环境保护行政主管部门办理环境影响申报登记或审批手续。……工商行政管理部门在审核企业登记申请和对企业的监督管理工作中，可以要求企业就污染及防治情况作出说明，发现有可能存在污染或已存在污染的，要及时向环境保护行政主管部门通报情况。”明确提出工商行政管理部门应与环境保护部门合作，共同预防环境污染。但这些规定都建立在与工商行政管理部门合作顺利的基础上。温州市鹿城区采取与工商行政管理、消防、劳动、防疫等部门联合审批的办法，行使自己的环境污染评估权，效果良好。问题是，若工商行政管理部门不执行这一方面的规定，可能出现办理营业执照或年检时环境保护部门无力干预的状况。而排放许可证的年审，不象工商执照年审那样有强制力。有的地方也尝试着另外的办法。从2000年10月始，杭州市环境保护局与市计委、经委、建委、规划、土管、工商等17家部门实行联合投资项目审批一条龙服务。杭州市将投资项目审批的政府部门安排在同一地点办工，也把环保部门纳入，这对环保部门的事前管理是有效果的，也便于处理好与其他职能部门，尤其与工商行政管理部门的关系。当然，所有的制度都有可能会发生变化，最好的办法是，把相关职能部门共同处理环保事务的有关规定，不仅仅体现在部门规章中，而且应在法律法规中加以明确。
不少排污单位在申报登记之前已经在生产，这在浙江温州、嘉兴的乡镇企业最为明显。当然，如果排污单位超浓度或超总量排放，就面临着罚款和限期治理的处罚。国务院的《水污染防治法实施细则》（2000年）规定，县级以上地方政府环境保护部门根据总量控制实施方案，审核本行政区内向该水体排污的单位的重点污染物排放量，对不超过排放总量控制指标的，发给排放许可证；对超过排放总量控制指标的，限期治理，限期治理期间，发给临时排放许可证。在这里，已经将排放许可证制度与限期治理制度相联结。只有符合达标排放的排污单位，才能领取到正式排放许可证，而没有达标的排污单位处于限期治理阶段，只能领取临时排放许可证。
（三）在侧重点的选择上，饮用水源的强管制与一般水源的软约束
一般来说，一旦涉及到当地饮用水源的污染问题，各地都会采取强管制的方式，在城市地区，重点保护的是饮用水源。上海市政府对黄浦江上游水源保护十分重视，对水源保护区的198家重点企业全部实施了排放许可证制度。针对饮用水源污染问题，有的地区还出台了局部性水域的地方性法规。如1990年上海市通过了《黄浦江上游水源保护条例》。1993年2月杭州市政府《杭州市苕溪水域污染防治管理规定》，1996年杭州市人大常委会通过，浙江省人大常委会批准通过《杭州市苕溪水域水污染防治管理条例》，规定：“污染物排放管理实行污染物排放总量控制制度。……环境保护部门根据苕溪水域地面水环境质量标准和污染物排放总量控制限值对排污单位核发排污控制证，排污控制证由杭州市环境保护部门统一制定。……对责令限期治理的，在限期治理期间必须严格按照排污控制证规定的要求排污；对责令停产治理的，在治理期间不得排污；对责令关闭的，应停止生产，吊销排污控制证。”在这里充分反映出对水源保护区实行的是强制性的管制，对排污单位的进入作出了禁止性限制，而对一般水源的管理，实行的是诱导性的管制，大都以收缴排污费和实施污水处理为主，属于软约束。这两种许可证在实际上是有严格区别的。前者管理力度强，涉及到居民的生活用水和社会的稳定，行政措施到位率高。而后者则没有这种要求，往往使管理流于形式。
在讨论排放许可证制度时，切不可忘记现实生活的残酷无情。在对浙江省有关市县调查后，人们发现许可证制度事实上处于“名存实亡”的境地。
一是严格按规章制度发放许可证的市县比例不高。在调查的八个市县中，就有五个没有按规范操作，见表一。
浙江省按规范发放许可证的有关市县分类（表一）
-----------------------------------------------------------
|按规范发放许可证的市县|温州、杭州、宁波|
|------------------------|--------------------------------|
|不按规范发放许可证的市县|金华、嘉兴、海宁、瑞安、平阳[5]|
-----------------------------------------------------------
二是发放许可证的数字与实际排污企业数差别太大。温州市（不包括区，只统计市本级）96年开始发放污染物许可证，97年到99年的统计数字包括正式许可证和临时许可证，共316个。据有关领导直观的估计，领取许可证的排污单位仅占排污单位总数的20%左右。那就意味着许多排污单位根本就没有到环保局领取许可证，但仍照样经营与生产。
三是有的市县根本就没有真正落实过这项制度。瑞安市从96年开始实施许可证制度，但只发放不超过40份的临时许可证，从97年到2000年间基本上没有发放过许可证。
当然，得出许可证制度“名存实亡”结论的更为充足的一个理由，那就是，现行的排放许可证制度不是真正意义上的排放许可证制度。排放许可证制度在实施过程中出现了制度变迁，使原先设计的制度安排发生重大的变化。
行政许可是指行政主体根据行政相对人的申请，经审查依法赋予行政相对人从事一般法律所禁止的权利和资格的行为。按照行政法的基本原理，结合排放许可证制度的实际状况，人们可以得出以下六个方面的判断：
1、许可应该是依申请事先批准，而不是事后核查。现行的许可证制度仅仅是一种事后同意，没有事先的批准。排污单位在水污染物排放之前根本就没有向环境保护部门提出申请，而只是在事中或事后才由环境保护部门消极被动地去监督，这在农村地区水污染物排放管理中尤为明显。
2、许可是一种赋予权利的活动，应该赋予相应的权利。但现行的许可制度没有做到这一点，排污单位没有合法的排污权。在实际过程中，国家只是默认这种权利而已。
3、许可应该是赋予的特殊性权利，因此，发放的许可证应该受到严格的数量限制。目前，环保部门所发放的排污许可证不受数量限制。
4、许可应该建立在审查手段确定这一前提下，而不能建立在不确定的结果基础上。从上述得知，排放许可证制度基本步骤有四：一是排污单位申报；二是当地环境保护部门审核批准；三是发放排放许可证；四是监督管理。其中第二个步骤审核批准的依据是什么，这很重要。排放许可证制度刚推行时，审核的依据是浓度控制，后改为总量控制。（农村地区仍是浓度控制）。但现在的问题是，在农村无法做到总量控制，只能根据浓度控制，即使在城市地区，其总量控制也难以确定每个排污单位到底排放了多少污水。因为现行的监测手段做不到这一点。这样，发放的许可证实际上是建立在审查手段不确定的基础上进行的。
5、许可是一种审批行为，因此，它会产生批准或不批准两种结果。作为行政许可，它以“禁止义务”的存在为前提。义务分两种：作为义务与不作为义务。禁止义务属于不作为义务。行政许可不是对一般义务的免除，而是对禁止义务的免除。如果没有禁止义务，也就无所谓行政许可。排放许可证应该以禁止一般单位排污为前提，如果只存在批准，不存在不批准，事实上就与政府确立许可证制度的本义相违背。
6、许可是一种要式行政行为，一般要求许可证有统一的格式，而排放许可证格式不统一。尽管国家环保局规定水污染排放许可证要有统一的格式，国家环保局也提供过统一的排放许可证的书面格式，但没有要求统一印制，结果，各地按照自己的理解制作许可证格式。尽管许可证所反映的具体内容大同小异，但名称上就存在着不同。有的是许可证，有的是注册证，如浙江金华和嘉兴。
考虑到排放许可证制度在实施过程中的困难，无法真正按照许可证的要求来推行，所以，有关市县（如金华、嘉兴，包括下属县）在放弃排放许可证制度的同时，就发明了另外一种制度形式，那就是注册证制度。
注册证制度的基本内容如下：1、注册证制度规定，排污单位排污不需要由环保部门批准或许可，排污单位只是向环保部门注册，然后就表示排污单位的合法存在。这种注册实际上就是行政确认，而不是许可。许可是环保部门对排污单位申请的事先批准，而确认是事后同意。当然，其排污费、超标超量排放费仍要按规定交纳。2、由于环保部门对排污单位排放污水总量难以核定，因此，采取排污单位自报或环保部门根据排污单位用水量或用电量来折算出一个概率值。对于浓度控制的排污单位，浓度的比例由排污单位自测或环保部门抽检所获得的数据确定。3、根据排污单位申请或备案，环保部门就发给注册证，不受数量上的限制。也就是说，任何排污单位都可以拿到注册证。
通过以上的分析，结合许可证理论的规范与许可证实践的操作，我们认为，现行的许可证制度仅仅是一种注册证制度，没有达到由环保部门行使真正管理权力的状态。现行的注册证制度是水污染物排放管理最初步的管理，尚需依托相关的管理内容与规范，才能进入到真正的许可证制度。即制度变迁将呈现的趋势是：第一步，排污企业先注册，环保部门备案后就发给注册证；第二步，排污企业先申请，环保部门核实审查，再由环保部门批准同意或不同意核发许可证。可以肯定，这种许可证制度，一方面不完全具备规范性许可证制度的本质特征，但同时又具有许可证制度特殊的具体形式。这样，现阶段的许可证制度实际上属于过渡性的制度安排，具有承上启下的特殊价值和意义。
二、制度需求与制度供给：政府管制失灵
如何处理环境保护与经济发展的关系，世界各国有不同的做法。象日本和匈牙利实行的是“目的一元论”，这些国家的环境法律规定，环境保护法的唯一目的是保护人群健康。因此，一旦经济发展与环境保护总原则相抵触时，人们除了选择环境保护外别无选择。不过，世界上大多数国家实行的“目的二元论”，即既保护人体健康，又促进经济发展。[6]
中国是后发展的社会主义国家，必然把保护人体健康与经济发展有机结合起来。但不管怎样，政府对于已经产生污染的企业管理来说，事实上仍走上了一条“先污染”的道路，沿袭着“后治理”的旧模式。
我国经济发展以粗放的外延发展为其特征，通过高投入、高消耗和高污染实现经济的较高增长。因此，对于环境公共物品的自然保持只有一个底线，就是不以严重影响人们的基本生活和降低生活质量为界。各地在发展经济过程中，不论是损耗资源型的产品，还是损耗环境型的产品，只要能取得一定的经济效率就能得到政府的鼓励与百姓的欢迎。
制度变迁的需求产生于内在变量与外在变量的双重作用。排放许可证制度的内在变量指制度本身安排及其存在的合理性程度，外在变量是经济发展过程中，人们所面临的社会生存与社会发展的压力。据上所述，排放许可证制度在内在变量方面已经存在着制度安排设计上和技术上的漏洞，外在变量上更与制度原设定的目标大相径庭。当然，任何制度都会出现不足，这是正常现象。“把制度搞正确是一个困难的、耗时的和引发矛盾的过程。这个过程既需要能在文化上被认同的规则，又需要有关于时间变量和空间变量的可靠信息。[7]”水污染物排放许可证制度在现实生活中所遇到的尴尬，主要原因在于制度需求不足，制度供给困难，内在变量与外在变量发生变异，最终导致政府管制失灵。
（一）制度安排的需求不足。对排放许可证的需求不仅对排污单位来说没有强烈的依赖性，而且对政府环境保护部门来说也嫌底气不足。
1、排污单位需求不足。环境是公共物品，任何人都可以享受，但没有人愿意承担治理成本。正如布坎南所言，每一个理性人，都是以获取经济利益最大化为其宗旨和目标的。这样，针对水污染物排放问题，就排污单位本身而言，最好的处理办法是只管排放而不管治理，只要获取所得，不支付任何成本，这是最佳的选择。不过，如果听任排污单位自以为是，为所欲为，那么，人类就无法再继续生存和发展，公有地的悲剧必将发生。[8]这时候，作为公共事物的管理者-政府被迫对环境污染进行管制，约束人们的生产与经营活动，保护环境。既然政府加入了对环境的管制，排污单位就被迫交纳相应的排污费和超标超量排污费，但排污单位的环境保护意识却没有相应提高，认为交纳排污费和超标超量排污费后，排污单位就已经履行了保护环境的义务，有的还对环保部门污染物申报登记工作不配合。1996年1月1日，湖北省环境保护局向铁道部第四勘测设计院等16家企业事业单位发出排污申报登记通知书及排污申报登记表。3月1日又发出催报通知。各排污单位均逾期未报。湖北省环境保护局于1996年6月18日分别对各排污单位作出行政处罚决定，认定其行为已构成“拒绝申报”，并分别对其罚款3000元。[9]
对治污设备的兴建也持消极态度。这与企业发展预期与贴现率高低有关。大中型企业与小型企业对预期与贴现率态度是有差别的。大中型企业对企业发展有较高的预期，因此，重点放在企业长远的发展利益上，不仅仅着眼于追求近期的贴现率。小型企业则有所不同，它对未来的预期收益评价较低，对自身的生产与经营状态没有长期的发展计划，囿于近期利益，因此，对近期的预期收益评价较高，这导致小型企业关心的仅仅是近期的贴现率，其直接后果便是这类企业行为的短期化。显而易见，大中型企业对兴建治污设备行动积极，小型企业持观望拖拉的消极态度。而且，治污设备的投入也是一笔较大的开支。据市场调查，自动监测设施，即便最低的国内产品也需要花费每台4万元，而且性能不稳定。国外的产品价格更高，每台10-20万元不等。比较而言，大中型企业对高性能的治污设备需求可能会迫切得多，对投入舍得花钱，财力上也能够承担；对小型企业来说，没有企业存在的稳定性需求，谈不上长远利益的考虑，而且购买价格不菲的设备，毕竟是一笔不小的成本开支，费用承担上较困难，这样，小型企业对自动监测设备的内在需求不足。
当然，低层次的排污单位对许可证临时应景式的需求还是存在的。如有的排污企业（在浙江省瑞安市）在从事国际贸易时，为了使外商感觉到它是合法企业，做贸易伙伴较安全可靠，出于这样的动机，才主动地向环境保护部门“索要”许可证。有的排污企业由于是“五小”企业[10]，工商行政管理部门登记时需要环境保护部门的证明，企业才被迫来向环境保护部门申报。象这些需要许可证的，并不是治理本身的需要，而仅仅是在国际贸易与工商行政管理部门企业登记与年检压力下被迫领取的，是一种非自愿的行为。
2、社会公众的需求不足。众所周知，新办企业的产生在本区域内肯定会形成一定的资金流、物资流、人力流与就业流。随着生产、销售服务的规模化，运输业发达，带动了第三产业如饮食业、宾馆业的发展，有的地方还出现交易市场，如浙江温州皮革市场、绍兴柯桥中国轻纺市场、嘉兴皮衣市场等。很明显，当地排污企业在增加就业与提高经济收入方面对本地居民有较大的吸引力，因此，社会公众对环境保护方面的需求相对显得不足。尽管《环境保护法》中规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。不过，社会公众对环境污染的容忍程度与环境污染对生活造成的损害程度有密切关联。也就是说，对生活与生产损害程度较低，没有产生直观的副作用，社会公众对环境污染的包容在容忍程度范围内。正像美国学者所言，人们如果被迫为获取生活必需品而不停地奔忙的话，人们可能无暇或无意顾及污染问题。可是，在生活逐渐富裕的社会里，教育水平、生活条件和个人利益直接损害程度都会有助于引起人们对环境污染问题的关注。[11]一旦无法容忍或直接损害了个体利益，有关居民首先就会与排污企业交涉，如果交涉无效，就会考虑投诉，向环境保护部门或新闻媒介或通过区长热线、市长热线等投诉，反映社会公众对环境污染的不满，有的提出制止污染或索赔要求。
不管怎样，从总体上说，不论是排污企业，还是生活在污染源区域的居民，都对排放许可证制度缺乏足够的认识，也对排放许可证制度的有效性感到怀疑。
3、政府需求不足。政府与制度存在着一定的依存度。政府需要制度来维护秩序，而制度又需要政府加以完善与落实。但在实际工作中，政府与制度间并不是系统平衡的，有时政府可能会出于主观上的原因，对制度建设本身显示出需求不足。在环境保护领域，相当多的一级政府或环境保护部门对环境保护制度缺乏需求，具体表现在两方面：
一是没有直接自身利益需求。刚一开始发放排放许可证时规定可以收取一定的成本费，一般每本收取20到30元不等。成本费中应该既包括印刷的成本费又内含发放的劳务费，而现行规定不能收取此类成本费。这样，不仅许可证印制的成本要由环境部门内部承担，而且连劳务费也无法获取，对环境保护部门来说，失去了发放许可证的利益冲动。
二是怕影响当地经济发展和官员升迁。改革开放以来，中国政府始终将经济建设作为其中心工作，只有到“九五”时期才将可持续性发展作为政府工作目标的一部分，不过与经济建设相比较，还是处于主流与支流的关系。以发展经济为中心的制度安排，凭借其较大的影响力左右着政府收入与分配状态，直接关系到资源的有机配置效率。对地方政府来说，这种以经济效率为中心的制度安排创造的机会大大超过因创造这些机会而支付的单纯经济成本，则被认为提供了净利益，而不考虑环境成本，或忽视环境成本。相反，由于保护自然环境，而没有出现经济的有效发展则被认为是引起了净损失，在经济发展中往往处于劣势。在评价政府管理行为时，众多政府较多地注重当地经济发展速度、国民生产总值和居民生活水平程度。据统计，乡镇企业在温州市工业经济中占有较重要的地位。1997年全市乡镇工业总产值达819.23亿元，占全市工业总产值（1242.40亿元）的65.94%.[12]这对温州市政府来说处于两难境地：一方面财政税收来源高度依赖乡镇企业，没有乡镇企业的发展，就无法保证政府管理所需庞大开支的财力支持，另一方面乡镇企业往往又是污染大户，影响当地水、气资源环境。如果一旦关停大量污染企业，对当地税收会有较大冲击，而且对当地经济持续发展与社会稳定也会有负面影响，这是地方政府所不愿看到的结局。从这方面观之，地方政府对环境污染所采取的被动消极态度不足为怪。
其实，在一级政府与环境保护职能部门之间，对环境保护的态度不可相提并论，两者之间是有差别的。环境保护部门出于职能动机的推动往往会采取一些措施治理污染，但一进入一级政府层面，阻力就会逐渐增大。根据《环境保护法》和《水污染防治法》的规定，关停并转的权力在一级政府，而不在环保部门。对造成环境严重污染的企事业单位，能够采取限期治理措施。由于限期治理是一种具有强制性的行政措施，而且还有相应的法律后果，因此，对排污单位影响较大的，法律规定了较具体的报批程序：中央或省级政府直接管辖的企事业单位的限期治理，由中央或省级政府决定；市、县或市、县以下政府管辖的企事业单位的限期治理，由市、县政府决定；对经限期治理逾期未完成治理任务的企事业单位，责令停业、关闭，由作出限期治理决定的人民政府决定。一般来说，环境保护部门对治理污染有强烈的职责意识，但一级政府可能会过多考虑地方经济发展和政府官员升迁的因素。[13]因为，在中国政治权力安排过程中，越来越反映出一种趋势，那就是地方政府官员的提升与当地经济发展是成正比例关系的，地方经济发展了，地方官员升迁和进京做官的机会就会增大。这是中国地方政府从传统的“服从中央型”向现代“政绩显示型”转化的一个很重要的标志。
而且，环境保护部门在一级政府组成部门中的排名相对较后，其行政地位不高。在中央政府中，国家环境保护总局属于国务院的直属部门，不少地方政府环保局在地方政府职能部门的排名序列中也较后。温州市政府有45个局级机构，市环境保护局列15位。一级政府对环保不够重视以及环境保护部门地位较低由此可见一斑。鉴于一级政府掌握着限期治理和关停并转的批准决定权，所以水污染严重而得不到有效治理，或治理后又回潮的，其责任更多的应该在一级政府上。也就是说，政府需求不足的主体首先应该是一级政府，其次才是环境保护部门。
（二）制度安排的供给不足
制度变迁的供给依赖于制度设计的“成本”以及寻找可选择目标的知识基础。设计制度的政府，尽管环境保护意识观念在逐渐增强，但在制度安排上仍缺乏周全的思考，甚至正是由于这种制度安排上的某些缺陷，使整个制度出现较多的弊病，无法在实际执行中产生出高效率。
1、法律规范供给不足。我国由于地域辽阔，各地自然条件、经济发展状态与环境污染程度存在着较大差别，国家环境保护法律法规不能一刀切，只能对一些原则性的问题作出规定，不可能涉及到非常具体的细节。现较突出的问题是，能够对各项具体制度安排产生较大影响的基本制度没有从法律法规上得到保障。《环境保护法》与《水污染防治法》都没有具体规定许可证制度。1989年的《环境保护法》规定“排放污染物的企业事业单位，必须依照国务院环境保护行政主管部门的规定申报登记。”这可以理解为是排放许可证的低级形式。[14]1990年12月《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》提出各级环境保护部门要逐步推行污染物排放总量控制和排放许可证制度。由国家环境保护总局的《工业污染源监测管理办法》（1991年）中规定：“对企业发放或更换‘排污许可证’时，对其所申报的污染物排放设施和处理设施必须经环境保护行政主管部门环境监测站的核查监测合格，否则，不予发放或更换。”国务院于1989年批准并由国家环境保护总局的《水污染防治法实施细则》明确规定，排污许可证制度的管理办法由国务院环境保护部门另行制定。这是对《水污染防治法》的一个重要补充。显然，国家法律法规对水污染物排放许可证制度的规定几乎是空白，但作为行政规章的规定还是有的。国家环境保护局总《水污染物排放许可证管理暂行办法》（1988年）规定：“在污染物排放浓度控制管理的基础上，通过排污申报登记，发放水污染物《排放许可证》，逐步实施污染物排放总量控制。”并在该办法中第一次把“排放许可证制度”单独作为一章来规定，1990年国家环境保护总局《关于下发排放水污染物许可证和申报登记表的通知》提出排污单位在排污申报登记的基础上，向当地环保部门申请排污许可证。1993年国家环境保护总局发出《关于进一步做好建设项目环境保护管理工作的几点意见》，要求开发区污染物排放要实行总量控制与集中治理。在总量控制的原则指导下，对开发区内新建项目污染物排放实行合理分配，并积极推行排放许可证制度。直到2000年3月，国务院在《水污染防治法实施细则》上才有新规定：“向水体排放污染物的企业事业单位，必须向所在地的县级以上地方人民政府环境保护部门提交《排污申报登记》。……县级以上地方人民政府环境保护部门根据总量控制实施方案，审核本行政区域内向该水体排污的单位的重点污染物排放量，对不超过排放总量控制指标的，发给排污许可证；对超过排放总量控制指标的，限期治理，限期治理期间，发给临时排污许可证。具体办法由国务院环境保护部门制定。”不过对于水污染物排放许可证的规定，不像《固体污染防治法》、《大气污染防治法》等中明确规定实行许可证制度。[15]这样，就产生两大问题，一是行政法规没有法律的权威性，在执行中可能会遇到困难；二是对许可证制度的规定缺乏操作性，没有具体的步骤与措施。国家立法主要针对的大型企业，对小型企业的操作性与有效性显得差一些。而且，对地方环境保护部门来说，仅有国家和政府的法律法规不行，应该有地方性法规来保证它的实施，以加强水污染物排放许可证制度的力度。目前，省一级有关许可证制度的地方性法规没有出台。
2、配套的技术规范供给不足。环境保护法律规范需要通过制定相应配套的技术规范来实现。如环境保护制度的建设项目“三同时”审批，就涉及到大量的技术规范；环境噪声污染源防治与规划布局空间距离有密切关系；水污染物排放去向与受纳水体不同，对技术标准要求有别[16].目前，国家环境保护部门单一性的技术规范已经大量存在，但相配套性的技术规范有机衔接的较少。环境保护制度这方面技术规范供给的不足，容易产生执法上的随意性和制度本身的不严密，使环境保护制度缺乏操作性，易使基层环境保护部门在实践中无从着手。
3、排污收费标准供给不足。由于现行收费标准大大低于治理设备运行费用，远离经济价值规律，失去经济手段的惩罚作用，不利于对污染的有效控制。
4、政策规范供给不足。为了有效抑制污染恶化，一方面需要政府采取严厉的管制办法限期治理污染严重的企业，另一方面应制订配套政策规范，大力发展质量效益型、科技先导型、资源节约型的环境保护产业或企业，实现环境资源与人力资源、财力资源的优化组合与高效利用。目前，政府对环保产业或环保产品生产企业支持与扶植不够，又无法做到优化产业结构和工业布局，反映出政策规范供应的严重不足。
三、对策措施：政府管制、市场机制与公民社会有机一体
对水污染物排放管理问题，政府应该健全法律规范，制定切实可行的措施，同时，又要适应社会主义市场经济的发展趋势，通过经济收益与成本之间的核算，用市场机制的办法完善排放许可证制度，同时，要加强公民环境保护意识的教育，通过有效手段调动社会公民参与环境保护的积极性。当然，仅仅凭政府管制与市场机制单一因子无法彻底解决环境污染问题，只有使政府管制、市场机制与公民社会三者的有机合作，才能从源头、源流和终端三者上真正解决水污染物排放问题。
（一）健全法律规范
为了提高水污染物排放许可证的权威性，加强制度的严肃性，应由国务院颁布《排放许可证制度条例》，对有关重大制度作出具体的安排。地方尤其是省级政府或省级人大也应制定相应的《排放许可证制度条例》，以规范本区域内排放许可证制度的具体执行与落实。
（二）制订严密而符合实际的政策措施，充分发挥市场机制
1、针对大中型企业与小型企业的实际情况，制定相关的差别政策。对大中型排污企业，政府可采取提供低息贷款或无息贷款等措施支持它购置自动监测设备，尽量购买性能稳定、监测准确的设备。对小型排污企业，政府可采用区域排污集中处理的办法，如平阳水头镇兴建的大型污水处理中心，集体分摊相应成本。同时，考虑到小型企业的排污量和浓度的测算存在着不稳定的情况，环保部门可以模拟体育比赛常用的兴奋剂检测手段-“飞行检测”进行监测，以体现公平性与公正性，一旦查实有关排污企业有超标超量排放的，应加重处罚。
2、提高排污收费标准。环境管制的一个重要内容是对环境污染的控制。按照谁污染谁负责承担成本的原则，这些污染者应该支付由它们的污染而产生的额外处理成本。对排污单位一定要在经济上采取严厉的给付政策，提高排污收费，尤其要提高超标超量排污的收费，使环境污染成本逐渐做到内部化，使排污终端制度安排有所成效。[17]
3、实行有偿且限额发放排污许可证。对自然环境而言，污染单位越多，对环境的破坏作用越大。政府既然在排污的终端规定了相关的收费制度，那么在排污的始端也应该作出限制进入的安排，以保护环境不受过多污染单位的侵扰。这种限制进入制度安排可以体现在水污染物排放许可证的有偿且限额发放上。政府可以通过竞拍的制度安排，使排污许可证从一开始就内含价值，获取排放许可证的排污单位应支付相应的成本代价，而且获取时也不是无限获取，应该有限发放。这方面可以参照城市出租车运营投放数量限制办法，用竞拍方式来决定其价格。
4、探索排放许可证的交易制度。既然排放许可证是一种排污权，那么，它也就是一种产权，就可以按照市场法则进行转让或拍卖，政府只能在制定交易规则上加强管理，没必要在排污权的交易价格上进行干预。排污权的“成交价格必定界乎高成本与低成本之间，这样的价格必定能被双方都接受，而且双方都通过排污权的交易获利。所以排污权的交易不必由政府从中撮合。”[18]目前，北京环境与发展研究会同美国环境保护基金（EnvironmentalDefenseFund，USA）合作，在辽宁省本溪市和江苏省南通市开展排污权交易的试验。杭州市也有意向进行这方面的试点。由于排放许可证发放时没有收取资源使用费，这样，许可证交易后所得的归属问题就成为人们争论的话题。这实际上涉及到资源初始分配权的问题。一种观点认为，排污单位获取排放许可证后，就获得了它的所有权，因此，交易后所得应该归属出让方；另一种观点认为，排放许可证发放是资源配置权的发放，通过发放活动，使排污单位优先拥有了资源，但排污单位拥有的仅仅是资源的使用权，不是资源的所有权。鉴于排污单位在领取排污许可证时没有付出任何初始的成本，因此，交易后所得应该归排放许可证发放的政府所有，交易后所得也是国有资产的一部分。浙江金华某县级市于2000年下半年进行了这方面的试点，一化学工业公司欲购买一化工企业的排放许可证，其价格是每吨排污量为5万元，共6吨，计30万元。由于环境保护局领导班子调整，再加上交易后所得归属棘手，一下子难作决断，这一交易行为只得作罢。可见，市场力量与社会力量已经在迫使政府管理部门尽快从解放思想、实事求是精神出发，探索出一条适合中国国情的排放许可证交易之路，妥善处理好许可证交易所得的归属问题，从而产生既能确保国有资产的保值和增值，增加国家对环境保护的投入资金，又能使许可证转让方有利可图，启动市场的逐利动力，促使市场发展活力的效果。
（二）确立公民参与环境保护的监督制度
美国著名经济学家刘易斯认为“如果没有一个明智的政府的积极促进，任何一个国家都不可能有经济进步，……另一方面，也有许多政府给经济生活带来灾难的例子，以致于要写满几页警惕政府参与经济生活的话也是很容易的。”[19]这一段话告诉人们，政府在经济发展过程中的作用尽管有其积极作用，但其在一定条件下也会产生副作用。实际上，政府在环境保护过程中的作用也是特定的，不是无限的。市场机制只能发挥经济本身的作用，无法解决人们观念的调整与弥补排污许可证制度本身的缺陷，再加上环境资源公共物品与行为外部性两大特点，市场价格只能反映局部性私人成本，不能充分反映全部整体性成本，这样，导致经济行为失去制约，产生市场失灵。
为了矫正两者的不足，需要充分发挥公民社会能动性的参与特点，加强对环境污染单位个人和群体的监督，利用公民社会的自主力量，确立起公民社会参与环境保护的监督制度，弥补政府管制与市场机制的不足。
这方面的监督制度随着创建国家环境保护模范城市活动的开展已经在部分城市中逐渐形成。如浙江富阳和杭州先后于2000年、2001年开展环境违法行为公众有奖举报制度。根据杭州市环保局2月12日的有奖举报通告（第一号），市民对环境违法行为举报踊跃。据最新统计，环保有奖举报中心已接到举报电话279件，属“工业企业水污染有奖举报”范围的有23件，已查明18家单位为污水超标排放，处罚金额总计约37万元，已有10位举报人领取了1000元的奖金。[20]考虑到政府管理人员少和管理手段的局限，无法及时了解排污单位的违法信息，同时，公民关心公共事务需要时间、精力甚至包括金钱上的投入和开支，因此，推行有奖举报制度有利于解决政府管理不力与公民参与不够之间的矛盾。通过这一制度进一步促使公民关心环境保护，关心社会，提高公民自治与自律的能力，弥补政府治理不足，推动政府积极主动地做好环境保护工作。
总之，通过水污染物排放许可证制度的考察，我们认识到环境保护制度是一项政府管制制度，它可以在适度的范围内获取最大效果，但这种效果是有限度的。可以说，不仅是环境保护制度本身存在着缺陷，而且政府管制本身也有失灵的地方，甚至这种失灵比市场失灵的后果更严重和更可怕。这就需要借助市场机制本身的力量来弥补政府管制的不足。事实已经有力地证明，市场力量与政府力量最终仍无法从根本上解决环境污染问题，只有凭借社会力量，即通过公众群体的努力，才能使环境保护真正发挥出社会自主的力量。环境保护是每一个社会成员应尽的职责，同样也是应尽的义务。每一个社会成员都有权监督污染单位的排污行为，督促政府采取措施使排污单位做到污染成本内部化。
通过政府、市场与社会的多方努力，并且实施以市场机制为基础的政策措施，才能使环境保护制度真正趋向成熟。
注释：
[1]本课题是北京天则经济研究所资助的“政府体制改革”研究项目子课题的研究成果，在此特表谢意。感谢茅于轼、郑易生、时和兴等先生对本文的初稿提出了非常有价值的意见。
[2]徐家良，浙江大学政治学与行政管理系副教授，北京大学政治学博士候选人。Email：xujial@
[3]本报告对调查地所进行的仅仅局限于制度实施有效性的分析，并不包含对调查地环境保护工作的优劣评价问题。
[4]祝兴祥等编著：《中国的排污许可证制度》，中国环境科学出版社1991年版，第3－5页。
[5]这里暂且将与发放许可证不同名称的发放注册证的金华、嘉兴列入不规范分类中。规范是指能够按照有关规定每年正常发放许可证的，包括临时许可证，若有一年没有发放，就算不规范。
[6]王灿发编著：《环境保护四法一条例诠释》，中国人民公安大学出版社1993年版。
[7][美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，上海三联书店2000年版，第30页。
[8][美]V·奥斯特罗姆、D·菲尼、H·皮希特：《制度分析与发展的反思》，商务印书馆1992年版，第83页。
[9]国家环境保护局政策法规司编：《中国环境保护法规全书》，化学工业出版社1997年版，第303页。
[10]“五小”指小制革、小电镀（小炼焦）、小造纸、小印染、小化工。
[11][美]詹姆斯。E.安德森：《公共决策》，华夏出版社1990年，第78页。
[12]温州市1999年软科学研究项目：《温州市环境污染与生态破坏经济损失研究》专题之二“环境污染经济损失研究”，温州市环境保护设计科学研究院（1999年12月）。
[13]瑞安市1999年限期治理时，准备关闭三个电镀企业，但上报到瑞安市政府法制局后迟迟不见回应，最后不了了之。
[14]国务院环境保护委员会秘书处、中国人民大学人口环境与发展研究室编：《中国环境资源政策法规大全》，中信出版社1996年版，第1089页。
[15]《固体废物污染环境防治法》（1995年）规定，“确有必要进口列入前款规定目录中的固体废物用作原料的，必须经国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外经济贸易主管部门审查许可，方可进口。”“从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位，必须向县级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证，具体管理办法由国务院规定。”
[16]金华市环境保护科学研究所：“金华江流域水环境季节容量的研究”（总量控制研究课题鉴定、排污许可证试点工作验收材料之四），1990年5月。
[17]茅于轼：“造路用地和排污付费”，《中国21世纪城市交通可持续发展》，琼斯基金会、天则经济研究所，1999年9月。
[18]茅于轼：“排污权交易”，北京天则经济研究所网站，1998年7月15日。
[19][美]阿瑟·刘易斯：《经济增长理论》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第475—476页。
许可证制度范文第5篇
内容提要:排污许可制度在我国已经实施了近二十年，其实施效果还不能说是成功的。其制度的定位、设计到实施都存在许多问题。而环境污染管制应该以排污许可证制度为核心建构，因此，必须从制度设计到实施机制等方面对排污许可证制度进行完善。
一、我国污染物总量控制和排污许可制度发展回顾
从20世纪80年代我国一些地方开始试行污染物排放总量控制和排污许可制度。水污染物控制方面，1985年，上海市开始在黄浦江上游水资源保护地区实行以水污染物排放总量控制为目的的排污许可证制度。1986年2月25日，上海市政府专门颁布了《上海市黄浦江上游水源保护条例》，首次在地方立法中对总量控制制度进行了规定。其后，在徐州、厦门、金华、深圳、常州、重庆等一批城市陆续推广了这项管理办法，都取得了显著的成果。1988年3月，国家环保局下达了《关于以总量控制为核心的〈水污染物排放许可证管理暂行办法〉和开展排放许可证试点工作的通知》，标志着我国开始进入通过总量控制强化水环境管理的新阶段。大气污染物控制方面，1991年开始，国家环保局在16个城市进行了排放污染物总量控制和许可证制度的试点工作，取得了一定的效果。
随着国家对环境保护问题的日益重视，基于前一时期的立法和实践经验的积累，在1996年全国人大通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中，将污染物排放总量控制确立为我国环境保护的一项重大举措。原国家环保局为落实“九五”环保计划，制定了《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》。按照该计划的规定，我国的总量控制计划主要采用目标总量控制，同时辅以部分的容量总量控制。具体地说,一方面在全国这一宏观层面上实施目标总量控制，就是把1995年全国主要污染物的排放量作为计划控制指标下达到各省、自治区、直辖市，各省、自治区、直辖市再将指标分解后下达到辖区的地、市，最后各地、市根据省、自治区、直辖市下达的总量控制指标，按照污染物来源，核定分配污染源总量控制指标。另一方面，针对某些区域如“三河”、“三湖”、“两区”和47个环保重点城市的空气、地面水环境功能区，实施容量总量控制。在其后的一年时间内，我国的污染物总量控制由思路框架落实成为了一项具体的部级环保政策。
以发放排污许可证为手段的环境污染总量控制实施几年以后，国家开始将这一政策转化为具体的法律制度。针对具体工作中出现的问题和情况，国务院于2000年3月20日颁布了经全面修改的《水污染防治法实施细则》，规定了在达到浓度排放标准但仍不能达到水环境质量标准的水体，实施重点污染物排放的总量控制制度，并对总量控制作了细化和更具操作性的规定。该《细则》将总量控制制度和排污许可制度结合在一起，以总量控制作为排污许可制度的基础和实施要求，又以排放许可证作为总量控制制度实施的法律形式和手段。2000年4月全国人大常委会修改了《中华人民共和国大气污染防治法》，修改后该法规定，对尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区，可以划定为主要大气污染物排放总量控制区，在控制区内实施主要大气污染物排放许可证。[1][1]
2001年12月国家环保总局在全国人大通过的“十五”计划的基础上颁布了《国家环境保护“十五”计划》。该计划提出了对二氧化硫等主要污染物排放总量的控制指标和工业污染防治指标。2006年8月国务院批准了《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》，“十一五”期间国家对化学需氧量、二氧化硫两种主要污染物实行排放总量控制计划管理。要求各地方制订实施方案，落实工程措施和资金，严格实行排污许可证管理，加强执法监督，加大对各种违法排污行为的监督查处力度，确保总量控制目标的实现。
至此，总量控制计划得到更新和强化，具体的法律制度也得到了进一步的完善。从立法规定上看，规定更加细密、更具有可操作性，同时也拓宽了适用的地域和对象范围。同时，我国的总量控制制度呈现出由目标总量控制向容量总量控制过渡的趋势，这也是这一制度进一步深化发展的表现。但总的来说，我国的总量控制制度目前还存在诸多不足，如主要通过行政计划的方式分解指标进行总量控制，总量控制类型单
一、水平不高、指标分配方式缺乏效率，总量指标的约束力不强，总量控制缺乏专门立法，与现有其他环境保护制度存在不协调等。
二、排污许可制度实施中的存在问题分析
排污许可证制度在我国的推行已有十几年的历史，其实施效果还未能说是理想的。
（一）制度的实施程度太低
尽管排污许可证并未要求适用于所有的排污者，其实施程度距离法律的要求仍然太低。在许多地方，排污许可证制度事实上处于“名存实亡”的境地，一是发证的数字与实际排污企业数差距太大。目前，在已经进行了污染物申报登记的企业中，只有30%左右获颁了排污许可证，[2][2]如果以排污企业为基数的话，比例还会低得多；很多地方根本没有真正落实过这项制度。有些城市还没有发过排污许可证，有的城市只是象征性地发过几十份排污许可证，而且没有延续性，许可证往往是一次性的，到期不再续发。
（二）制度缺乏确定性、稳定性、持续性和权威性
我国至今没有普遍适用于全国及所有排污单位的统一的排污许可立法。排污许可制度尚未制度化，往往根据国家的某个决定或政府的特定管理目标的需要来实施，排污者对此缺乏预见性，难以事先采取行动。由于目标的变化或计划的修改，指标也常常变化，而且排污指标的下达往往滞后，行政机关的发证工作常常衔接不上，企业的许可证到期但新指标又不能及时下达的情况时有发生，然而企业的生产不可能停顿，排污得持续。许可证往往缺乏延续性，稳定性，因而其权威性也受到很大的影响。执法机构对许可证的实施情况缺乏经常有效的监督，无证排污和超证排污的现象未能及时纠正，对违法行为不予处罚，或处罚太轻，排污许可证对许可证持有者的约束力不强，这进一步削弱了许可证的权威性。
（三）制度的实施发生变异
许可是一种审批行为，它会产生批准或不批准两种结果，但是目前排污许可证的发放几乎不存在不批准，不是对排污行为的审批及排污指标的合理分配，排污者申报多少排污量，环保部门就认可多少排放量。所以它是跟在排污者后面进行的一种排污的事后认可。[3][3]此外，许可证的发放未能与总量控制制度相结合，排污指标未能与环境容量挂钩，与政府确立许可证制度的初衷相违背。
（四）许可的程序存在严重的缺陷
首先，是发证的公开性不够。环境行政主管机关未公开各企业的排污情况和排污许可证的发放情况，申请人不了解排污的具体核定标准和核定方法，不了解排污指标分配的依据，难以避免“暗箱操作”和显示公平的情况发生。对于不予受理申请和不予发放许可证的情形，申请人得不到来自环境行政主管机关的解释。社会公众不了解排污者和排污的相关信息。对于发证对自己的影响难以判断。
其次，缺乏异议和听取公众意见程序。环境行政主管机关在做出排污许可决定前并未听取排污单位、与排污有切身利益关系的利害关系人和社会公众的意见。异议没有相应的途径反映。
第三，手续繁多、耗时过长。向环境行政主管机关申领更换排污许可证的手续繁杂，而且要求提供的资料也很复杂，其中有些是不必要的资料。对于一些污染大户的重点治理存在内部行政行为外部化的现象，使申请人增加了许多不必要的负担。排污许可实施程序的期限过长，从提出许可申请到最后发放许可证一般要拖几个月，有时甚至要半年。环境行政主管机关审批的内部程序过于复杂。
三、影响排污许可制度实施的制约因素
（一）法律的支撑不够
在国际上被当作一项支柱性法律制度的排污许可证制度，在我国最初以政策的形式提出和明确，存在着法律依据的先天不足。目前对排污许可证制度进行了规定的法律法规和行政规章有1988年国家环境保护局的《水污染物排放许可证管理暂行办法》、2000年全国人大常委会修订后的《大气污染防治法》、2000年国务院修订后的《水污染防治法实施细则》。这些法律规范远远不足于将排污许可证支撑为环境法的一项基本制度。而且这些规定又缺乏配套的技术规范，没有具体的步骤与措施，缺乏操作性。
在《行政许可法》颁布后，作为地方实施排污许可制度的具体法律依据的许多地方立法的法律效力有缺陷，甚至将失效。《行政许可法》第2章对行政许可的设定权作了具体的规定：其第14条规定：“…法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。必要时，国务院可以采用决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。”第15条规定：“…尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”第16条规定：“行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。第17条规定：“除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。”
我国目前地方有关排污许可的法律文件主要有，一是地方立法机关制定的地方法规，如《广州市大气污染防治规定》（2004年）；一是地方人民政府的政府规章，如《上海市污染物排放许可证管理规定》（2000年）、《贵阳市大气污染物排放许可证管理暂行办法》、《广东省排放污染物许可证管理办法》（2001年），《四川省污染物申报登记和排放许可管理办法》（2001年）等。省、自治区、直辖市人民政府规章只能设定临时行政许可，期限一年。地方立法和政府规章对上位法已设立的行政许可做出具体规定的，不得增设许可及行政许可条件。但是部分地方政府规章，如《广东省排放污染物许可证管理办法》设定的排污许可范围大大超过国家立法的范围，属于需要清理的法律文件之列。诸如此类现象不少。使得一些地方实施的排污许可证底气不足。
（二）法律对该制度的认识和定位不准
排污许可证制度，一开始就是作为一项附属性制度出现，主要为实施污染物总量控制，即分配排污指标服务，而不是作为准许、核定、规制所有排污行为的管理制度。排污许可证强大的作用得不到全面发挥。总量控制制度由于种种原因尚未能很好推行，依附于其上的许可证制度也因而处于不死不活的状态。
（三）行政传统的影响
行政机关的活动传统上不重视程序正义，不重视公众参与和相对人利益的保护。我国现有的排污许可证立法中的程序性内容相当不完善，《行政许可法》所要求的“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则”尚未得到具体体现。许可证制度中公众参与严重不足，无论是企业还是政府部门，对信息公开和公众参与的都缺乏热情，有的甚至认为没有必要。企业的顾虑是信息公开会造成社会居民的恐慌，从而增加自己的压力；而在发证中举行公开听证会没有实质意义，因为参加的群众不是专业人士，对污染控制没有专业知识。政府的顾虑则是政府机关的人手有限，征集公众意见及组织听证会，需要大量的人力、物力资源。所以，排污许可证的公众参与制度目前依然是纸上谈兵，公共利益保护机制尚未建立起来。
其它环境立法，除了新颁布的《环境影响评价法》有少量的公众参与内容外，对环境保护中的信息公开和公众参与也没有具体要求和指引。排污监测数据和其它资料只在排污者和政府部门之间交流。国家环保总局于1999年颁布的《污染源监测管理办法》是目前为止对污染源的监测工作做的最全面的规定，从其内容可知，污染监测结果和数据只为政府部门执法和管理所用，公众根本无法获得及使用。
（四）经济技术上存在障碍
由于将排污许可证制度与总量控制制度捆绑在一起，总量控制制度的推行需要强大的经济技术支持，而目前这种经济技术供给仍然不足够，如环境容量的测定目前还没有非常成熟的技术手段，而且成本昂贵。为准确跟踪企业的排污情况，需要受监控的企业安装连续排放监测系统，这对大部分企业而言是一个较大的负担，企业有较大的抵触。
四、排污许可制度的出路
为了将排污许可证制度改造成环境法的基本制度和环境管理的支柱性制度，
（一）重新确定排污许可证制度的法律地位
首先，应当在《环境保护法》中明确其基本制度的地位。基本制度的实施具有全面性和普遍性，对直接或间接向环境排放污染物的行为全面进行发证管理是国际的普遍做法，应为发展的必然趋势，《环境保护法》在修改时应为其发展建立基础并留有余地。而不能将其适用范围仍局限于个别区域和重点污染物。排污许可证的适用范围应尽可能明确、具体、公开、稳定，不在相同主体之间产生不公平对待、不平等竞争的后果。
其次，应将排污许可证制度从总量控制的框架内独立出来，作为一项对排污行为进行全面控制和管理的制度。不仅实行总量控制的污染物的排放需要申领许可证，实行浓度控制的污染物的排放也需要申领许可证。总量控制许可证根据国家和地方的污染物总量控制计划发放，浓度控制许可证则在申请者经过环境影响评价审批和“三同时”验收后，按照浓度控制和其他法律要求发放。
第三，以排污许可证制度作为污染管理的中心环节，将排污许可证制度和其他制度结合起来，环境影响评价制度、“三同时”制度作为企业能否获得排污许可证先决条件，排污许可证为环境影响评价制度、“三同时”制度把关；把限期治理制度作为取得正式许可证及维持许可证的附属制度；将排污许可证制度与排污申报登记和核准制度结合起来、将排污收费制度与总量控制制度和排污指标的拥有结合起来，使各项制度能协同发挥作用。最近，国家环保总局决定在深圳等6个城市开展综合排污许可证试点工作，使排污许可证成为反映企业环境责、权、利的法律文书和凭证，做到依证管理，按证排污，违证处罚，规范排污者的环境行为。这一试点旨在深化污染防治工作，探索一证式管理模式，探索建立以环境容量为基础、以排污许可证为主要管理手段、以改善环境质量为目标的污染防治管理体制，建立和完善污染物排放总量监测报告制度和排污许可证动态管理信息系统，规范对排污者的管理。[4][4]这是有益的探索。
第四，提高许可证的效力和权威性。排污许可证是确定企业能否排污、以及以什么方式排污的直接依据，没有许可证一律不准排污。违反许可证将会受到惩罚，甚至吊销许可证。使排污许可证有决定排污者命运的作用，也使环境管理部门有实质性的控制措施。无需别人再赋予一票否决权。
第五，统一排污许可证的形式。取消临时排污许可证，不再留尾巴。按许可证管理的最早规定，许可证分为两种：排污许可证和临时排污许可证。对达到污染物排放标准和总量控制要求的排污者发放排污许可证；对尚未达到排放标准或总量控制要求的排污者发放临时排污许可证。但是该制度已经试行了那么多年，仍然保留临时许可证不够严肃。而且，国家法律和政策早就要求所有污染源都要实现达标排放，未能达标的都应限期治理，因而，也不能取得许可证。（二）完善排污许可证管理的程序，保护公众的利益
1．简化许可证的申请和审查程序
《行政许可法》第二十九条规定：“申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。申请人可以委托人提出行政许可申请。但是，依法应当由申请人到行政机关办公场所提出行政许可申请的除外。
行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。”依据此条规定，排污许可证的申请形式应该多样化，给申请人提供多种可选择的方式，特别是网上申请这类高效率的方式，应得到大力推广，以体现行政程序的便民原则，同时也能避免申请人与环境保护部门工作人员进行更多的接触，保证排污许可的公正性。
同时，环境行政机关应该提供排污许可申请书的示范文本，并教授申请人如何填写。目前许多城市的环保局都在网上了该地域的排污申请书，并且提供了范本指导申请人填写，这是非常值得提倡推广的作法。
2．建立公众参与制度
（1）建立信息公开制度
环境问题的公共性、环境保护的公益性，导致环境信息具有公共性，这些信息必须与公众分享。由于每一份排污许可几乎都涉及公众健康与安全，公众应有权监督许可证的发放和管理过程。信息的获得是监督的基础，许可证申请及管理过程中的相关信息，如项目的性质、排放污染物的情况和许可证的发放情况等，除了涉及国家安全、商业秘密等依法需要保密的以外，应逐步全面公开，至少可以为公众通过特定的途径获取，公众可以将从公开途径获得的数据资料直接用于维护自己权益和其它合法活动之中，而不必一定通过委托监测的方法获取相关数据及资料，造成不必要的障碍和浪费。
政府应建立公示制度，保障公众知情权的实现。为了与《行政许可法》相适应，应在排污许可制度管理的各个过程建立公示制度，将排污指标核定、排污许可证的发放与否、排污情况和排污指标的使用情况、违反许可证及其处罚情况等内容，通过适当的方式公开。
逐步建立企业披露环境信息的制度，除了鼓励企业自愿向社会披露排污信息外，还应明确在特定情况下对其提出强制披露环境信息的要求。国家环保总局于2003年11月了一个《关于企业环境信息公开的公告》，要求各省、自治区、直辖市环保部门按照《清洁生产促进法》的规定，在当地主要媒体上定期公布超标准排放污染物或者超过污染物排放总量规定限额的污染严重企业名单；列入名单的企业，应当按照本公告要求，于2003年10月底以前公布2003年上半年的环境信息，2004年开始在每年3月31日以前公布上一年的环境信息。《公告》是有关企业环境信息公开的突破性法律文件，但它的法律地位太低，适用面也太窄。今后在修订我国的《环境保护法》、《公司法》、《证券法》和《会计法》应适当加入要求企业披露环境信息的要求。
（2）建立公众参与程序
在公众尚难以普遍参与到许可证管理过程的情况下，目前应先建立异议制度，首先，允许利害关系人在特定的期限内就行政机关的提议和决定提出异议，其次，逐步将有权提出异议的当事人从利益关系人扩大到社会公众，而行政机关对异议必须进行回应和解释。从长远来看，应完善听证会制度。
听证制度是公众参与的主要方式。2003年8月23日颁布的《中华人民共和国行政许可法》第4章规定了听证制度。该法第46条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证有其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证”。第47条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”该法的第36条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”其41条还规定：“行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。”这些规定为建立我国排放许可制度中的公众参与机制有重要作用。
但是应该看到，以上规定是原则性的，在某些方面仍然有局限性。首先，听证适用的范围太窄，当事人提出听证请求的情形仅限于“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的”，将那些受到许可事项影响，但不属于“直接影响”或“重大影响”的人排除在有权提出听证请求的主体范围之外。一般公众更难以公共利益为由提出听证要求。其次，公众参与的支持条件不充足。申请及发证过程中的信息公开程度太小，申请材料不公开、公众得不到据以评价许可合法、公正所需的资料，许可证持有人执行许可证的自我监测数据、报告等也不公开，公众难以监督许可的遵守情况。法律也没有规定什么情况下，特定公民可以直接向申请人及政府索取资料和信息。第三，公众参与法律效力和法律地位未明。对于公众意见如何回应及处理，尚未形成制度。
在完善排污许可证制度的听证程序时，进一步明确涉及公共利益的排污许可证的范围，使公众有更多的机会参与到听证过程中，公众的意见能得到有效的反映和处理，避免走过场和浪费国家资源。
4．体现公平、公正的原则
环境行政主管机关在实施排污许可管理时应当做到公平、公正。所谓公平原则，即是法的平等保护原则：平等对待当事人，相同事件相同处理，非有合法正当理由，不得对申请人和利害关系人以歧视和偏见。所谓公正原则，包括实体公正和程序公正。实体公正要求行政行为的结果合理、正当。
但是排污许可证制度实施过程中，也存在着一些引起企业不公平竞争的现象。首先，关于许可证的适用范围。目前许可证制度主要作为总量控制制度的配套性制度而建立，总量控制制度对一个特定区域容纳特定污染物的总量进行了封顶，处于该区域内的排污者排放该特定污染物的总量也被锁定。总量控制通常是比浓度控制更严格的控制方式，因而，在总量控制区及非总量控制区的企业之间产生了污染控制的不同要求。非总量控制区内的企业排放相同的污染物，只要浓度达标，其总量不受限制，而总量控制区内的企业有总量控制要求，甚至要逐年削减其排放总量。其次，关于许可证的适用对象。由于总量控制的目标在于削减一个地区污染物排放的总量，而一个特定地区污染物排放总量主要由少数大企业产生。为了早见成效，许多地区采取抓大放小的方法，只对大企业实施许可证制度，实行总量控制。[5][5]因而，在企业和中小企业之间又产生了不公平对待问题。当然绝对的公平是不可能的，为了做到相对公平，许可证管理过程必须尽可能地公开和透明，异议有机会反映。
（三）改善排污许可证的实施机制
发放排污许可证不是许可证制度的结束而是开始，许可证制度的作用必须通过许可证的实施来最终实现。许可证的实施机制是综合的，本文此处主要聚焦于三个方面：
1．政府实施机制
许可证制度属于一种典型的命令和控制型手段。因此，政府的实施是关键，没有一个强大的政府实施机制，其它主体的实施将缺乏基础和保障。
第一，应加强中央政府在实施全国范围的排污许可制度以及监督下级政府的实施方面的权威和能力。在环境保护方面，各国政府一开始走的是一条大致相同的路子，即加强中央集中管制。无论是联邦制，还是单一制的国家。如美国、欧洲各国、日本等国于20世纪60年代末、70年代初建立了以政府（特别是中央政府）为主导的环境管制体系。许可证制度则是政府管制的支柱。为此，欧美各国建立了强大的政府环保许可证执法机制。然而这种高度集中的政府管制也引起了一些负面影响，如过于刚性，阻碍私人企业的创造性和自主性的发挥，地方政府和企业执法的积极性不高。于是，从90年代开始，欧美各国进行了非中心化和减少管制的改革，增加地方政府的执法权和企业的参与性。
从表面上看，中国的环境管制的发展历程也较为相似。从集权式政府管制为主，到加强分权式的政府管制，但是其形成的基础与欧美国家不同，欧美国家的环境管制形成于成熟的市场经济体制，中国的环境管制产生于计划经济体制。中国在建立市场经济体制的过程中减少政府管制和转变政府职能及增加地方政府自治权力的改革也同时进行，但这从集权到分权的转变是为了配合从计划经济到市场经济的转轨。而与市场经济体制相适应的政府管制却尚未能很好建立起来。在许多需要政府进行宏观调控和总体控制的领域，中央政府难以有效地实施法律。在环境保护领域，面临市场失灵和政府失灵的双重挑战，政府违法违规决策和发展的现象较为普遍，而且越是基层的政府越容易受企业界的影响。在目前这一阶段，仍然应重点建设与市场经济体制相适应的集权式的政府环境管制，加强中央政府实施环境法的权威。
根据我国法律的规定，法律的具体实施机构通常是各级地方政府，而不是中央政府。环境法也不例外。本文此处强调中央政府在实施法律中的作用并不是认为应由中央政府代替地方政府直接实施法律，而是要加强中央政府监督地方政府实施法律的能力。如保留直接查处权。
第二，建立有效的政府监督检查机制。对环境行政主管部门而言，发放排污许可证既是一种权利，更是一种责任。环境行政机关应该对行政许可进行长期的监督检查，保证排污企业保持其取得行政许可时法律所规定的条件。实践中行政机关对排污许可采取定期检查的方式以及排污企业定期填写特定报表的方式进行监督，条件成熟的企业则安装了在线监测设施，实行实时监督。应该说这些都是有效的行政监察方式：实地检查是直接监管的重要方式，但是应该注意避免影响企业的正常生产；书面审查方式体现了行政监管由直接监管向间接监管转化的进步，但是应该采取措施保证书面材料的真实准确性；实时监督的方式应该在有条件的企业加以推广。今后，应该建立或完善诸如个人、组织举报投诉、排污企业自我监督检查等监察方式，调动社会各方面的力量来完善监管程序；同时，应按照《行政许可法》的相关规定规范行政机关在行政监察过程中有可能损害排污企业的行为。
第三，建立政府实施许可证制度的行政责任追究制。根据《环境保护法》第16条所要求的各级政府对所辖区环境质量负责和其他法律的规定，20世纪90年代以来，各省和各部委纷纷建立了环保行政责任追究制。目前环保行政责任追究制主要适用于两类行为：一是决策失误；一是执法失误。[6][6]如果将这一制度用于保障排污许可制度的实施，会改善政府的排污许可制度实施机制。根据笔者对广州市若干排污企业的调查，排污许可证已经实施了多年，但是企业并未感到该制度的压力和威力。主要原因是，政府对违反许可证排污者的处罚没有到位，或者是不处罚，或者是处罚太轻，排污指标没有硬约束，企业因此不在意指标的多少，也不认真对待指标的使用情况。所以，必须采取各种措施，保障政府执法到位，除了配备相应的人力、物力资源外，建立执法责任追究制也是必要的。
2．市民实施机制
市民实施指市民参与下的实施，赋予市民一定的监督权和执法权。由于政府资源和能力的有限性，将政府的部分环境管理权和责任转移给社会，如当地居民、社区和非政府组织等是国际趋势。将排污者置于公众的监督之下，对其遵守排污许可证和其它法律要求有重要促进作用。中国虽然已经建立了公众投诉、检举、控告等制度，但是总的来说，公众参与环境保护的热情和能力仍然不充分。主要障碍有两个：一是参与的渠道不畅通；二是参与能力不高。
当前情况下，公众，特别是草要阶层没有足够的知识和技巧参与到环境事务，进行公众参与的能力建设是当务之急，政府有义务向公众提供与排污许可证的相关信息、培训、指引等。一些国家的法律还要求排污者也有义务加入公众参与能力建议的过程。美国《清洁空气法》允许联邦环保局在许可过程中运用更大的自由裁量权来增加社区参与和建设社区的实施能力。该法第504条（a）款规定：“每一个依本章发放的许可证应包括…诸如为确保遵守本章适用的要求所必要的条件”。据此，环保局可以在许可中要求那些领取清洁空气法中的许可证的人采取一定的行动提供公众参与的途径，加强受影响社区参与的能力，以保障许可设施遵守适用的环境保护法。这些条件包括提供为监督许可设施运作情况所需要的信息，以及增加市民团体参加监督和保障履行所需要的资源等。[7][7]现实中，许多企业利用其技术和专业上的优势垄断信息，侵害公共利益，为了利益平衡，法律应责成排污者承担一定的义务，改善公众参与排污许可管理过程的能力。
针对参与渠道的不畅通，法律应要求许可证管理机构和持证者确定与公众联系的方式和人员。保证公众可以接触到必要的排污资料和记录并有机会向主管部门投诉。目前的投诉和检举、控告制度是最常用的市民实施途径，通过这些途径，政府也确实发现和查处了不少违法案件。但是这些措施未能给市民提供一个完整的实施机制，市民对有关部门的处理结果不服的，没有权利采取进一步的措施。而在国外，允许公众对不履行法定职责的行政机构和违反排污许可证的人提起公益诉讼，被认为是最有威慑作用的市民实施手段。市民在此过程中充当了私人检察官的角色，弥补了政府的执法不足。所以，逐步完善诉讼制度，使公众有权对违反许可证管理的人和机构提讼是必要的。
3．自我实施
自我实施指排污许可证持证者自觉遵守许可证的要求。这在西方国家也叫“自我政策”或“自我管制”。许可证制度对违反许可证的人有制裁措施，自我实施并非完全建立在自愿的基础之上，企业的行为以营利为目的，如果没有强制性义务，它们将环境成本外部化是常见现象。但我们也应该看到有许多激励因素可以推动企业采取积极政策遵守许可证。近年来各国政府出现了各种自我实施措施。如自我监测，自我审计，系统的内部环境管理等。
排污许可证制度中的自我监测、自我报告和记录维持是对排污者的最基本的要求，排污者必须安装、使用和维持监测仪器设备，定期监测和提取样本，建立及维持相关的记录，制作特定的报告，并且提供其他环保部门要求的信息。这一制度也是政府实施和市民实施的基础，政府据此收集数据信息、建立基准线、确定污染物排放标准、追踪污染源、确定遵守情况、评估环境质量的变化等；公众据此获知排污信息，评估环境风险和影响、采取行动保护自身利益；企业据此评价处理和减少污染物的效果，确定降低成本的方式。通过这个制度，政府将收集和提供信息的负担转给了排污者，同时，政府和市民对许可证持有者的监督则大大加强。所以这个制度在许多国家都备受重视。如美国，每一个规定了排污许可制度的法律都有此规定，每一个许可证则有具体的自我监测、报告和维持记录的法律义务。
为了鼓励排污者披露自我监测、自我披露及纠正违法行为，一些国家规定了相应的免责或减轻责任的措施。如美国环保局于1995年了《鼓励自我监督：发现、披露、改正和防止违法》（IncentivesforSelf-policing:Discovery,Disclosure,CorrectionandPreventionofViolations）的政策，该政策通常又被称为《审计政策》(AuditPolicy)。2000年，美国环保局对该政策进行了修正。《审计政策》使那些按该政策自愿发现、披露、改正其违法行为的实体获得减免法律处罚的优待。该政策包括9个条件，某个组织符合所有这9个条件，可以免去100%的针对违法所得的民事处罚（本来可能被没收的），没有符合其中的第一个条件（即系统地发现违法），但符合其他8个条件的，有资格减轻75%针对违法所得的民事处罚。在刑事处罚方面，环保局在一个实体满足了从第二到第九个条件，不管它是否满足第一个条件，只要它善意地进行自我监督，发现和披露违法，并采取了系统的方法防止违法行为的再次发生的情况下，会选择不向司法部门或其他有权提起公诉的部门提议进行刑事检控。
中国虽然已经建立了自我监测、污染物申报登记制度，但这些制度仍有许多缺陷。借鉴外国的经验，中国可以对许可证制度从以下几方面进行改善：（1）清晰地在每一个许可证中确定自我监测、自我报告和维持记录的义务；（2）在政府网站上公布报告和记录的主要内容，使公众可以获知；（3）对自我披露和纠正违反许可证的行为提供的效的刺激；（4）对未能依法提供信息或提供虚假信息的人进行严厉惩罚。
注释:
[1]李挚萍：《经济法的生态化》，法律出版社2003年4月第一版，第215页。
[2]见《国家环境统计公布》（1997年-2000年）。
[3]徐家良、范笑仙：《制度安排、制度变迁与政府管制限度—对排污许可证制度演变过程的分析》，《上海社会科学院学术季刊》2002年第1期。
[4]《六城市开展综合排污许可证试点工作》，《中国环境报》2004年2月12日。
[5]如广州市2003年发放的大气污染物排放许可证，只针对64家大企业。
[6]见国家环境保护总局和国家监察部2006年2月20日的《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》。
许可证制度范文第6篇
一、我国排污许可证制度的现状
（一）排污许可证制度的立法缺失
排污许可证制度是我国环境保护的基本制度之一，有独特的地位和作用，但目前适用的法律来看，我国还没有确立行之有效的法律条款。而且许多条款不具体，标准不一，结果是行政机关万全按照自己的意愿随意设立许可程序，拖延时间，手续繁杂，给行政机关的久拖不决提供了温床。到目前为止，我国现行的《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《固体废弃物污染环境法》、《环境噪声污染防治法》等没有规定排污许可证制度。
（二）排污许可证制度在执行中存在的问题
（1）许可证制度的规定缺乏可操作性，没有具体的步骤和措施
在实践中，我国现行的排污许可证制度仅是一种事后的同意与确认，而不是事前的批准。排污许可证企业在污染物排放之前根本没有向环保部门提出申请，而是在排污之后再向环保部门申报登记。由于环保部门对企业申报的排污指标没有进行实质性的审查，造成环保部门所确定的排污量比较宽松，而且由于行政效率的低下，排污许可证常常没有按时发放，一些许可证到期之后，下一批未能及时接上，发放时间滞后，但生产要继续，排污自然也继续，因此排污许可证在实践中根本不具有权威性。申请费用无明确的规定，实践中常导致乱收费的现象，而且所收费用一般成为行政机关本单位的经费 。
（2）法律责任不明确，执行和处罚的力度不够
法律规定过于单薄软弱，不足以保证排污许可证制度的贯彻实施。以水污染物排放许可证制度为例，《水污染物排放许可证管理暂行办法》第五章和《水污染防治法实施细则》中第五章针对非法排污的处罚措施主要是警告和罚款，而且处罚规定不明确，罚款数量比较少，责罚不相当，企业不认真实施。许多企业根本就没有设置专门的负责环保的机构，有的就是有负责环保的人员，也不具备专业知识，而且无论从技术、设备或工作方法上都存在严重不足。一些企业宁愿以罚款来换取非法排污。因此，必须制定明确、合理的处罚规定，对非法排污行为起到威慑和控制的作用。许多基层环保部门就其能力而言，无论人员还是装备远远不能满足管理的要求，许多环保部门甚至交通工具都不够，取证设备也基本没有。
（三）监督管理上的存在的问题
（1）政府部门监管力度不够
环境保护工作不仅涉及面广，而且政策性与科学性强，要真正把环境保护工作抓好，单纯地依靠环境保护行政管理部门是不够的，必须有政府部门相关部门的通力协作与积极配合才行。但在这方面政府部门之间的协作还存在着许多差距，有些地方政府打着设立“经济发展”的牌子，实际上是在规避环境执法管理。
（2）忽视对非重点污染企业的监管
在实践中，环保部门对本地区的重点污染源一般还采取了相对到位的监管措施，对非重点污染企业往往十分忽略，殊不知众多非重点排污企业的排污量相加起来也是十分惊人的。这些排污量对周围环境而言也造成了相当大的压力。
（四）排污许可证制度公众参与机制缺失
我国现有关于排污许可证的立法对程序性内容几乎没有规定，《行政许可法》所要求的“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则”尚未得到具体体现。排污监测数据和其他资料只在排污者和政府部门之间交流，由于排污许可证在申请及发证过程中，申请人的申请材料并不公开，公众不能得道据以评价排污许可证是否合法的一些信息。在发证中举行公开听证会也没有实质意义,因为参加的群众不是专业人士,对污染控制也没有专业知识.对于公众通过何种途径如何向许可证申请及政府索取一些信息和资料，法律也并没有规定，所以许多保证公众参与排污许可证的具体实施措施难以发挥。
二、排污许可证制度的完善
（一）协调统一立法，完善立法质量，提高立法技术
制定全国的环境法案，使各项法律事业有法可依。完善排污行政许可制度立法评价机制，使立法机关掌握现有法律法规实施所取得的社会和经济效益，了解法律中规定的各项排污行政许可制度是否合理、可行，通过实践来检验关于排污行政许可制度的法律规定是否具有科学性。
（二）加大执法力度
执法部门对发现的问题及时反馈排污单位令其限期整改,对超过总量排污的单位限期治理,严重超标排放污染物并引发污染事故的单位可收回和吊销《排污许可证》,中止其排污。行政机关及工作人员作为排污许可的审查部门及人员，违反有关法律、法规规定也将被追究法律责任。对于行政机关，将被依据组织法追究行政责任；对于违法的审查人员，如果触犯刑法，将依据刑法和刑事诉讼法追究刑事责任，如果没有触犯刑法，将依据《行政监察法》和《公务员法》追究他们的行政责任。
（三）建立完善有效的监督管理机制
排污许可证制度是一种持续性的过程性的机制,因此并不是在审核发放了排污许可证后就万事大吉了,还必须有动态的监督管理机制,才能保证排、污许可证发挥实效.针对目前排污许可证制度“重发放”“轻管理”出现的种种问题,建立和完善有效的监督管理机制是亟待解决的问题。
（四）建立完善公众参与机制
首先，制定有关的规章时必须通知公众和接受公众审查;审批许可证时组织公众听政会;其次，被许可人的监测记录、排污报告等文件公众有权审查.企业的排污情况以及向环保部门所作的报告应当通过报纸、网站、公告栏等途径向公众公开,环保部门应当设立意见箱、公布投诉电话、建立和完善公众参与机制 。
参考文献：
[1]肖爱.排污许可证制度的法理探析.时代法学.2005(3).
许可证制度范文第7篇
关键词：食品生产许可证制度；食品安全
一. 引言
近些年来，国内、国外曝光的食品安全问题越来越多，这不仅是由于互联网媒体的快速发展让信息更公开，更是由于随着人们生活品质的提高对自身健康的关注和科技进步的结果。国内的镉大米、毒腐竹、三聚氰胺等事件，欧盟的马肉风波、日本的毒大米事件等等，让消费者“谈食色变”。食品安全问题成为居民最关注的十大热门话题之一，严重影响了国人的幸福指数。因此，如何有效解决食品安全问题是一项艰巨的民生工程。本文通过解读我国现有的食品生产许可证制度和对食品安全问题产生的原因分析，阐述食品生产许可证制度对食品安全的积极意义和不住之处，并针对不足之处对食品安全建设提出参考建议。
二.我国现行的食品生产许可模式
2010年3月10日国家质量监督检验检疫总局局务会议审议通过了《食品生产许可管理办法》，并于2010年6月1日起开始施行。根据《食品生产许可管理办法》规定，企业拟获取和延续获取生产许可的大致流程如图1和图2。
图1拟获取生产许可证流程图
图2延续获取生产许可证流程图
三.食品安全问题出现可能的原因
食品安全问题屡禁不止，可见食品安全问题已然不是偶然事件，它是随着社会的发展、科技的进步逐步凸显出来的问题。因此，我们不能把食品安全脱离当前社会背景孤立地看待，而应当将此问题置于中国经济、社会转型期的大背景下进行分析。食品安全事故屡禁不止是由于不良生产者的违法行为导致的，但究其根本原因是由于生产方式的转变、民众和社会对食品安全重视程度的提高以及政府监督检查机制的失灵。面对接二连三的食品安全事件，不能把问题简单地归咎于其中的某一个或几个环节。在食品生产、加工、储运、检测和消费这条产业链上，每一个环节都有可能存在问题。按照不同环节可能引入的污染，我们把食品安全问题的原因归结为以下几类：
（一）、生产原材料的污染导致食品受到污染。为了提高农牧产品、养殖产品的产量和质量已经预防并害虫大规模的现代科技应用到农业、养殖业中以及工业废气、废水和废弃物的任意排放，使水源和土壤污染，从而造成很多地方的粮食、饲料作物、经济作物、畜产品和水产品等农副产品的质量受到影响，间接导致了食品也受到了不同程度的影响。例如：镉大米。
（二）、食品生产供应链中的不良生产者为了牟取私利在食品中加入不利人体健康的非食用物质和食品添加剂以达到增加产量、增加口感或缩短生产周期的目的，在知情的情况下人为的影响食品质量。例如：在腐竹生产过程中使用甲醛合次硫酸氢钠，在花椒中添加“罗丹明B”等等正是由于不良生产者为了抢占市场份额获取高额利润而不顾广大消费者的利益人为的影响了食品质量。
（三）、高新技术在食品生产过程中的应用但是相应的检测水平却未同步。转基因技术、现代生物技术、益生菌和酶制剂等技术日新月异的发展并逐步应用于食品生产中，但是相应的检测标准、检测方法和检测仪器等却远远落后于这些技术，因此对食源性病原菌认识的匮乏和从业人员非主动性过失等原因有可能造成劣质食品未被发现而进入消费环节。
（四）、在消费环节监管力度不够，市场上存在很多违法生产假冒伪劣产品的情况。由于假冒伪劣产品的存在侵犯了合法生产厂商的合法权益，有可能造成恶性竞争，从而导致食品质量存在重大隐患，而且假冒伪劣产品本身可能就存在质量隐患。
四.生产许可证制度对食品质量安全的意义及不足
通过图1和图2可以看出食品生产许可证管理办法通过对企业申请资料审核、现场硬件条件审核和抽取样品检测等手段细化了生产工艺流程、卫生环境要求，明确了食品添加剂的合理合法使用规则，确保了食品质量不受自然环境、加工工艺、卫生条件和人为因素的影响，从技术层面上能很好的保证食品质量。但是，根据上述对食品安全问题原因的分析，食品生产许可管理只是从某些方面对食品质量安全问题起到了预防的效果，对于暂时还未识别是否有危害的高新技术和市场监管却鞭长莫及。
五.对食品质量安全建设的建议
食品安全问题不仅直接关系消费者的身体健康甚至生命安全，而且在一定程度上会使消费者对国产产品的不信任从而导致国家的声誉受到影响和造成社会的不稳定。因此，食品质量安全建设刻不容缓，根据上述原因分析可以从以下几点着手：
（一）、严格执行《食品生产许可管理办法》，加强对生产源头的监督，在注重保持中小生产者和经营者利益的基础上实施适当的行业准入办法，从源头上控制好自然环境和客观条件对食品质量的影响。
（二）、加强商业伦理道德建设和明确添加剂的合理合法使用原则。对于违反规定的行为严惩不贷。
（三）、提高检测机构的检验水平，跟踪国际标准的更新和检测手段的提升，加强检测机构的能力的同时保证检测机构的独立性和客观性。
（四）、完善在消费环节的市场监管体系。打击假冒伪劣产品，确保合法生产厂商的合法权益。在确保不给企业增加负担的情况下加大抽样频次，并将检测结果向社会进行公开，营造公平竞争、合法经营的良好市场环境。（作者单位：漳州市工业产品生产许可证审查技术中心）
参考文献：
[1]国家质量监督检验检疫总局《食品生产许可管理办法》（质检总局令第129号），2010年3月
[2]国家质量监督检验检疫总局《食品生产许可审查通则》（质检总局2010年第88号公告），2010年08月
[2]余建国，戴劲，张向荣.食品质量安全市场准入制度有效性评价指标体系研究[J].卫生软科学.2010，（1）.
[3]郝丽峰，柴树峰.完善食品质量安全市场准入制度的思考[J].中国食物与营养.2010，（1）.
[4]陈玮.食品安全市场准入机制与食品安全监管体系[J].食品安全导刊.2010，（9）.
许可证制度范文第8篇
关键词：水污染物排放；点源污染；排污许可证制度
中图分类号：C935 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）14-0132-02
水污染物排放许可证制度是世界范围内广泛采用的控制水污染、保护环境的重要制度。20世纪80年代，我国首次引入水污染物排放许可证制度，并在很多地市开展了水污染物排放许可证试点工作。部分省市，如上海、江苏，在试点的基础上，还将其纳入地方环境保护条例之中。但我国的水污染状况依然严峻，水污染物排放总量远远超过环境自身承载能力。2010年全国七大水系监测断面中Ⅳ类及以下水质占40.1%，水环境质量不容乐观。
一、法律依据
水污染物排放许可证制度是指具有法定环境管理权限的行政机关针对相对人提出的水污染物排放申请，依法进行审查，允许其从事符合法定条件和标准的水污染物排放活动并对此项活动进行全程监控的制度。该制度的核心是将排污者应执行的有关国家环境保护的总量控制目标和环境技术规范的内容有针对性、具体集中地规定在每个排污许可证上，要求排污者必须持证排污，否则即属违法。我国在1987年推行水污染物排放许可证制度的试点工作，在此基础上颁布了《水污染物排放许可证管理暂行办法》，详细规定水污染物排放的申报登记，确定本地区污染物排放总量控制指标，许可证的审核、发放、监督与管理制度。该《办法》是早期我国水污染物排放许可证制度实施的主要法律，今已废除。1995年，国务院在《淮河流域水污染防治暂行条例》中14条规定“在淮河流域排污总量控制计划确定的重点排污控制区域内的排污单位和重点排污控制区域外的重点排污单位，必须按照国家有关规定申请领取排污许可证”。2000年国务院了水污染物排污许可证制度的另一个主要法律依据——《水污染防治法实施细则》，从行政法规的层面对水污染物排放许可证制度作了新的规定。第10条规定：“县级以上地方人民政府环境保护部门根据总量控制实施方案，审核本行政区域内向该水体排污的单位的重点污染物排放量，对不超过排放总量控制指标的，发给排污许可证；对超过排放总量控制指标的，限期治理。限期治理期间，发给临时排污许可证。具体办法由国务院环境保护部门制定。”由于未规定具体的实施机制，该条规定实际上成为一纸空文。2001年国家环保局的《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法》规定了特定水域必须实施重点污染物排污许可证制度。2008年修订的《水污染防治法》，更是明确规定了国家实行排污许可证制度。该条文只是原则规范，具体办法和实施步骤由国务院规定。但至今，国务院都未出台相应规定，因此该条文的执行力也大打折扣。
由上述水污染物排污许可制度的发展历程可以得知我国水污染物排污许可的法律依据可以归纳为：第一层次法律：《水污染防治法》；第二层次行政法规：《淮河流域水污染防治暂行条例》《水污染防治法实施细则》《太湖流域管理条例》；第三层次部门规章：《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法》；第四层次地方规章：《上海环境保护条例》《江苏环境保护条例》。我们不难看出水污染物排放许可证制度的尴尬的法律地位，作为环境保护法的基本制度，它的产生必须有一定的法律依据。但是，纵观我国《环境保护法》却并未发现关于“排污许可”的只言片语，仅仅在第27条规定了排放污染物的企事业单位的申报登记制度，但排污许可证制度是比申报登记制度更为严格的对水环境进行科学化、目标化和定量化管理的一种制度。
二、适用范围
我国水污染物排放许可证的规范对象包括“污染源”“水体”“污染物”三个要素。2008年修订的《水污染防治法》对“污染源”“水体”作了明确的规定。第20条规定“直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水的企事业单位，应当取得排污许可证；城镇污水集中处理设施的运营单位，也应当取得排污许可证”。虽没有明确“点源”的概念，但规定应当取得水污染物排放许可的污染源包括：直接或间接向水体排放工业废水的企事业单位，排放医疗污水的企事业单位，城镇污水集中处理设施运营单位，其他按照规定应当取得排污许可证的排污单位。“水体”则是指“中华人民共和国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体”。这些规定扩大了水污染物排放许可证的适用范围，为在全国全面推行统一的水污染物排污许可制度，确定了原则规范。但根据《水污染防治法实施细则》第六条、第十条规定，可知我国实践中的水污染物排放许可证制度主要是以重点污染物总量控制制度为基础，仅仅适用“实现污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体”。因此，可知我国实行的是重点污染物总量控制区域的水污染物排污许可证制度。这些重点区域包括三河（淮河、海河、辽河）、三湖（太湖、巢湖、滇池）、两区（酸雨控制区、SO2控制区）、一市（北京市）、一海（渤海），也就是“33211”地区。而何为水污染物，“十一五”期间国家重点控制的水污染物主要是COD和工业固体废弃物（如大肠菌、石油、汞、镉、铅、砷等）。但是，《水污染防治法》在29条至33条列举了“禁止向水体排放油类、酸液、碱液、或者剧毒废液；禁止将含有汞、镉、砷、铬、铅、氰化物、黄磷等的可溶性剧毒废渣向水体排放、倾倒或者直接埋入地下。”故此类工业固体废弃物已经被禁止向水体排放。
综上所述，我国的水污染排污许可证制度仅仅适用于重点流域的重点水污染物总量控制区域内的排污单位。这种仅限定于特定水域特定污染物总量控制框架下的排放许可制度，忽略了“水文活动”的系统性、循环性，是一种典型的“头疼医头，脚疼医脚”的环境管理理念。事实上，随着经济的快速发展，对水环境造成严重污染的不只是重点污染源和重点污染物。因此，进一步扩大该制度的适用范围变得十分重要。
三、实施主体
许可证制度范文第9篇
第二条国家对矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材生产企业(以下统称企业)实行安全生产许可制度。
企业未取得安全生产许可证的，不得从事生产活动。
第三条国务院安全生产监督管理部门负责中央管理的非煤矿矿山企业和危险化学品、烟花爆竹生产企业安全生产许可证的颁发和管理。
省、自治区、直辖市人民政府安全生产监督管理部门负责前款规定以外的非煤矿矿山企业和危险化学品、烟花爆竹生产企业安全生产许可证的颁发和管理，并接受国务院安全生产监督管理部门的指导和监督。
国家煤矿安全监察机构负责中央管理的煤矿企业安全生产许可证的颁发和管理。
在省、自治区、直辖市设立的煤矿安全监察机构负责前款规定以外的其他煤矿企业安全生产许可证的颁发和管理，并接受国家煤矿安全监察机构的指导和监督。
第四条国务院建设主管部门负责中央管理的建筑施工企业安全生产许可证的颁发和管理。
省、自治区、直辖市人民政府建设主管部门负责前款规定以外的建筑施工企业安全生产许可证的颁发和管理，并接受国务院建设主管部门的指导和监督。
第五条国务院国防科技工业主管部门负责民用爆破器材生产企业安全生产许可证的颁发和管理。
第六条企业取得安全生产许可证，应当具备下列安全生产条件：
(一)建立、健全安全生产责任制，制定完备的安全生产规章制度和操作规程；
(二)安全投入符合安全生产要求；
(三)设置安全生产管理机构，配备专职安全生产管理人员；
(四)主要负责人和安全生产管理人员经考核合格；
(五)特种作业人员经有关业务主管部门考核合格，取得特种作业操作资格证书；
(六)从业人员经安全生产教育和培训合格；
(七)依法参加工伤保险，为从业人员缴纳保险费；
(八)厂房、作业场所和安全设施、设备、工艺符合有关安全生产法律、法规、标准和规程的要求；
(九)有职业危害防治措施，并为从业人员配备符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品；
(十)依法进行安全评价；
(十一)有重大危险源检测、评估、监控措施和应急预案；
(十二)有生产安全事故应急救援预案、应急救援组织或者应急救援人员，配备必要的应急救援器材、设备；
(十三)法律、法规规定的其他条件。
第七条企业进行生产前，应当依照本条例的规定向安全生产许可证颁发管理机关申请领取安全生产许可证，并提供本条例第六条规定的相关文件、资料。安全生产许可证颁发管理机关应当自收到申请之日起45日内审查完毕，经审查符合本条例规定的安全生产条件的，颁发安全生产许可证；不符合本条例规定的安全生产条件的，不予颁发安全生产许可证，书面通知企业并说明理由。
煤矿企业应当以矿(井)为单位，在申请领取煤炭生产许可证前，依照本条例的规定取得安全生产许可证。
第八条安全生产许可证由国务院安全生产监督管理部门规定统一的式样。
第九条安全生产许可证的有效期为3年。安全生产许可证有效期满需要延期的，企业应当于期满前3个月向原安全生产许可证颁发管理机关办理延期手续。
企业在安全生产许可证有效期内，严格遵守有关安全生产的法律法规，未发生死亡事故的，安全生产许可证有效期届满时，经原安全生产许可证颁发管理机关同意，不再审查，安全生产许可证有效期延期3年。
第十条安全生产许可证颁发管理机关应当建立、健全安全生产许可证档案管理制度，并定期向社会公布企业取得安全生产许可证的情况。
第十一条煤矿企业安全生产许可证颁发管理机关、建筑施工企业安全生产许可证颁发管理机关、民用爆破器材生产企业安全生产许可证颁发管理机关，应当每年向同级安全生产监督管理部门通报其安全生产许可证颁发和管理情况。
第十二条国务院安全生产监督管理部门和省、自治区、直辖市人民政府安全生产监督管理部门对建筑施工企业、民用爆破器材生产企业、煤矿企业取得安全生产许可证的情况进行监督。
第十三条企业不得转让、冒用安全生产许可证或者使用伪造的安全生产许可证。
第十四条企业取得安全生产许可证后，不得降低安全生产条件，并应当加强日常安全生产管理，接受安全生产许可证颁发管理机关的监督检查。
安全生产许可证颁发管理机关应当加强对取得安全生产许可证的企业的监督检查，发现其不再具备本条例规定的安全生产条件的，应当暂扣或者吊销安全生产许可证。
第十五条安全生产许可证颁发管理机关工作人员在安全生产许可证颁发、管理和监督检查工作中，不得索取或者接受企业的财物，不得谋取其他利益。
第十六条监察机关依照《中华人民共和国行政监察法》的规定，对安全生产许可证颁发管理机关及其工作人员履行本条例规定的职责实施监察。
第十七条任何单位或者个人对违反本条例规定的行为，有权向安全生产许可证颁发管理机关或者监察机关等有关部门举报。
第十八条安全生产许可证颁发管理机关工作人员有下列行为之一的，给予降级或者撤职的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
(一)向不符合本条例规定的安全生产条件的企业颁发安全生产许可证的；
(二)发现企业未依法取得安全生产许可证擅自从事生产活动，不依法处理的；
(三)发现取得安全生产许可证的企业不再具备本条例规定的安全生产条件，不依法处理的；
(四)接到对违反本条例规定行为的举报后，不及时处理的；
(五)在安全生产许可证颁发、管理和监督检查工作中，索取或者接受企业的财物，或者谋取其他利益的。
第十九条违反本条例规定，未取得安全生产许可证擅自进行生产的，责令停止生产，没收违法所得，并处10万元以上50万元以下的罚款；造成重大事故或者其他严重后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十条违反本条例规定，安全生产许可证有效期满未办理延期手续，继续进行生产的，责令停止生产，限期补办延期手续，没收违法所得，并处5万元以上10万元以下的罚款；逾期仍不办理延期手续，继续进行生产的，依照本条例第十九条的规定处罚。
第二十一条违反本条例规定，转让安全生产许可证的，没收违法所得，处10万元以上50万元以下的罚款，并吊销其安全生产许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任；接受转让的，依照本条例第十九条的规定处罚。
冒用安全生产许可证或者使用伪造的安全生产许可证的，依照本条例第十九条的规定处罚。
第二十二条本条例施行前已经进行生产的企业，应当自本条例施行之日起1年内，依照本条例的规定向安全生产许可证颁发管理机关申请办理安全生产许可证；逾期不办理安全生产许可证，或者经审查不符合本条例规定的安全生产条件，未取得安全生产许可证，继续进行生产的，依照本条例第十九条的规定处罚。
第二十三条本条例规定的行政处罚，由安全生产许可证颁发管理机关决定。
许可证制度范文第10篇
第一章总则
第一条为加强医疗器械经营企业的监督管理，规范医疗器械经营许可行为，根据国务院《医疗器械监督管理条例》和国家食品药品监督管理局《医疗器械经营企业许可证管理办法》、《体外诊断试剂经营企业（批发）验收标准》等有关规定，结合本省实际，制定本细则。
第二条本细则适用于安徽省行政区域内《医疗器械经营企业许可证》（以下简称《许可证》）的发证、换证、变更和监督管理。
第三条除国家食品药品监督管理局列入不需办理《许可证》的第二类医疗器械产品名录的品种外，企业经营第三类、第二类医疗器械和按医疗器械管理的体外诊断试剂（以下简称体外诊断试剂）,应申办《许可证》。
第四条省食品药品监督管理局（以下简称省局）负责全省医疗器械经营许可工作；指导监督设区的市级食品药品监督管理局（以下简称市局）开展对医疗器械经营企业的资格审查和监督检查工作；受理第三类医疗器械和体外诊断试剂批发（属零售和直接验配性质的除外）经营企业的《许可证》申请，以及审查和发证工作。
市局负责并监督指导县级食品药品监督管理局（以下简称县局）开展对本辖区内医疗器械经营企业的日常监督检查工作；受理省局委托的第二类医疗器械（体外诊断试剂批发除外）和第二类、第三类医疗器械属零售、直接验配性质经营企业的《许可证》申请，以及审查和发证工作。
省局根据具体情况可委托市局进行第三类医疗器械和体外诊断试剂批发经营企业的现场审查。
第二章《许可证》的申办条件
第五条申请《许可证》应具备以下条件：
（一）人员条件
1、拟办企业的法定代表人和负责人应熟悉国家及地方有关医疗器械监督管理法规、规章和相关规定。
2、具有与其经营规模和经营范围相适应的质量管理机构和经专业培训合格后上岗的专职质量管理人员，并确定质量管理负责人。经营10个类代码以上的企业，还应设立质量管理机构，质量管理机构人员应不少于2人。经营第三类医疗器械的质量管理人员，应具有国家认可的相关专业本科以上学历或中级以上职称；经营第二类医疗器械的质量管理人员，应具有国家认可的相关专业大专以上学历或初级以上职称；经营属零售性质医疗器械的，应具有中专以上学历的质量管理人员；经营属直接验配性质的，应具有国家认可的相关专业专职验配技术人员。
经营体外诊断试剂的批发企业，质量管理人员应不少于2人。其中,1人为执业药师或药学相关专业大学本科以上的学历；1人为主管检验师，或具有检验学相关专业大学本科以上学历，并从事检验相关工作3年以上工作经历。
质量管理人员应熟悉国家及地方有关医疗器械监督管理的法规、规章和相关的规定及所经营主要产品的技术标准，对企业经营的产品质量具有裁决权。应在职在岗，不得兼职。
（二）经营场所和仓储场所条件
1、具有与经营规模和经营范围相适应的相对独立的经营场所。
经营场所环境整洁卫生,室内宽敞明亮、清洁卫生，配备电话、传真、资料柜、计算机等办公设施。经营范围属于批发在10个类代码以内（含10个）的，其场所建筑面积不少于60平方米；经营范围属于批发在10个类代码以上或体外诊断试剂批发的，其场所建筑面积不少于100平方米；经营属零售的，应设置产品陈列柜，场所建筑面积不小于20平方米；经营属直接验配性质的，应设置相应的验配室,配备相应的设施设备。
2、具有与经营规模和经营范围相适应的仓储场所。经营范围在10个类代码以内的（含10个），其仓储建筑面积不少于60平方米；经营范围在10个类代码以上20个代码以下的（含20个），其仓储建筑面积不少于100平方米；经营范围在20个类代码以上的，其仓储建筑面积不少于200平方米。
专项经营授权的软件、医用磁共振设备、医用X射线设备、医用高能射线设备、医用核素设备类产品及经营属零售或直接验配性质的，可不设仓储场所。
3、具有符合产品性能特殊要求的储存设施、设备。经营体外诊断试剂批发企业应设置储存诊断试剂的冷库等相关设施和设备。冷库的容积不得小于20立方米。冷库应配有自动监测、调控、显示、记录温度状况和自动报警的设备，备用发电机组或安装双路电路，备用制冷机组。
经营医用高分子材料制品、橡胶制品等标准有温湿度要求的产品应具有阴凉库、常温库。
经营其它有特殊要求的医疗器械产品应具有符合其特性的贮存条件。
4、经营场所与仓储场所均不得使用居民住宅用房。
5、经营第三类植入材料和人工器官、介入器材类的企业应有自有房产。
6、经营场所与仓储场所应分隔设置，并在同一建筑体内（仓储场所建筑面积大于200平方米的可除外）。
7、同一处经营场所或仓储场所不得申办两个具有独立法人的《许可证》。
8、兼营医疗器械的，其医疗器械产品应与其它非医疗器械产品分区存放，并有明显标识；专营医疗器械的，其仓储场所不得使用非本单位药品经营企业的仓库；医疗器械生产企业申请经营其它企业医疗器械产品的，其经营仓储场所应与生产仓储场所分隔设置，并有明显标识。
（三）质量管理制度
1、管理制度应结合本企业实际制定，并确保有效实施。内容主要包括：企业的质量管理方针和管理目标、质量管理职责（包括质量管理、购进、验收、储存、销售、运输、售后服务等岗位）、内部质量评审管理规定、质量管理文件管理规定、首营企业和首营品种资质审核的管理制度、医疗器械采购、进货验收管理制度、仓储保管和出库复核的管理制度、医疗器械销售管理制度、效期产品管理制度、不合格产品管理制度、设施设备管理制度、退货管理制度、医疗器械技术培训、维修、售后服务的管理制度、医疗器械质量跟踪管理制度、医疗器械质量事故、投诉的管理制度、医疗器械人员的体检管理制度、医疗器械不良事件报告制度等。
经营需要验配的医疗器械的还应具有验配操作规程、设备使用保养、验配管理、用户访问等制度。
经营体外诊断试剂批发企业还应制定相应的工作程序。工作程序应包括：质量管理文件管理程序、诊断试剂购进、验收、储存、销售、出库、运输、售后服务程序、诊断试剂销后退回程序、不合格诊断试剂的确认及处理程序等。
2、医疗器械质量管理应建立相关内容的记录。质量管理记录包括:首营企业和首营品种审批表、医疗器械入库验收记录、仓库温湿度记录、医疗器械出库复核记录、内部质量评审记录、医疗器械售后服务记录、医疗器械质量跟踪记录、医疗器械质量投诉记录、医疗器械不良事件报告记录、企业职工医疗器械法规、规章和专业知识培训记录、不合格产品退货记录、医疗器械经营过程中相关记录和凭证的归档记录等。
经营体外诊断试剂的还应增加体外诊断试剂设备的检查、保养、校准、维修、清洁记录等。经营需要验配的医疗器械的还应增加设备使用保养记录和用户访问记录。
（四）技术培训和售后服务能力
经营设备类医疗器械的，应在与供应方签订购销协议上，明确产品安装、维修、技术培训服务的责任或由约定的第三方提供技术支持的责任；自行为客户提供安装、维修、技术培训和售后服务的，应取得生产企业的授权，配备具有专业资格的人员；经营第三类医疗器械的企业，应具有相关专业大专以上学历或中级以上技术职称的技术培训、售后服务人员；经营第二类医疗器械企业，应具有相关专业中专以上学历或初级以上技术职称的售后服务人员。
经营第三类植入材料和人工器官、介入材料的，应具有生产企业授权委托或与供货商签订相关质量协议,质量协议应明确质量条款。技术培训、售后服务人员应经供应方或生产企业专业培训，合格后上岗。
（五）质量管理资料和档案。内容主要包括：医疗器械法律、法规、规章及规范性文件、主要经营产品的技术标准（国家标准、行业标准或企业标准）、医疗器械采购、销售合同档案、经营医疗器械的资质档案、供应商和产品资质档案、用户档案、企业职工档案、职工健康档案、医疗器械相关质量管理记录档案等。
经营体外诊断试剂的，还应增加体外诊断试剂工作程序档案、体外诊断试剂设施、设备档案（包括检查、保养、校准、维修、清洁）；经营需要验配的医疗器械的还应增加验配操作规程档案、验配设备档案。
第三章《许可证》的申请
第六条申请《许可证》应提交以下资料：
（一）《安徽省医疗器械经营企业许可证申请表》（附件1）一式三份，同时提交与《申请表》内容一致的电子盘一份。
（二）工商行政管理部门出具的企业名称预先核准证明文件或《营业执照》复印件；药品经营企业兼营医疗器械的应附《药品经营许可证》复印件；医疗器械生产企业异地设置本企业产品专卖机构的，应附《医疗器械生产企业许可证》复印件。
（三）拟办企业法定代表人和企业负责人的身份证复印件。
（四）质量管理负责人的聘用协议、身份证、学历或职称证明复印件及任命文件、个人简历。
（五）组织机构与职能设置框图。
（六）注册地址、仓库地址的地理位置图、平面图（注明面积）、房屋产权证明和租赁协议复印件（自有房产的可提供自有房屋产权证明复印件）。
（七）专营授权的软件、医用磁共振设备、医用X射线设备、医用高能射线设备、医用核素设备类产品不设仓库的，应提供相关授权协议书。
（七）质量管理制度目录。
（八）非法人企业还应提供加盖法人企业印章的书面意见。
（九）其它需提供的证明文件、材料。
（十）企业对照现场审查标准的自查评分表。
（十一）所提交资料真实性的自我保证声明。
申请第三类医疗器械经营或体外诊断试剂(批发)许可的，应将上述全套材料的复印件报所在地市局一份。企业所提交的材料应统一使用A4纸，标明目录及页码并装订成册。
第七条企业申请《许可证》提交的资料为复印件的，应在申请时携带原件供省局或市局受理时核对复印件的有效性，省局或市局对复印件确认后，在复印件上加盖“与原件核对无误”印章。
第八条食品药品监督管理部门应在其网站或者受理场所公示申请《许可证》所需的条件、程序、期限、需要提交的全部材料目录和申请书示范文本。
第九条食品药品监督管理部门应按照本细则第四条界定的权限受理《许可证》申请资料，根据下列情况分别做出处理：
（一）申请事项不属于本部门职权范围的，应当即做出不予受理的决定，发给《不予受理通知书》（附件2），并向申请人说明原因。
（二）申请材料存在可以当场更正错误的，应允许申请人当场更正。
（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，一般应不予受理。受理后发现不符合要求的，应当场或者在5个工作日内向申请人发出《补正材料通知书》（附件3），一次性告知需要补正的全部内容；逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。
（四）申请事项属于本部门职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，发给《受理通知书》（附件4）；《受理通知书》应当加盖受理专用章并注明受理日期。
第十条食品药品监督管理部门自受理之日起，按照本细则第四条界定的权限，依据《安徽省医疗器械经营企业检查验收标准评分表》（附件5）组织对申办的经营企业进行现场审查，并填写安徽省《医疗器械经营企业许可证现场审查验收记录》（附件6），并在30个工作日内做出是否核发《许可证》的决定。现场审查中，企业需要整改的,应填写《安徽省医疗器械经营企业现场检查限期整改通知书》（附件7），并在限定期限内完成整改，整改时间不计入工作时限。认为符合要求的，应当做出准予核发《许可证》的决定，并在做出决定之日起10日内向申请人核发《许可证》；认为不符合要求的，应书面通知申请人，并说明理由，同时告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
第十一条食品药品监督管理部门对申请人的申请进行审查时，应公示审批过程和审批结果，申请人和利害关系人可以对有关事项提交书面意见进行陈述和申辩。
第十二条食品药品监督管理部门应及时通过网络传媒形式公布已颁发的《许可证》的有关信息，公众有权查询。
第四章《许可证》的变更与换发
第十三条《许可证》变更分为许可事项变更和登记事项变更。
许可事项变更包括质量管理负责人、注册地址、仓库地址（包括增、减仓库）、经营范围的变更。
登记事项变更包括企业名称、法定代表人或企业负责人的变更。
第十四条申请变更应提交以下相关资料：
（一）《医疗器械经营企业变更申请表》（附件8）一式三份，同时提交与《申请表》内容一致的电子盘一份。
非法人企业申请变更的，应附法人企业对变更事项的书面意见。
（二）《许可证》正、副本原件及副本复印件和《营业执照》复印件。
（三）变更质量管理负责人的，应提交新任质量管理负责人的任职文件和身份证、学历证书或者职称证书复印件及个人简历。
（四）变更企业地址（含注册地址、仓库地址）的，应提交地理位置图、平面图（注明面积）、房屋产权证明和租赁合同复印件（自有房产的可提供自有房屋产权证明复印件）及储存设施设备目录。
（五）变更经营范围的，应提交拟经营品种的加盖供货单位印章的注册证复印件和供货单位的资料证明复印件，相应的质量管理人员学历或职称证明，相应的仓储地理位置图、平面图（注明面积）、产权证明和租赁合同复印件（自有房产的可提供自有房屋产权证明复印件）及储存设施设备目录。
已取得第二类医疗器械经营资格的企业申请增加第三类医疗器械经营范围的，除提交上述材料外，应将已持有《许可证》正、副本原件交所在市局，并由所在市局收回存档，市局在《安徽省医疗器械经营企业许可证变更申请表》备注栏中签署“此许可证正、副本原件已交市局”字样，并加盖市局印章。
（六）变更企业名称的，应提交工商行政管理部门的名称变更核准通知书；变更法定代表人或企业负责人，应提交法定代表人、企业负责人的任免文件和身份证复印件及个人简历。
（七）其它需要提供的证明文件、材料。
（八）所提交材料真实性的自我保证声明。
（九）企业对照现场审查标准的自查评分表。
第三类医疗器械经营或体外诊断试剂（批发）企业或已取得第二类医疗器械经营资格的企业申请增加第三类医疗器械经营范围变更的，应将变更全套材料的复印件报所在地市局一份。企业所提交的材料应统一使用A4纸，标明目录及页码并装订成册。
第十五条企业提交的资料为复印件的，按本细则第七条规定处理。
第十六条企业应按照本细则第四条界定的受理权限，将申请变更资料报省局或所在地市局。申请变更登记事项和质量管理负责人及医疗器械经营范围的，应在10个工作日内进行审核，做出准予变更或不准变更的决定；申请变更注册地址、仓库地址和医疗器械经营范围需要现场验收的，应在受理之日起10个工作日内进行现场审查，做出准予变更或不准变更的决定。现场审查中，企业需要整改的,应填写《安徽省医疗器械经营企业现场检查限期整改通知书》，并在限定期限内完成整改，整改时间不计入工作时限；准予变更的，应在5个工作日内向申请人办理变更手续，不准变更的，应书面告知申请人并说明理由，同时告知申请人享有依法申请行政复议或提起行政诉讼的权利。
第十七条《许可证》变更，在其副本上记录变更的内容和时间，更换正本，其有效期不变。
第十八条企业的许可事项发生变化，应在变更手续办理完毕后，方可开展经营活动。
第十九条企业因违法经营被食品药品监督管理部门立案调查，尚未结案的；或者已收到行政处罚决定，但尚未履行处罚的，应中止受理，直至案件处理完结。
第二十条企业分立、合并或者跨原管理辖地迁移，应当按照本细则规定的程序重新申请《许可证》。
第二十一条《许可证》的有效期为5年。有效期届满，需要继续经营医疗器械的，企业应在有效期届满前6个月，按照第四条所界定的受理权限，向省局或市局提出换发《许可证》申请。
第二十二条申请《许可证》换证应提交以下资料：
（一）《安徽省医疗器械经营企业许可证换证申请表》（附件9）一式三份，同时提交与《申请表》内容一致的电子盘一份。
（二）《医疗器械经营企业许可证》正、副本原件和复印件及《营业执照》复印件。
（三）企业法定代表人和企业负责人的身份证复印件。
（四）质量管理负责人的聘用协议、身份证、学历或职称证明复印件及任命文件、个人简历。
（五）注册地址、仓库地址的地理位置图、平面图（注明面积）、房屋产权证明和租赁协议复印件（自有房产的可提供自有房屋产权证明复印件）。
（六）专营授权的软件、医用磁共振设备、医用X射线设备、医用高能射线设备、医用核素设备类产品，不设仓库的应提供相关授权协议书。
（七）非法人企业还应提供法人企业的书面意见。
（八）企业对照现场审查标准的自查评分表
（九）其它需提供的证明文件、材料。
（十）所提交资料真实性的自我保证声明。
换发第三类医疗器械经营或体外诊断试剂(批发)许可的，应将上述全套材料的复印件报所在地市局一份。企业所提交的材料应统一使用A4纸，标明目录及页码并装订成册。
第二十三条企业提交的换证资料为复印件的，按本细则第七条规定处理。
第二十四条食品药品监督管理部门按照本细则规定对申请换证的企业进行审查，并在《许可证》有效期届满前作出是否准予其换证的决定。准予换证的，应当在《许可证》届满时予以换发新证，并收回原《许可证》；不准换证的，应限期进行整改，整改后仍不符合条件的，应在有效期届满时注销原《许可证》，书面告知申请人并说明理由，同时告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。逾期未做出决定的，视为同意换证并办理相应手续。
第二十五条企业因不可抗力原因而造成《医疗器械经营企业许可证》遗失、损毁，应当立即向所在地的市局报告，并在省级以上的报刊登载遗失声明（遗失声明应注明企业名称、许可证号、发证日期和有效期）。自登载遗失声明之日起满1个月后，企业填写《安徽省医疗器械经营企业许可证补发申请表》（附件10），并根据第四条界定的受理范围，将许可证补发申请表连同企业的营业执照复印件、未遗失的《许可证》正本或副本原件、自我保证声明一并上报省局或市局。省局或市局在收到完整资料的10个工作日内按照原核准事项予以补办。补办后的许可证用原编号并在原编号后加“补”字，其有效期不变。
第五章监督检查
第二十六条食品药品监督管理部门应对辖区内医疗器械经营企业开展定期和不定期的监督检查和定期对企业的质量管理人员进行培训，对培训考试合格人员，应发给合格证书。
第二十七条食品药品监督管理部门应建立辖区内医疗器械经营企业档案。档案包括《许可证》发证、换证、变更和监督检查等方面内容。在依法实施监督检查时，应将监督检查情况和处理结果记录在案，由监督检查人员签字后归档。
第二十八条监督检查的主要内容：
（一）企业名称、企业法定代表人、负责人、质量管理负责人、注册地址、仓库地址等事项的变动情况；
（二）经营、存储条件及主要设施设备变动情况；
（三）经营范围等事项的执行和变动情况；
（四）质量管理制度的执行情况；
（五）食品药品监督管理部门认为需要检查的事项。
第二十九条企业有下列情形之一的，必须进行现场检查：
（一）上一年度新开办的企业；
（二）上一年度检查中存在问题的企业；
（三）因违反有关法律、法规，受到行政处罚的企业；
（四）未按要求上报自查报告企业;
（五）食品药品监督管理部门认为需要进行现场检查的其它企业。
第三十条有下情形之一的，《许可证》由省局注销：
（一）《许可证》有效期届满未申请或者未获准换证的；
（二）医疗器械经营企业终止经营或者依法关闭的；
（三）《许可证》被依法撤销、撤回、吊销、收回或者宣布无效的；
（四）不可抗力导致医疗器械经营企业无法正常经营的；
（五）法律、法规规定应当注销《许可证》的其他情形。
第三十一条企业自愿注销《许可证》终止医疗器械经营的，应填写《医疗器械经营企业许可证申请注销登记表》（附表11），与《许可证》正、副本原件一并报所在地的市局。其中，第二类医疗器械经营企业《许可证》的注销由市局办理；第三类医疗器械经营企业《许可证》的注销由市局受理后交由省局办理。
对注销的《许可证》，应当自注销之日起5个工作日内通知工商行政管理部门，并向社会公布。
第三十二条企业的许可事项发生变化，未申请办理变更手续继续经营的，应按照《医疗器械经营企业许可管理办法》第三十四条查处。
第三十三条市、县局在监督检查时，发现在《许可证》有效期内的企业未办理变更手续已撤离许可的注册地址，由市局及时填写《安徽省医疗器械经营企业撤离许可注册地址需网上公告企业情况汇总表》（附件12）上报省局，省局在网站上进行公告，责令企业自公告之日起一个月内办理相关变更手续。对在公告期内办理变更手续的企业，依据本细则第三十二条处理；对逾期未办理相关手续的，视为企业终止经营，并依据本细则第三十条有关规定，注销其《许可证》。
对注销的《许可证》，应当自注销之日起5个工作日内通知工商行政管理部门，并向社会公布。
第三十四条已取得《许可证》的企业，每年应对照《安徽省医疗器械经营企业现场审查标准》自查，于每年12月底前将《安徽省医疗器械经营企业年度自查情况报告表》（附件13），报所在地的市局。
第六章附则
第三十五条《许可证》的经营范围按照《医疗器械分类目录》中的管理类别和类代码名称书写。申请经营体外诊断试剂批发企业的，应在《许可证》经营范围中书写“体外诊断试剂（批发）”；对属零售性质的医疗器械经营企业，在《许可证》经营范围中注明“以上经营范围为零售”；经营第三类一次性使用无菌医疗器械产品的零售只限于一次性使用无菌注射器械产品经营,应在《许可证》经营范围中书写“一次性使用无菌注射器零售”；申请经营单品种或属直接验配性质的，应在《许可证》经营范围中书写品种名称。
管理类别为第三类的类代码名称覆盖管理类别为第二类的同类代码名称。
第三十六条本细则中“相关专业”主要是指与所经营的各类代码医疗器械技术性能相关的专业。“自有房产”主要是指企业的法定代表人名下或申办企业所拥有的房产。
第三十七条零售系指将购进的产品直接销售给消费者，零售的品种一般为第二类医疗器械，第三类一次性使用无菌注射器等除外；批发系指将购进的产品直接销售给医疗器械经营企业或医疗机构。
第三十八条专营医疗器械的经营企业其名称应有与医疗器械相关含义的字样，非药品经营企业其名称不得含“药品”、“医药”字样。
第三十九条《许可证》正本和副本具有同等法律效力，均由国家食品药品监督管理局统一印制。《许可证》项目包括许可证号、企业名称、注册地址、仓库地址、法定代表人、企业负责人、质量负责人、经营范围、发证机关、发证日期、有效期限。
许可证号统一由“皖”加6位阿拉伯数字组成。前两位数字为区域代码，后4位数字为顺序号。非法人企业许可证号后加流水号，如法人企业已取得《许可证》，则其非法人企业许可证号为法人单位许可证号后加流水号。
区域代码为：省局（00）、****（01）、芜湖（02）、蚌埠（03）、淮南（04）、马鞍山（05）、淮北（06）、铜陵（07）、安庆（****）、黄山（10）、滁州（11）、阜阳（12）、宿州（13）、巢湖（14）、六安（15）、亳州（16）、池州（17）、宣城（18）。
第四十条本细则由安徽省食品药品监督管理局负责解释。