市区财政体制改革范文

市区财政体制改革篇1

内容提要：我国政府在推进省直管县财政改革的同时，必须采取相应的配套措施来化解相关矛盾，以促进省直管县财政体制积极作用的充分发挥。我国有必要推进省直管县财政改革，它对地方经济发展和地方政府财政具有积极作用，然而各省经济发展不平衡、行政管理体制改革不同步、转移支付均等化效果有限、地方税制建设落后等问题与我国省直管县财政改革存在矛盾。省直管县财政改革是我国当前财政领域的重要变革之一，必将给我国的财政管理体制乃至行政管理体制带来深远的影响。2009年7月财政部出台了《关于推进省直管县财政改革的意见》，明确提出这次省直管县财政改革的总体目标是在2012年底，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。近期首先将粮食、油料、棉花、生猪生产大省全部纳入改革范围，民族自治地区按照有关法律法规，加强对基层财政的扶持和指导，促进经济社会发展。

从总体目标中可以看出，本次改革是要在全国范围内推进省直管县财政体制，而在此之前，我国已经有许多省份开始省直管县财政改革的探索了。浙江省是我国最早实行省直管县财政改革的省份，事实上浙江省一直以来都没有实行真正的市管县财政体制，加之四次强县扩权改革，省直管县体制逐渐由财政领域扩大到行政、经济管理等领域，消除了县域经济发展的障碍，提高了县级政府发展经济的积极性，使县域经济的发展水平远高于国内其他省份，2008年全国百强县(市)中浙江省有24个，约占总数的四分之一。除浙江省外，全国其他省份如湖北、广东、福建、安徽、湖南等省份也都主动进行了省直管县的财政改革，而随着财政部改革意见的，全国范围内的省直管县财政改革正在全面启动。

一、推进省直管县财政改革的必要性

在全国范围内推进省直管县财政改革有其必要性，因为省直管县财政体制与市管县财政体制相比在我国特定的条件下具有许多优势，对我国地方经济与地方财政能发挥积极作用。

1.促进县域经济发展。在传统的市管县财政体制下，县级政府各项经济工作都受到地级市政府的约束，缺乏政策制定的自。基于自身利益的考虑，地级市政府一切政策的制定往往都以本市经济发展的需要为出发点，从而给县域经济发展设置了一定的障碍，更有甚者还出现地级市政府通过限制县域经济的发展来壮大市区经济的现象。通过省直管县财政改革，可以扩大县级政府对本地区经济发展所承担的责任与权利，并最终实现地级市政府与所属县级市政府在经济政策制定上具有对等的自，充分调动地方政府发展本区域经济的积极性，促进县域经济的健康发展。

2.促进基本公共服务均等化。在市管县财政体制下省级政府对县级政府的财政转移支付往往会通过“漏斗效应”而被地市级政府截留。在全国大部分县级政府的财政收入主要依靠上级政府拨款而缺少有效的来源途径的情况下，县级财政非常困难，地级市财政则通过对所辖县的财政截留而显得相对充裕，这就造成了省、市、县三级政府间的财政关系不顺。各级政府财政收入是其提供基本公共服务的基础，各级政府的财政收入水平与其提供基本公共服务的能力相对应。在市管县财政体制下，县级财政困难而地级市财政富足，则县级政府为辖区内居民提供的基本公共服务水平就低于地级市政府为市区居民提供的基本公共服务水平，造成不同地区基本公共服务不均等。通过推进省直管县财政改革，省级政府对县级政府的财政转移支付不通过地市级政府而直接到达县级政府账户，使县级财政得到充实，并消除了地市级政府截留县级政府财政资金的不合理现象，理顺了省、市、县三级政府间财政关系，在此基础上促进基本公共服务均等化的实现。

3.促进行政管理效率提高。我国当前实行的是五级政府，这与我国的历史传统和社会经济条件复杂等因素有很大关系，但过多的政府层级增加了政府的运转成本，导致政府机构人员膨胀，效率低下。就世界范围来说，大多数国家实行的是三级政府，即使是和我国国土面积相当的加拿大、美国、澳大利亚等国家也都是实行三级政府，从这些国家政府运行的实际情况来看，三级政府的行政管理效率较高。我国通过省直管县财政改革，跨过地市级政府而建立省级政府与县级政府的直接财政联系，消除了地市级政府在省、县级政府财政运转中的过渡环节，减少了政府财政管理的层级。政府财政管理层级的减少，一方面可以减少相关人员的配置，降低不必要的人员和设备开支，另一方面可以降低财政资金在各级政府间转移的交易成本，总体上带来政府行政管理效率的提高。

二、推进省直管县财政改革的矛盾

我国推进省直管县财政改革有其必要性，但基于国情的特殊性，在省直管县财政改革中可能会出现一些矛盾，这些矛盾的产生会影响省直管县财政改革的进程，限制省直管县财政体制在我国建立以后优越性的发挥。我国推进省直管县财政改革中可能的矛盾有：

1.各省经济发展不平衡与全面推进省直管县财政改革的矛盾。我国疆域辽阔，东、中、西部区域经济发展不平衡，即使是同处于一个经济带的不同省份，其经济条件也有很大的差异。如浙江省县域经济发达，县级财政收入占全省财政收入总量的70%，地级市在全省经济总量中的份额不像其他省份那么高；广东省县域经济发展落后，县级财政收入仅占全省财政收入总量的6.5%，地级市在全省经济总量中有举足轻重的地位。此外，我国西部各省份的具体经济发展水平又与浙江、广东等东部沿海地区有着很大的差异，在这样的条件下并不是所有的省份都适合推行省直管县财政改革的。我国推进省直管财政改革的步骤是，在2012年前将除民族自治地区以外的所有省份纳入改革范围，这样一来，各省经济发展不平衡的现实条件与全面推进省直管县财政改革形成矛盾。我国当初建立市管县体制的原因是为了经济发达的地级市能够发挥辐射作用，带动周边县域经济的发展。如果不根据地方具体经济条件而实行“一刀切”，盲目地全面推进省直管县财政改革，必然会约束省直管县财政体制积极作用的发挥。

2.行政管理体制改革不同步与全面推进省直管县财政改革的矛盾。从财政部的通知可以看出，本次推进省直管县的改革仅限于财政领域，而未涉及其他行政管理领域，行政管理体制改革的不同步与全面推进省直管财政改革形成矛盾，它将阻碍省直管县财政体制积极作用的发挥。尽管省级政府与县级政府的财政转移关系在省直管县条件下不需要通过地级市而直接发生，但由于地级市政府在行政管理体制上作为县级市政府的上一级管理机构，它可以运用自身所拥有的其他相关权力为本级政府谋求利益，从而影响县级市经济的发展。比如地级市掌握着所属县级市一些重要项目审批的权力、区域经济政策制定的权力、工作人员人事调动与升迁的权力等，这些行政资源可以成为地级市政府谋求本级政府利益的有效工具。此外，由于行政管理体制改革的不同步，市级政府作为县级政府的上级管理部门依然存在，仅仅通过省直管县财政体制改革带来的人员、设备以及交易成本的降低非常有限，省直管县财政改革积极作用未能完全发挥。

3.转移支付均等化效果有限与全面推进省直管县财政改革的矛盾。我国1994年的分税制改革解决的只是中央和省级政府之间的财政关系，省级以下政府缺少主体税种作为政府主要的财政来源。在五级政府体制下，县级政府财政收入很大部分来源于上级政府的财政转移支付，财政转移支付的均等化与各地方政府财政收入的均等化有直接的关系，而地方政府财政收入的均等化则直接决定各地区公共服务的均等化。在我国推进省直管县财政改革的条件下，地市级政府平衡所属县级政府财政收入的功能消失，各地区公共服务均等化的水平很大程度上就直接取决于财政转移支付均等化的水平。然而，我国现行的转移支付主要以专项转移支付为主，按照宽口径计算一般性转移支付占全部转移支付的比重不足15%，下级政府无法根据本地区的实际需要安排财政支出，转移支付均等化效果有限与全面推进省直管县财政改革的矛盾，影响了省直管县财政体制促进公共服务均等化功能的发挥。此外，由于大部分专项转移支付都要求地方政府提供相应的配套资金，这意味着地方政府可以自由支配的财政资金进一步减少，转移支付均等化效果进一步削弱。

4.地方税制建设落后与全面推进省直管县财政改革的矛盾。世界上大部分发达国家实行的是三级政府，由于政府层级少，每级政府都会有相应的主体税种与之匹配，为该级政府的正常运转提供充足的财力支撑。我国推进省直管县财政改革的主要目的是为了加强省级财政对县级财政的责任，充实县级财政，并消除地市级政府对所辖县域经济发展的束缚。我国自1994年实行分税制改革以来，将相关税种按照其自身特点分别划归中央或地方或实行中央和地方按比例分成，但省级以下的地市、县、乡镇三级政府缺少相应的主体税种，需要上级政府的拨款与税收返还来维持自身运转。我国地方税制建设的落后同全面推进省直管县财政改革形成矛盾，在当前县级政府缺乏主体税种作为财政收入来源的条件下，省直管县财政改革必然会导致省级财政压力加大，降低省级政府有选择性地扶助省内经济发展水平相对落后的县市的能力，限制省直管县财政改革促进县域经济发展、促进城乡基本公共服务均等化功能的发挥。

三、化解我国省直管县财政改革矛盾的配套措施

根据当前推进省直管县财政改革中出现的矛盾，我国政府必须采取相应的配套措施予以化解，最大限度地发挥我国建立省直管县财政体制的优势。

1.根据各省经济条件实行分类改革。我国不同省份间经济条件的差异必然要求在省直管县财政改革中不能“一刀切”，而应该根据各省经济条件的差异实行分类改革。如对于像浙江省这样的县域经济发达省份，应该大力推进省直管县财政改革，促进全省各县与地级市经济的全面发展。而对于像广东省这样的县域经济落后的省份，则应该避免进行省直管县财政改革，而是强化经济发达的地级市对带动周边县市经济发展的责任，发挥中心城市的经济辐射作用，促进全省经济的协调发展。对于西部一些省份地级市和县级市经济发展水平都相对落后的经济条件，应该适当推行省直管县的财政改革，加大省级财政对地、市级财政的支持力度，同时应该鼓励有条件的地级市仍旧实行市管县财政体制，减少省级财政的压力并强化地级市对所辖县经济发展的责任。总之，在推进省直管县财政改革时，不应该盲目地全面推进，而要根据各地的现实经济条件实行分类改革。

2.推进行政管理体制改革。在推进省直管县财政改革的同时，也必须推进省直管县行政管理体制的改革。首先，在根据各省经济条件实行分类改革的基础上，适宜大力推进省直管县财政改革的省份要同时进行行政管理体制改革。其次，在大力推进省直管县财政改革的省份同步进行的行政管理体制改革必须彻底，将地级市和县级市上下两级政府改革为平行的同级政府，赋予县级市政府与原先地级市政府相同的管辖辖区内各种社会、经济事务的权利。最后，在减少了地级市这一行政管理层级的基础上，相应缩减地级市、县级市相关机构的人员编制，消除冗员，提高各级政府的运行效率，促进省直管县财政改革对地方发展的积极作用。

3.加快地方税制建设。随着我国省直管县财政改革的不断推进，县级政府缺乏自身主体税种的弊端将不断显现，这对加快地方税制建设提出了迫切的要求。1994年的分税制改革解决了中央与省级政府间的财政收入分配问题，我国应该借助当前的省直管县财政改革契机，着力解决省以下各级政府间的财政收入分配，加快地方税制建设。在实行省直管县的省份，基于原先有从属关系的地级市与所辖县之间的财政改为平行运行，可以借鉴发达国家的经验，设立物业税或其他税基不易流动的税种作为县市级政府的主体税种。省级政府应赋予县市级政府完全支配本级主体税种收入的权利，鼓励地方政府培育税源，以经济的发展带动自身财政收入的增长。通过加快地方税制建设，可以增强县市级地方政府的财政自我供给能力，减少省直管县财政改革给省级政府带来的财政压力，提高省级政府扶持省内落后地区经济发展的能力，充分发挥省直管县财政改革的积极作用。

4.完善财政转移支付体系。在不断推进省直管县财政改革的条件下，我国政府必须采取措施完善财政转移支付体系，充分发挥省直管县财政体制促进公共服务均等化的积极作用。一方面，要逐步提高一般性转移支付的比重，降低专项转移支付的比重。在全面建立省直管财政体制以后，可以根据各个县市的现实经济水平作为省级政府对县市级政府一般转移支付的依据，把一般转移支付作为调节不同经济水平的县市政府财政收入水平的有力工具。另一方面，由于地方政府对一般转移支付资金具有完全的支配权，为了促使有限的财政资金用到最需要的地方，在提高一般转移支付比重的同时还应该采取各种措施加强对转移支付资金的监督。此外，还需构建透明有效的财政资金支出绩效评价体系，对于财政资金的滥用与浪费建立领导问责制度，在省直管县财政体制下通过完善财政转移支付促进基本公共服务均等化的实现。

参考文献：

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市区财政体制改革篇2

解决县财政困惑

《新理财》：我们是否可以认为，财政省管县体制是1994年分税制的具体解决办法和延伸？

于长革：他们之间有一定联系，但说是关键可能更准确。分税制的本质要求之一是合理划分事权前提下合理的财权分割，也就是说，有几级政府就应按税种划分方法配置几级税基，并各自具有独立运转能力。我国有五级政府层级，是世界上政府层级最多的国家。政府层级越多，则要求有更多的税种与之匹配。但是，一个国家的税种数量是受多种因素决定的，其中最主要的是公众对税收负担的承受能力，国家不可能不考虑增加税种数量对整个社会公平与效率的影响，通过任意设置税种来适应政府级次的需求显然是不明智的选择。我国现有20个税种，与其他国家相比并不算多，将20个税种在5级政府之间分配在实践中已可作出“无解”判断。20世纪90年代以来，地方财政所反映的困难，在一定程度上正是由于政府层次过多，大大降低了分税制收入划分的可行性所致。

有鉴于此，在中国财政体制改革进一步深化的关键时期，政府财政层级改革显得越来越迫切，其核心措施之一便是推行“省直管县”体制，省和县两级政府之间直接搭建财力分配框架，并适时辅之以“乡财县管”体制，逐步将政府财政层级从五级简化为三级。“山重水复疑无路，柳暗花明又一村”，这是中国财政体制改革进一步深化的必然选择，也是建立统一规范的分税制之关键所在。

《新理财》：在刚刚闭幕的全国财政工作会议上，建立和完善县级基本财力保障机制是一个重要的议题，您认为省管县会对县域经济有较大的拉动吗？

于长革：当然会有。改革开放以来，县域经济较快发展很大程度上得益于制度创新的推动。20世纪80年代初期实行的家庭联产承包责任制，极大地调动了农民发展生产的积极性，促进了农村经济大发展。20世纪90年代初中期，乡镇企业异军突起，农村经济又一次得到了快速发展。当前，伴随着全面建设小康社会的推进，县域经济制度创新又进入活跃期，以“省直管县”财政改革为代表的政府管理体制的创新和公共资源配置的变化，将对县域经济发展产生重要的影响力。

回顾与总结近年来部分地区进行的“省直管县”财政改革试点，其在促进县域经济发展方面的成效是显而易见的：一方面，“省直管县”财政改革增强了县域经济的财力。县级财政由省级统筹，加大了省对县的财政转移支付力度，增强了一些经济基础较弱的农业大县的财政实力。随着一般性转移支付和专项转移支付直接对县，提高了县级财政对资金的分配使用效率，市一级在资金分配中“上截省、下拿县”等突出问题得到了有效解决。另一方面，“省直管县”财政改革强化了县域经济发展的动力。随着各种经济与社会管理权力下放到县，逐渐恢复了县域经济的完整性和综合性，增强了县级政府的调控能力，直接推动了县域经济的发展。

行政省管县的先导

《新理财》：很多财政人关注财政向行政省管县发展的进程，您可以帮我们分析一下财政省管县之后的行政发展吗？

于长革：我认为，行政和财政的省管县要求并不矛盾。因为即使从行政上，市管县体制也并不适合现在的情况。改革开放以后，随着中心城市作用的增强，一些发达地区率先试行撤地设市，探索“市管县”体制。但是，随着我国市场化、城市化、工业化进程的加快，“市管县”体制的弊端逐步显现：一是“市管县”体制从行政、财政等方面确立了市一级的领导与中心地位，各种管理权限集中于市级，削弱了县级的自；二是县级的资金和资源由市级政府集中管理和配置，在一些地方出现了资源和资金向城市聚集的倾向，相应减少了对农村基础设施和农村社会事业的投入，严重制约了县域经济社会的发展；三是在当时撤地设市的过程中，一些地级市是因政策的原因被推上了中心城市的位置，而实际上，这些地级市的经济实力与所辖县（市）相差不大甚至还弱，不仅不能对县域经济起到辐射、带动作用，往往还会限制和掣肘所辖县（市）的发展，产生了一些问题和矛盾；四是行政成本随之显著增加。

为了克服上述弊端，进入21世纪以后，一些地区逐步推行“省直管县”财政改革试点。“省直管县”财政改革虽然仅仅限于财政体制，但它是“省直管县”行政改革迈出的重要的先导步骤，为行政上的“省直管县”体制奠定了基础，创造了条件。随着经济和社会的发展，在有条件的地方，“省直管县”将向减少行政层级的行政体制改革深化。所以，它们是相辅相成的，并不矛盾。

《新理财》：目的并不矛盾并不代表现在没有矛盾？

于长革：当然。目前，“省直管县”财政改革和现行“市管县”行政体制并存，体制性摩擦在所难免。另外，以四川、河北、河南等为代表的“辖县大省”因辖区内县级个体规模偏小而数量较多，从而产生了“辖县大省”的一些特殊矛盾。

障碍及问题

《新理财》：除了这些固有的问题，在具体执行过程中，又遇到了哪些问题呢？

于长革：比如财政“省直管县”与行政“市管县”之间的体制性摩擦问题，就比较突出。在现行的行政“市管县”体制下，设区市政府要统筹管理辖区内所有县（市）的经济社会事务，但实行“省直管县”财政改革后，设区市政府已无权运用省直管县的财力，形成设区市政府与省直管县之间体制上的不协调。从设区市来看，直管县的财政权与设区市的行政权存在匹配错位，设区市履行综合平衡本地区发展的职责，市县政府领导层认同的一些区域性政策行动，由于市县财政的分离与管理权力限制，在落实当中存在体制性矛盾。从直管县的角度看，县级财政实行省直接管理后，财力和资金都由省统一对其结算、拨付，但其他的行政权限如人事任免权却归市管，这就必然形成县级既要向省政府和省财政跑财力、资金、项目、政策，又要向市政府汇报工作，争取理解和支持，县级的工作难度增大，面对省市两个“婆婆”，有些关系不好处理。

《新理财》：据我们了解，有些财政人反映改革后省级财政管理单元的增加和管理半径的扩大，致使省级财政感觉应对困难？

于长革：随着交通运输条件和信息网络的发展，扩大管理幅度，减少管理层次的“省直管县”财政改革总体而言是必要的和可行的，但对于下辖县数量较多的“辖县大省”来说，目前的改革也确实遇到了与管理幅度相关的困难问题。以河北省为例，2009年3月1日，河北省实行“省直管县”财政改革后，省级财政面对的管理单元从原来的11个骤然增加到103个。陡增的管理对象数量和迥异的各县县情，对省级财政管理工作提出了严峻挑战，包括如何以省级财力合理满足各市、县经济社会均衡发展的调控需要，如何保证转移支付资金分配的科学、有效和配套资金的及时到位，如何实现对众多市、县财政部门权力的有效监管以防止管理“盲区”的出现，等等。

《新理财》：对于在省管县中被“剥削”的市级财政，他们不会有想法吗？

于长革：问题还是有的。“省直管县”财政改革之前，市域内按区域产业协调发展的格局推进，内部竞争易于通过管理而相对弱化、隐形化。而改革后，设区市与省直管县在财政上属于平行关系，由过去共同追求区域利益最大化的“父子”关系转变为追求个体利益最大化的竞争关系，市、县政府间竞争开始明显化。在现实生活中，设区市从自身利益出发，自然选择将财力更多地投向市自身，发展城区经济，培植本级财源，设区市与直管县之间“争收争利”现象日益显现。此外，市与县的关系疏远后，一些市县帮扶结对开发的园区、项目，由于财政管理关系的变更，最终导致不了了之的结局。

不仅是市财政，县级财政也有他们的苦衷。改革后，直管县财政部门工作人员要直接“跑厅”，往往开始的感觉是“差着辈儿了”，不熟悉，有拘束感和距离感。省厅业务处的同志也确有“忙不过来”之感，从而对众多直管县“跑厅”公务人员的接待交谈，也不能够像原来对待设区市那样细致周全，这方面的问题也引出了不少不满意的反应。但客观地说，从目前来看，“省直管县”财政改革不存在任何前瞻视野上感觉今后会过不去的“硬障碍”，现阶段反映较强烈的问题许多是过渡过程中阶段性和磨合性的，可通过改革逐步消化。

未来展望

《新理财》：有人说，2012年全部实行省管县有一刀切政策的嫌疑。

于长革：这可能是因为现有的政策不够细致给人的错觉。但鉴于我国地域辽阔，地区间差异较大，“省直管县”财政改革也确实不宜采取同一模式，而应因地制宜，区别对待。具体模式有两种，一是形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区，如北京、上海、天津、重庆4个直辖市和广州、深圳、南京、武汉、青岛、大连等计划单列市，要加大推进“撤县建区”的力度。二是新疆、、内蒙古等民族自治地区，要维持目前的行政管理格局，并逐步向县级单位下放一些权力，为适时推行“省直管县”财政改革创造条件。三是除上述两种情况外的大部分区域，要积极推进“省直管县”财政改革，争取尽快全面实施。

《新理财》：请您对2011年的省管县工作提一点建议？

于长革：建议谈不到，只能说是我的一些感想。首先要充分发挥设区市在区域协调发展中的带动作用。“省直管县”财政改革虽然对市县利益格局作了重新调整，使县域经济的发展与市级财政的关联度减弱，但由于市县经济联系千丝万缕，区域中心城市的中心地位客观存在，市对县仍然会产生区域经济发展中的辐射、带动与协调作用。因此，市财政要积极作为，继续发挥中心城市的核心、龙头和支撑作用。为了给设区市留下必要的发展空间，设区市周边的县一般不要确定为省直管县，而应在条件成熟时改为市辖区，以扩大中心城市规模，充分发挥中心城市的辐射带动作用。目前，对于条件已具备的某些近郊县可尽快操作，改设市辖区，即借鉴浙江等地经验，撤县设区，改变市县同城、近城格局，减少县数量。

其次，针对以四川、河北、河南等省为代表的“辖县大省”在实施“省直管县”财政改革过程中遇到的管理半径难题，最根本的解决办法是酌情调整这些省份的县级行政区划，减少县（市）数量，扩大县（市）规模，以降低“省直管县”财政体制下的管理对象总量，直至合理、可控范围之内。这一事项相当敏感，需周密考量，从长计议，渐进推行。具体调整思路为：一是适当合并部分幅员较小的县，减少县级行政区数量，调减县域管理规模。二是酌情将一部分县（市）升格为省辖市。有些县（市）区位分布合理，经济实力较强，城市化水平高，可考虑升格为地级市，由省直辖，同时按照“地域相邻，经济互补”的原则将一两个县并入该市，使其成为市辖区。至于省级行政区的调整，更需等待全局条件的成熟和必要的机遇。

市区财政体制改革篇3

关键词：强县扩权；体制改革；市领导县体制；财政省直管县；行政区划

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出：“深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级”，“有条件的地方可实行省级直接对县的(财政)管理体制”。“谁来管县”成为行政体制改革的焦点问题，县级政区的归属问题成为当前行政区划体制研究的热点与难点问题。

一、我国县级政区归属概况

我国县级政区，是历代封建王朝的“皇权”、“官制”的最基层政区，延续至今成为较稳定的县级单位。在元、明、清三代，包括一般县、(散)州等，都相当于县一级的行政区划；民国以来，则加入了相当于县一级的市、市辖区、设治局等；现在则包括县、自治县、旗、自治旗、(县级)特区、(县级)林区、县级市、市辖区等。县级政区在

4.新市带县(38个)：指原属于地区行署领导的市县，因社会经济发展水平较高，改革开放后逐步脱离地区领导，升格为地级市，然后将附近县市划归新设地级市管辖。这些新设地级市基础比老地级市相对弱些，但发展势头好、潜力大，一般逐步形成以新地级市为中心的新的省内经济区。

5.地改市领县：指原来为地区行署，为了实行市领导县体制，新设立了一个地级市，并由它来领导周围各县的模式。这一模式可区分为如下三种情况：

(1)地改市领县a(47个)：原地区行署所在地在1978年以前已经有(县级)市的建置，城市有一定规模，对周边市县影响较大；

(2)地改市领县b(66个)：原地区行署所在地在1978年前虽然没有设(县级)市，但在地改市以前已经是县级市，城市规模比较小，对周边县市影响较小；

(3)地改市领县c(13个)：地区行政公署原本设在县城或一般建制镇上，一般来说工商业不太发达，“地改市”将地区行署驻地所在县升格为地级市。这类地级市基础极为薄弱，虽然长期作为地区行　地改市领县的b、c两类地改市模式，是市领导县体制推广中后期的主要模式，地级市规模小，对周边市县带动作用有限，这一模式下较容易出现所谓的“小马拉大车”现象。

从市领导县开始的时间来看(详见表1)，改革开放以来，在1983、1993、2000年前后先后有三次大的设市热潮，相应地市领导县体制的发展大体可以分为三个阶段：第一阶段是1978年改革开放以来，特别是1983年掀起的设市热潮，这一波“设市热”大概到1991年告一段落；第二个阶段是1992年邓小平南方讲话以后，掀起新一轮设市热，地改市在几年内迅速展开，到1998年接近尾声；第三阶段是1999年至今，1999年民政部凋整了地改市标准，其基本出发点在于“调整地区建制，减少行政层次，避免重复设置”。实质上放宽了地改市的标准。

全国现有269个领导县的地级市，其来源以地改市领县(a、b、c合计)为最多，占总数的46.8％。其中“地改市领县a”类地级市原有城市基础好，体制运行比较顺畅；“地改市领县c”类的地级市基础是原行署驻地所在县，城市发展基础差、水平低，市领导县体制运行中中心城市对周边市县不免存在“带不动”的问题。

改革开放开始的1978年到1991年市领导县主要的来源方式是“老市新带县”、“地市合并”和“新市带县”三种类型，少量“地改市领县”也主要是a亚类，原地区行署所在地设市较早，城市基础条件较好。1992年至1998年，市领导县设置类型主要是“地市合并”、“地改市领县a”、“地改市领县b”类型，多数新设地级市是在前一阶段(1978年以后)县改市的基础上展开。而1999年以来的市领导县设置受“民政部[19991105号通知”影响较大，新增领导县的地级市主要来自“地改市领县”，其中包括8个地区行署所在县一步到位改为地级市，即“地改市领县c”，此类情况往往存在不达标设市之嫌，其发展去向有待商榷。

(二)市领导县体制下的县级政区

从市领导县体制大规模实施时间和设置类别来看，在改革开放初期“老市带领县”、“地市合并”、“新市带县”和部分“地改市领县”等的市领导县起到了合并精简管理机构、推动中观城市经济区构建、密切城乡经济联系的积极作用。但是，随着由计划经济向社会主义市场经济管理体制的转变，受地级市和省级政府双层领导的县级政府则面临着更多的困境。

现行市领导县制度安排下，县级政府任务多、权力少，主要表现在事权、人权、财权三个方面：第一，县级政府在公共事务管理权力的划分中处于明显的弱势地位，省、市两级政府对县级政府职能部门进行双重垂直领导，大量本该归县的公共事务处理权限都不在县级政府，而是受控于地级市；第二，县级政区在人事安排方面处于省市级、尤其是地级市党政机关的控制之下；第三，县级政府总体处于职能扩展压力下的财政困境中，作为与社会联系最紧密、最直接、最全面的一级政府，县级政府的职能日益扩大，但在现行财政制度中地位十分被动。

在集权型的行政管理体制下，县级政府最合乎理性的应对策略便是静候中央、省、地市级政府发号施令，紧跟上级政府的指挥棒转，遇到新情况新问题，则先请示上级，再依上级指示行事。很多时候，所谓“自上而下的分权”，往往分到地级就戛然而止了；所谓“调动地方政府积极陛”，往往调动了省、地级政府，而县级及其以下政府的积极性却没有调动起来。由上而下的层级控制使县级政府缺乏应有的区域内公共事务的决策权，成为上级政府决策的执行机构。决策是现代政府管理的本质所在，在一定程度上，管理就是决策，决策权的缺乏导致县级政府相对于其上级政府而言的非完整性。它只是上级政府的一个行政单位，一个执行机构，甚至只是一个派出机构，而不是一个完全的政府组织。

上述问题，究其根源是政治体制改革滞后于经济体制改革造成的。但是，地级市领导县体制的广为推行、地级政区层次的存在确实起到了推波助澜的负面作用。基于此，20世纪90年代以来，我国部分省级政府陆续进行了“强县扩权”的改革探索。进入“十一五”时期以来，许多省份悄然启动了财政体制上的“省直管县”改革。

(三)“强县扩权”与财政的省直管县的政区体制创新意义

既然随着社会主义市场经济体制的完善，市领导县体制正日益失去其存在的基础，那么，用什么体制替代之、如何完成转化替代就成为亟待改革的现实问题。新世纪，在地方政府管理的实践中新的制度体制已悄然孕育，其中比较有代表性的就是“强县扩权”与财政“省直管县”的实践探索，这一实践或许可以看作市领导县体制“渐变式”改革的序幕。 论文 联盟

所谓“强县扩权”，是地方政府内部分权的一种形式，指在行政区划不变的情况下，把部分许可权由地级政府下放给县级政府，以减少管理层次，提高工作效率，降低行政成本。“强县扩权”与财政体制改革上的“省直管县”密切相关。所谓财政“省直管县”，目前一般特指财政领域内，由省直接统一管理县级财政，逐步地剥离地级市对县的财政管理权。署驻地，但是经济发展水平与周边县份相差不大。

从2002年起，浙江、广东、河南、辽宁、湖北等一些地方逐渐出现了在财政上省直管县的试点，浙江甚至已经在一些社会管理事务上进行省直管县的试点，随着经济和社会管理职能上省直管县，势必会对市领导县体制产生较大冲击。在体制没有定论时，“强县扩权”成为普遍尝试的做法。浙江省率先推行强县扩权改革，随之，全国范围内掀起“强县扩权”改革热潮，强县扩权的浙江模式逐步被学界和政策研究部门广为借鉴、引用。湖北、河南、辽宁、福建、广东、山东等省根据本省情况，学习浙江经验，推行财政、经济管理权的“强县扩权”或财政“省直管县市”改革尝试。

“强县扩权”是新时期市县关系发生重大变化，解决地级市与县(市)之间经济社会发展中的利益矛盾，加强县域经济、统筹城乡发展的一种新的制度安排。扩权可以绕开地级市市级部门，权力直接让渡到县(市)，逐步地让地级市恢复其城市管理的职能、县恢复农村管理职能。这种新制度是在实践中产生的，它已经被较早推行这一制度的浙江省的实践证明是行之有效的。扩权后的直接效应是减少了中间环节，提高了管理效率，加快了发展速度。2009年6月，财政部公布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，该意见指出，“改革的总体目标是，2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革；其主要内容是实行省直接管理县财政改革，就是在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政与市、县财政直接联系，开展相关业务工作。”

虽然“强县扩权”的改革并没有涉及行政区划的调整，但是它却试图通过重新分配省、市、县三级政府的管理权限，达到调整地方政府间关系的目的。省县间政区层次在原有的副省级市、地级市、县级市、县的基础上，现阶段，在地级市与县级市之间增加了一个“扩权县”的层次，其经济地位比照地级市、行政地位比照县 级。说到底，这次改革的实质其实还是借用“行政结构”的调整来适应经济发展对政府职能转变所提出的要求。曝管如此，我们仍然从“强县扩权”的实践中，看到县(市)级政区试图脱离地级层次控制的内在冲动。从这个角度看，“强县扩权”、财政“省直管县”改革的实践已悄然拉开省、地、县行政区划层级体制改革的大幕。

(四)市领导县体制的前景分析

市领导县体制是一定历史条件下的产物，带有明显的计划经济体制色彩，是用旧的行政手段去实现新的改革目的。在计划经济体制下，经济区的范围就是行政区的范围，区域经济呈现封闭状态、城乡阻隔状态。在传统计划经济体制向市场经济体制转轨的初期，借用行政手段，市领导县体制在一定程度上冲破了行政区对经济区的束缚，推动城乡经济共同发展，构建以城市为中心、乡村为腹地的经济区，确实起到了密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡共同发展的重要作用。但随着社会主义市场经济的发展和政府职能的调整，市领导县这一带有浓厚计划经济体制色彩的行政体制已越来越难以适应市场经济发展的需要，甚至成为市场空间扩张的阻碍。在成熟的市场经济条件下，经济区的形成是生产要素自由流动的结果，城乡之间、地区之间的经济关系更多地表现为商品交换关系。区域经济发展是以资源最优配置为前提，行政力量导致的结果往往适得其反。因此，必须转变城市对乡村支持仅赖于行政区域上市带县的陈旧观念。”当前我国市场经济体制日益成熟，冲破行政区对经济区的约束，实现区域经济由纵向经济延伸走向横向经济联合已经成为必然。

从历史的角度来看，市领导县体制起到了冲破原有计划经济体制改变原有政企关系、导入市场经济体制的作用，恰恰是它的实行孕育了改革进一步推进的种种要素，为改革的深化准备了条件。随着社会主义市场经济体制建设的实践发展，市领导县体制赖以存在的外在制度环境已经发生了重大变化。一方面，中央与地方的分权已经从行政性分权走向了经济性分权；另一方面，随着现代企业制度的建立和生产要素市场的发育完善，市场机制已经成为资源配置的主导机制，资源配置也由政府转向市场和企业，地方政府作为相对独立的利益主体，其影响经济社会发展的方式、手段都应该发生相应的变化。未来，无论是中心城市作用的发挥，还是市县利益的协调，从根本上来说，都应依靠市场机制或经济手段，而不是依靠行政机制或行政手段。市领导县体制，与其所适应的时代背景——转型期一样，随着经济转轨的完成、社会主义市场经济体制完善，也必将被新的制度所取代。问题在于，新制度取代旧制度是采取“剧变式”还是“渐变式”的方式。

三、谁来管县——县级政区未来归属的展望

(一)突破“市领导县”体制，“省直管县”的局部实践

“省直管县”并非空穴来风，海南省从建省之初的1988年就实行市县分治、省县直辖的省直管县体制。此外，直辖市北京辖延庆、密云2县，天津辖蓟县、宁河、静海县3县，上海辖崇明县等，以上6县属于直辖市直管县。河南省的济源市，湖北省的仙桃市、天门市、潜江市、神农架林区等，这些市县属于省直管县市；新疆维吾尔族自治区的石河子市、阿拉尔市、图木舒克市、五家渠市等4市属于自治区直管县级市。正如其他领域的改革在某个地区首先更新，率先突破一样，海南等地的区划模式或许内涵了行政区划体制改革的前景。

与全国其他省、直辖市、自治区相比，海南省由于未实行“市带县”体制，政区结构中少了地区(自治州)这一层次，以三级制为主。截至2008年底，海南省共有18个市县，其中有2个地级市、6个县级市、10个县；有4个市辖区、201个乡镇。除海口市实行“省一市一区一乡镇”四级管理体制外，其他各市县均实行“省一市(县)一乡镇”三级管理模式(见图2)。

(二)县由省直接管辖是行政体制改革的大势所趋

省直管市县是未来省、市、县政区发展方向。改革开放以来，

(三)县级政区归属变迁路径前瞻

近年来，我国省直管县主要限于财经领域，涉及省、市、县三级政府之间事权与财力划分问题、转移支付制度等。财政关系是政府间人权、事权关系的重点所在、核心所在，所以省直管县财政体制改革是影响县级政府地位的关键所在。而“强县扩权”改革则可以看作是省直管县财政体制改革的延伸，“扩权县”除了在财权方面，还在事权方面获得了与地级市几乎等同的权限。以县级政区为着眼点的财政改革和扩权改革的继续发展，逐步走向全面的省直管县行政体制改革。省直管市县是行政管理体制改革的大势所趋，但是把在当前“有条件”的地区或者说东部发达地区局部实行的“试点”短期内照搬推广到全国恐怕有失偏颇。“省直管市县”是对“市领导县体制”的革命，有诸多好处，但问题也随之产生，其中最核心的是“平等”市县政区格局下省内区域经济增长极的构建与发展问题。虽然市领导县体制存在一些弊病，但改革决不可“矫枉过正、推倒重来”。

县级政区归属问题的实质是我国行政区划纵向层级优化和行政体制扁平化改革的一个中心环节。如前所述，我国“省直管县”改革长期目标是实现三级政府管理体制，但其毕竟还处在探索阶段，要看到各地情况的复杂性和改革的艰巨性，县级政区归属改革应当采取因地制宜、模式多样，分步实施、逐步推进的演进路径。县级政区省管还是市管，是县级政区归属改革表象上需要解决的问题，改革在其适用范围、路径进程别需要注意以下几个方面。

1.县级政区是省管还是市管，要因地制宜，避免一刀切。我国是—个大国，情况复杂，各地区发展客观上存在诸多不平衡，很多改革不能一刀切。在推进“省直 管县”改革上，要对各地“市领导县体制”进行科学全面的分析与评估，不能盲目改。县级政区是省管还是市管，应该因地制宜，在认真考察当地现状基础上选择适合本地的发展模式，宜多模式、多样化，不宜简单化、单一化，决不可不加选择地“一刀切”。如东部发达地区人口密度大、交通发达，而大部分中西部地区地广人稀，一刀切地改革市领导县体制，搞“省直管县”，不利于中等城市的发展，如果没有中心城市的辐射，其发展就可能大大延缓。

2.县级政区归属改革，要尊重历史、区别对待。我国目前实行的“市领导县体制”是1983年以来逐渐形成的。过去的二十多年里，这一体制下的地级市一定程度上发挥了城乡合治、以市带县的功能，但随着区域经济格局变迁和县域经济的发展，以及各级政府间“事权重心下移、财权重心上移”的体制改革取向，县级政区归属改革逐步提上议事日程。

对照前文对市领导县体制的发生学分类，笔者以为，在“旧有延续”、“地市合并”、“老市新带县”等三类模式下，多数所属地域经济较发达，大多已经形成以地级市为中心的省内经济区。近十几年来，这类市县部分被地级市“吃掉”变成市辖区，对于还没有成为市辖区的市、县，应在近期逐步实行省直管县体制。

而对于“新市带县”、“地改市领县a”、“地改市领县b”等三类情况下的市县，多数地处中西部地区，这些新设地级市基础虽弱，但发展势头好、潜力大，它们正逐步形成以新地级市为中心的新的省内经济区。目前如果推行“省直管县”就可能阻断了这个区域增长极的发展进程，对中西部地区的发展不利。对于这类地区，笔者以为县级政区由地级管理更为切合实际。

“地改市领县c”是市领导县体制推广中后期的主要模式，地区行署原本设在县城或一般建制镇上，地级市规模小，对周边市县带动作用有限，“小马拉大车”现象普遍存在。这类地区与现存的非少数民族地区行署可以归为一类，可以跨越式地进入省直管县行列。对于这类市县的直辖的前提条件是省级财政转移支付制度的确立，通过省级范围内建立起规范的地方财政转移支付来扶持这类地区发展，从而避免强县越强、弱县越弱的不平衡状况加剧。

3.县级政区归属改革，要依据省情，改革需有步骤地综合推进。我国现行一级行政区划制度——“省制”，是元代以降历史发展的产物，近百余年来虽然“划小省区”的呼声较高，但是实践证明条件尚不成熟。基于此，就要综合考虑各省行政区域面积、省内市县行政单位数量、人口规模等因素；另一方面，各地经济发展水平决定了现代交通、通讯技术以及管理现代化发展水平千差万别，一定程度上可以克服管理幅度过大的问题，这就更需要依据省情理性推进“省直管县”体制改革。

4.县级政区归属改革，要与深层次改革相配套。县级政区归属改革，说到底是用行政区划层级调整手段，通过表层地解决政府体系内的权力配置来推动区域社会经济发展。问题在于，任何调整都是有限度的，行政区所处的环境和需求是不断变化的，频繁调整容易导致“发展－调整－再发展－再调整”的调整需求怪圈。实现省直管县体制改革应与相关的深层次改革推进措施、制度变迁相配套。问题的根本解决有赖于政治体制改革的推进、社会组织发育与市场经济体制改革的深入，构建政府、企业、ngo等各方平等协商对话的行政模式下，政府职能定位恰当的政府治理机制。

参考文献：

市区财政体制改革篇4

一、改革现行财政体制的必要性

*市目前对县(市)区实行的财政管理体制是19*年中央对地方实行“分税制”后确立的,对促进全市经济和社会事业的发展发挥了积极作用。但随着市场经济体制的逐步完善,现行财政体制已经越来越不适应发展的需要,改革势在必行。

首先,改革现行财政体制是发展社会主义市场经济的客观要求。现行财政体制主要是按照企业隶属关系划分财政收入级次、实行分级管理。随着社会主义市场经济体制的逐步完善,投资主体逐渐多元化,税收混级混库现象不断发生,导致利益分配不合理,影响了基层政府为企业服务的积极性,影响了生产要素的自由流动和投资环境的优化。

其次,改革现行财政体制是依法治税、依法理财的现实要求。现行财政体制上下级缺乏共同的利益关系,区域之间为拉税源、争税收,竞相提供税收返还等优惠政策,导致财政收入的流失,破坏了正常的经济秩序。因此,必须合理确定上下级之间、区域之间的利益分配关系和分配办法,加强税收征管,充分发挥财政税收的经济调节职能,促进经济发展。

第三,改革现行财政体制是落实科学发展观的必然要求。落实科学发展观,必须合理调整财政、税收等相关政策措施,完善与科学发展观相适应的体制、机制。坚持以人为本,调动各级积极性,促进经济社会健康、持续、协调发展,是财政体制改革的出发点和落脚点。

二、财政体制改革的整体目标

这次财政体制改革的总体目标是适应社会主义市场经济发展的客观需要,按照国家分税制财政体制改革的总体要求,规范税基管理,建立属地化税收征管体制,实现财政、税务、金库、工商等部门间的信息共享和对税源的动态管理,解决预算级次界定难、混级混库等问题;理顺市与县(市)区政府间财政分配关系,既能保证县(市)区的合理既得利益,又能增强市、县两级宏观调控能力,调动各级发展经济、培植财源、增收节支的积极性;最终达到保障财政收入稳定增长,促进经济结构调整和区域间协调发展的目的。

三、财政体制改革的基本原则

(一)适应社会主义市场经济发展要求,促进经济发展的原则。鼓励各级政府为企业提供服务,优化投资环境,促进生产要素的合理配置和经济结构优化调整。

(二)符合国家财政体制改革方向,保持政策相对稳定的原则。在中央和省现行财政管理体制的框架内,结合*市实际设计改革方案,如国家政策没有重大调整,在一定时期内保持相对稳定。

(三)实行税收属地管理,加强税收征管的原则。税收按属地征收,同时按实现地划分归属,有利于有效防止税源交叉、混级混库等问题,降低税收成本。

(四)明确划分管理区域,有利于规划控制和实施的原则。按照城市规划的总体要求,从全市发展大局出发,充分考虑高新区和经济开发区未来发展需要,明确高新区和经济开发区的税收管理范围和财政体制。

(五)财权与事权相结合,有利于加强城市管理的原则。统筹考虑财税管理与城市管理和其它社会事务管理,与事权相适应,下放部分财权,调动各区管理社会事务的积极性。

(六)统一政策、规范操作,特殊问题区别对待的原则。整体上全市划分为县和区(含开发区)两类分别管理,各自实行统一政策。根据县区的实际,特殊问题,区别对待,以利于区域间的协调发展。

(七)实行增量分享,保证县(市)区合理既得利益的原则。保留县(市)区基期合理既得利益,增量部分市与县(市)区分税分享,因收入规模变化对财力的影响,通过体制补助、专项上解等方式合理调整。

(八)增强市级宏观调控能力,有利于防范改革风险的原则。对全市经济发展关系密切的大企业、困难企业和特殊行业的地方税收作为市级收入,以支持龙头企业形成产业链和特困企业解困促进全市经济持续、健康、协调发展。

(九)完善转移支付制度,建立税收增长激励机制的原则。对税源合理流动、连锁店税收分享、企业所在地政府服务管理费用等实行转移支付。分享收入增长与对县(市)区奖励挂钩,鼓励主体税种稳定快速增长。

(十)基数测算公正公平,方案设计公开透明的原则。调整税源交叉、混级混库形成的不合理收入,公平合理的确定各级收入基数,充分听取有关部门和县(市)区的意见,调动各方面参与、支持改革的积极性。

四、财政体制改革的基本内容

(一)收入划分

1.市级固定收入:省地税局直属分局地方税收;跨地区分享所得税;少数大型企业和特殊行业、企业的地方税收,包括:钢铁、烟草、电力、石化、通信五大行业的12个重点企业;重汽集团、小鸭集团、大易造纸、轻骑集团4个税源波动大、需市重点扶持的企业集团所属骨干企业;福彩中心、体彩中心2户特殊税源。(纳入市级征管企业名单见附件一)

2.市与县(市)区共享收入及分享比例

(1)增值税25%部分(不含中央四大部门企业上缴部分)、营业税(地方分享80%部分)、企业所得税(地方分享32%部分)、个人所得税(地方分享40%部分)、城镇土地使用税、房产税、契税,市按区、县(市)两个类型管理,各自执行统一分享比例。市与历下区、市中区、天桥区、槐荫区、历城区、长清区、高新开发区实行四、六分享,即:市分享40%,区分享60%;市与平阴县、济阳县、商河县、章丘市实行二、八分享,即:市分享20%,县(市)分享80%。

(2)城建税。以各县(市)区城建税原体制范围收入占新体制范围收入的比重作为分享比例,实行一县(市、区)一率与市分享。

(3)城市教育费附加收入。历下、市中、天桥、槐荫四区,以中小学学生数和学校数作为调整因素,计算出各区的教育费附加标准支出,其占市级教育费附加收入的比重作为各区分享比例,一区一率与市分享。高新开发区以四区教育费附加标准支出为参考,计算出其标准支出数,其占新体制范围内教育费附加收入的比重,作为其分享比例。其余县(市)区,以其教育费附加原体制范围收入占新体制范围收入的比重作为分享比例,实行一县(市、区)一率与市分享。

城建税、教育费附加收入日收、缴库可按照其他分享税种的统一分享比例入库,市财政按月根据各县(市)区的应分享比例和实际入库情况计算各自应分享数额,及时调整库款,年终一并通过体制结算由县(市)区上解或由市补助。两项收入的分享比例今后根据各级事权变化情况进行调整。

3.县(市)区固定收入:土地增值税、资源税、印花税、固定资产投资方向调节税、车船牌照税、农业税、耕地占用税、屠宰税。

4.行政性收费、罚没收入、排污费收入、城市水资源费收入、其他收入、国有资产经营收益等,仍按原体制规定实行分级管理,分别作为市级、县(市)区级预算收入。

(二)收入基数调整和新老体制衔接

以20*年地方财政一般预算收入决算数为基础,调整混级混库收入,作为原体制收入基数。在此基础上调整原市级预算收入下划、税源交叉等因素,按新体制收入范围和分享比例计算出各县(市)区新体制的收入基数。新体制收入基数大于原体制收入基数的县(市)区,其差额部分作为基数上解市财政;新体制收入基数小于原体制收入基数的县(市)区,其差额部分由市财政按基数补助。同时按各县(市)区基期年财力占新体制范围收入的比重计算库款调度比例,以保证各级财政的资金调度。

原体制上划中央增值税、消费税增量1:0.3返还和体制上解递增5%的办法,在上级未改变办法之前继续执行。计算1:0.3税收返还的增值税基数按新口径进行调整。所得税、营业税上划返还基数继续保留。出口退税基数按新的收入范围进行调整,地方负担部分按增值税市、县分享比例分级承担,即:七区按收入范围内出口退增值税地方25%部分的60%承担15%,市按收入范围内出口退增值税地方25%部分的40%承担10%;四县(市)按收入范围内出口退增值税地方25%部分的80%承担20%,市按收入范围内出口退增值税地方25%部分的20%承担5%。

(三)高新开发区财政管理体制

1.市政府委托高新区代管8个村和出口加工区区域范围(见附件二):区域内实现的税收由高新区征收管理,社会管理方面的费用由高新区承担,实行封闭管理。分享税种市分享40%,高新区分享60%;实现的固定收入分别作为市本级、高新区收入。财政体制改革后缴入市本级国库部分,以20*年调整后入库数为基数,由市本级返还给高新区;原为市本级收入按新体制缴入高新区国库部分,以20*年调整后入库数为基数,由高新区上交市本级。

2.政策区区域范围:区域内实现的税收分别由历下区、历城区征收管理,社会管理方面的费用由两区分别承担。其中:原为高新区收入按新体制缴入市本级、历下区、历城区国库部分,以20*年调整后入库数为基数,由市本级和两区返还给高新区;原为市本级收入按新体制缴入历下区、历城区国库部分,以20*年调整后入库数为基数,两区上交市本级;原为历下区、历城区收入按新体制缴入市本级国库部分,以20*年调整后入库数为基数,市本级返还两区。

3.原集中新建区(科技城)区域范围:区域内实现的税收由高新区征收管理,社会管理方面的费用由历下区、历城区分别承担。原为历下区、历城区收入按新体制缴入市本级、高新区国库部分,由市本级和高新区以20*年调整后入库数为基数返还两区;原为市本级收入按新体制缴入高新区国库部分,以20*年调整后入库数为基数,高新区上交市本级;原为高新区收入按新体制缴入市本级国库部分,以20*年调整后入库数为基数,市本级返还高新区。

4.出口加工区发展及配套区域范围:在该区域范围内,高新区办理完用地手续的片区,实现的税收由高新区税务部门负责征收,并与市按体制规定分享。社会事务管理方面的费用由高新区承担,实行封闭管理。

5.高新区未来发展区域范围:在市政府确定的未来发展规划区域内,高新区办理用地手续之前,税收由所在区税务部门征收,并与市按体制规定分享。

办理用地手续之后,税收由高新区税务部门征收,并与市按体制规定分享,同时,按一定比例承担社会管理服务费用。所在区原收入,以办理用地手续年度的上年实际入库数为基数,由高新区返还所在区。

该区域开发建设任务完成后,高新区退出税收征管,不再承担社会事务管理费用,税收移交所在区征管。所在区与市按体制规定分享,以移交年度的上年实际入库数扣除高新区返还部分为基数,按一定比例递增返还高新区。

(四)经济开发区财政管理体制

位于长清区的*经济开发区范围,将其税收管理纳入区财政收支范围,按市对区的财政体制统一管理,财政预、决算作为区的一部分向区人代会报告。经济开发区范围内实现的地方税收,区分享部分要统筹考虑开发区建设和长清区发展的需要。资金使用情况经济开发区要定期向市政府报告。长清区、经济开发区要共同确保市下达财政收入增长指标的完成。

(五)配套措施

1.逐步消化税收混级混库因素。对因调整混级收入影响财力较大的县(市)区,采取市、县两级共同逐步消化的办法,四年内消化完。按调整额,20*年市补助80%,20*年市补助60%,2006年市补助40%,2007年市补助20%。

2.调节因收入规模变化对财力增量的影响。为减少财政体制改革对各县(市)区财力增量的影响,对改革后基期年收入规模缩小的县(市)区,市根据对财力增量的影响情况按一定比例给予补助;对改革后基期年收入规模扩大的县(市)区,市财政按一定比例收回原市级收入增量县(市)区分享部分。为保证各级20*年支出预算的实现,今年对上划增量大于下划增量的县(市)区,市给以专项补助;下划增量大于上划增量的县(市)区,通过体制结算专项上解市财政。

3.连锁店税收分享问题。体制改革后,保留各县(市)区对连锁店税收的合理分享,根据各分店销售报表营业收入所占比重计算各县(市)区应分享比例,市分享部分和税收集中入库县(市)区应分配给其他县(市)区部分,通过体制结算予以返还。

4.调动县(市)区对市保留企业服务、管理的积极性。从20*年起,市保留企业的地方税收(不含城建税、教育费附加收入)比上年增长部分,企业所在县(市)区分成10%,作为其对企业服务、管理方面的费用。

5.建立税源合理流动分享制度。对企业纳税主体迁移建立税源转移分享制度。迁移企业按经营所在地征收后,第一年按基数的80%返还迁出县(市)区,第二年返还50%,第三年返还30%,作为对迁出辖区的补偿。市保留企业改制、重组、迁移、设立分支机构、改变核算办法后,其地方税收仍为市级固定收入。

6.建立分享收入增长激励机制。分享收入是各级财政的主要收入来源,为调动县(市)区增收的积极性,建立分享收入增长与奖励挂钩的激励机制。即:分享收入(不包括专项收入)增长幅度超过全市平均水平部分,按市分享额的20%至50%予以奖励。

7.明确临时性税收的征管办法。为防止税收流失和跑冒滴漏,临商税收、涉外预提所得税按税收实现地征管入库,房地产开发、建筑安装工程营业税按施工(开发)项目所在地缴纳税款,契税按纳税人所在地征管入库。

五、财政体制改革的几项配套工作

(一)建立财税信息网络,实现税源动态管理。在财政、税务、银行部门之间建立信息网络,实现互联互通和数据共享。在此基础上开发财税收入动态管理系统,对纳税人登记信息和税收入库信息进行收集、整理、分析,实现税源动态监控,达到防止税收混级混库的目的。

(二)适应财政管理体制改革需要,完善税收征缴体制。为与新的财政体制相适应,税务部门的征管体制要做相应调整,实行按区域征收;国库部门要及时调整税收入库软件,保证税款按新的体制及时缴入各级国库。

(三)严格执行国家税收优惠政策,营造公平竞争的良好环境。今后,各县(市)区要严格执行国家财政、税收政策,不得自行出台税收优惠政策,为政府之间、企业之间公平竞争创造良好环境。

(四)体制执行和调整已入库税款。新的财政体制从20*年1月1日起执行,如遇中央、省进行财政体制改革,将结合*市实际进行调整。从20*年7月1日起,各级税务、财政、国库部门要按新的体制和分享比例组织征收、入库。20*年已按原体制征收入库的各项收入,要立即进行调整,并及时变更纳税登记、调整征收机关。库款调整过程中全市统一调度,以保证税款按新体制及时调整到位。

(五)调整收入计划。新体制执行后,市与各县(市)区要按照规定的收入范围和分享比例,结合政府下达给本级征收部门的收入任务和市政府下达各县(市)区的财政收入考核指标,对收入计划进行调整,并落实到税种以及征收部门。在收入计划调整中,下放和市保留企业税收任务按年初市本级收入预算分解落实,上划收入、县(市)区分享收入和固定收入按县(市)区政府安排任务分解落实。

(六)加强新体制运行的监督、分析,及时发现处理运行中的矛盾和问题。在体制运行过程中,财政、税务、国库部门要与各县(市)区之间加强衔接配合,发现问题及时沟通,专题研究,合理解决。同时,对运行情况进行全面总结分析,对存在的问题和不足提出完善、改进的办法。要通过利用税收动态管理系统加强对市保留企业税收变化情况的监控,防止在其改制、重组、迁移、改变核算办法过程中出现税源转移。

六、实施财政管理体制改革的几点要求

(一)提高认识,统一思想,加强领导,确保改革顺利进行。这次财政体制改革是*市政治经济生活中的一件大事,对*市今后一个时期的发展将产生十分重要的促进作用。各县(市)区和市政府有关部门要高度重视,统一思想,切实加强领导,采取有力措施,组织好改革的实施,不折不扣的落实好各项改革政策,确保改革顺利进行。

(二)切实转变观念,促进全市经济社会协调发展。新体制实施后,将形成市县两级利益共享、风险共担的新机制。各县(市)区要切实转变观念,用发展的眼光来正确分析改革后的新形势,把财政工作的重点放到抓经济建设上来,主动改善投资环境,提高区域经济发展水平。高新技术开发区和经济开发区要适应新的管理体制要求,加大招商引资的力度,为全市发展做出应有的贡献。

市区财政体制改革篇5

关键词：省直管县；行政管理体制；财政体制改革

中图分类号：D9

文献标识码：A

doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.16.060

1 前言

新中国成立以后，我国建立起中央、省、市、县、乡（镇）五级行政管理体制，县级政府在经济、财政等方面得到一定发展，行政上的分级管理体制健全。但制度设计过程中的深层次问题在改革开放之后逐渐显现出来，尤其是县域经济的快速发展，市管县行政管理体制负面效应较为显著，县级政府经济增长速度变缓、地方财政收入减少、地区发展失衡等等一系列问题凸显。针对上述问题，我国政府采取了诸如省直管县等财政管理制度改革。

此文以安徽省广德县为例，全面研究省直管县体制改革对其经济、财政等方面的影响。2011年初，省委省政府先后出台了相关文件，正式确定广德县为安徽省省管县改革试点县，自试点开始以来，广德县积极发展经济，贯彻省委省政府的思想政策，推进改革试点工作，积极促进县区经济的发展和为财政解困。

2 直管县财政体制改革实施过程与成效

近些年来，“省直管县”体制的改革在多个地区进行了实践，广德县在成为直管县试点以后，经济发展迅速。2015年，广德县通过精心组织，科学谋划，扎实有效推进省直管县体制改革和民生工程实施，全年累计投入民生工程资金9.73亿元，占年初计划筹资额的100.1%，圆满完成省定33项民生工程项目年度目标任务，人民的生活水平得到明显的改善。接下来我们给大家做一个介绍说明省直管县体制改革对县级地区的发展的积极的影响。

2.1 实行“省直管县”体制减少了政府层级，加速政府组织结构的扁平化

“少层级，大幅度”结构使行政管理扁平化成为了我国的大趋势。在现代交通和科技信息飞速发展的背景下，实行“省直管县”体制有利于省级政府掌握县级基层政权情况的准确性、及时性，并且可以直接对县级政府作出指示，与此同时，县级政府也可以直接向省级政府请示报告，提高办事效率。例如：对于项目的审批，需要通过市级中转上报，不仅增加了额定费用还浪费时间。另一方面，市级对县级下达的各种文件，需召开各类会议，不仅会浪费大量的时间与精力，而且会由于多级传递导致信息递减与失真。所以，“省直管县”体制改革减少了管理环节，实现了政府组织结构的扁平化，节约成本和提高行政速度和效率。

2.2 实行“省直管县”体制加快了县域经济的发展，缓解了县级财政的困难

我国区域经济的基本单元是县级域经济。近些年，县级政府权力和责任不对等，疏于经济管理，自主发展空间较小，阻碍了县级地区经济的发展。然而“省直管县”体制改革的重要目标之一就是加快县域经济的发展，推动城乡一体化。实行省直管体制后，中央和省对各县的一般性转移支付和专项转移支付由省财政直接支付到县，减少了原来还要通过的市级环节，减少了不必要的浪费，提高了县级财政资金的使用效率，从而解决了“市管县”体制中的“市卡县”、“市刮县”等问题。

2.3 实行“省直管县”体制，提升了县级财政管理水平，增强了县级财政的保障力

实行省直管县体制后，省财政厅通过县级的预算和审查，直接选派财政公务人员，统一规范县级各部门工作培训，进一步加大对县级的指导，管理和监督，实现县级财政管理部的规范化，科学化和精细化。“省直管县”消除了市级管理，县级新增的收入除去中央和省级上缴外，原则上都留在所在县，避免了县级收入的“市刮县”现象。对于省对县的转移支付补助直接拨付到县，避免了市的截留、挪用，使得县的财力增加，县的财政保障力提高。

2.4 实行“省直管县”体制缓解了县级资金调度的压力

我国的资金调度是由省财政厅统一控制的，资金直接通过省发放到县，节约了资金的到账时间。采取奖惩措施，对擅自变更预算的给予惩罚，对通过不懈努力保证了收入目标的完成和工资正常发放的县，给予奖励。这一举措解决了市的资金调度困难，保证市财政的正常执行。与此同时，县级政府直接从省级领用资金，避免了因市资金困难而导致资金申报不足等问题。

3 省直管县财政体制改革进程中的主要问题

尽管省管县财政体制改革在一定程度上释放了县级经济发展的活力，但是，随着改革持续推进也陷入了进退两难的尴尬局面。一些试点县在尝到省直管县改革甜头的同时，一些体制性难题也显露出来。

3.1 市县间事权与财权分配不当

“省管县”财政体制实施后，市级政府无权再控制县级政府财力状况，事权也进一步削减，逐步下放给县级政府。但是，通过采访广德县基层干部，我们发现在实际改革过程中，因为不改变广德县的行政区划，宣城市和广德县依旧是上下级关系，县里面的工作依旧需要政府人员两面周旋，工作难度大大增加。从市的角度看，虽然市级履行着综合平衡本地区发展的职责，但是由于市县间财政的分离与管理权力限制，一些对于本地区发展有利的管理政策和计划也不能够适时的发挥作用。从县的角度看，省直管后，县级政府的财力和资金全部由省级政府统一结算、拨付，但是其它的行政体制却归市级政府管，如重大项目的审批权等。这就要求了县级政府的协调性和效率性，进而增大了县级的工作难度。

3.2 跨区域提供公共物品难度增大

由于统一支出划分原则，取消了市集中县的财力的权力，由省直接管理，保障县级有相应的财力，提高公共服务能力。从市与县的关系上看，在政策的实施过程中，也就是从市管县到省管县的过渡期内，市级政府可能最大限度地通过各种渠道将县里的资源向城区调集，或者减少向县里的分配新增资源，特别是区域内重大建设项目安排、干部人才配备、公共服务布局等，这样会不利于县域经济的长远发展。对于广德县来说，比如干部选拔，还主要由宣城市代管。往往任用一个副处级干部都要向市里汇报、市里酝酿、省里批准。通过市里反复考察后才能同意。最迟一两个月，最长可达半年。另外，从本质上来说，在行政体制没有得到改变之前，市级政府依旧可以利用其行政权力向试点县强行转移事权、变相夺取财力。

3.3 市帮扶县的积极性减弱

虽然“省直管县”改革并不意味着广德县与70公里外的宣城市从真正意义上脱离关系，但是在某一程度上来说，宣城市也不再愿意给予广德县过多的扶持和帮助。安徽省统计局数据显示，2004年，安徽县域经济占全省经济总量的26%，到2007年提高到47.4%；但2011年，这一比重为48.9%，四年间仅提高了1.5个百分点。不难看出，县域经济的改善并没有想象中好。这与市级经济扶持的减弱有很大一部分关系。实行“省直管县”财政体制后，对市级政府来说，试点县的财政收入的增加也不会直接有效的导致市级财政收入的增加，他们也没有必要将新增的资源分配给试点县，也就不会从财力等方面去扶持试点县的发展。

3.4 改革的模式化严重

从当前来看，浙江无疑是省管县改革的成功范例，浙江省直管县体制核心是三个方面：第一，是财政意义上的省直管县体制；第二，是县（市）委书记、县（市）长由省里直管的干部管理制度；第三，是四轮“强县扩权”所赋予县的社会经济管理权限。这一模式迅速受到众多试点县的模仿。但是，要知道每一个经济发展模式都有其特定的使用区域和时间，并不能一概而论。所以，导致了包括广德县在内的许多试点县的经济发展并不明显甚至有倒退。

4 进一步推进省直管县财政体制改革的具体建议

因为当前省直管县的改革方向较为模糊，加上试点县面临的各种困难，改革的“半拉子”局面不仅会影响基层干部的改革信心，而且会减弱政府在百姓心中的公信力。一些专家认为，中央有关部门应尽快出台相干指导政策，深入明确改革的思路和目标，带领基层改革走入正确的方向。

4.1 体制配套，责、财、事三权平衡

分税制改革虽然明确了中央和省级之间的财政关系，但自省以下的责权和事权划分仍旧不够清晰。还有，政府层级的增加导致的必然是事权的模糊杂乱，自省以下有四级行政单位，受传统体制影响，行政部门上下级之间纠葛较多，县级的人事任命依然受上级政府的影响，层层批复，程序冗杂。一方面应更改县级编制，使得政府无法阻止相应的行政内容，空有权利却无人办事的现象减少甚至消失；另一方面省级财政应退出一些营利性领域和竞争性支出项目，下放行政服务权限。针对省级政府职能“越位”对应的县级政府职能“缺位”，使得县级政府在如义务教育、公共卫生、社会保障及就业问题等基本公共服务的提供中出现“缺位”，而且问题较为严重的情况应作出具体详细的准则来规范两者的行为，让县级政府的责、财、事三权平衡，鼎足而行。

4.2 加强县与市、县与县的合作

对于广德县来说，在“省管县”的初级阶段，还要发挥中心城市（宣城市）的带动作用，因为目前，宣城市的经济发展水平要高于广德县，经济的辐射能力较强，对于基础设施的建设，公共物品的提供等方面都有较强的能力，广德县应加强与宣城市的合作。另一方面，广德县位于安徽的东大门，属于苏浙皖交界区，毗邻浙江湖州、江苏宜兴。有如此明显区位优势的潜力县，县域经济在省内却连续下滑，这与县内领导发展理念的闭塞是有极大关系的。产业布局较乱，没有和周边地区有力合作，招商引资也只流于表面，尤其是农村地区，甚至流传着“外地老板来办场，赚走百姓钱”的封闭落后思想。对此，政府应该积极宣传招商引资的重要性，并加大对农村地区的投资扶持。省级政府的管理方向与业务的突增，使得省级政府对县级政府照顾不周，双方都处于磨合阶段，要渡过这个矛盾重重的过渡期，县级政府需要借助同级政府以及原上级的帮助。

4.3 转移支付，加强监督，县级的财政收支

目前，交通状况一直是广德的弱项，公路建设力度小，质量差，乡镇地区主要依靠居民“各扫门前雪”。由此，省级政府应加大对广德县的转移支付力度，较强执行力度，加快广德县交通枢纽地位的建成。省管县财政体制改革后，较之前的市管县体制，管理指导的明确性降低，适用性较差。加之省线之间沟通交流较少，县级政府在具体管理上的方向感变得模糊。针对此问题，在对机构划分与责、财、事三权平衡进行有效处理后，建议建立实现省内公共服务均等化的转移支付制度，采用进一步加大转移支付的力度，建立健全相应的激励机制，激发县级政府和各部门的积极性。转移支付的项目要更精、规模更小、目的要更加明确，同时加大对贫困地区的转移支付，合理设置才能优化配置，进而激发更多效用。

4.4 信息化建设，提升县级管理效率

通过调研发现，广德县对教育的重视程度并不高，在义务教育阶段，公立学校的公信力丧失，师源匮乏，教学设施较差等问题严重，而私立学校的费用较高，导致家庭贫困的孩子无法接受一般水平教育。另一方面，人才吸引力也较差，这与当前我国的社会发展形势有很大关系，高素质人才更趋向于向大城市靠近。目前而言，县级政府的信息管理的效率较为低下，大部分的县区财政局都没有设置信息中心，要跟上省级的步伐，建立健全甚至优化信息的管理是必不可少的条件，县级政府要努力缩短与省级的差距。随着科学技术的发展，传统的行政管理模式和办事方法逐渐被信息管理模式替代，这就要求政府部门人员要熟练掌握相关的科学技术，才能不被这个信息化时代所淘汰。

参考文献

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市区财政体制改革篇6

【关键词】 “省管县”;财政管理;完善创新

一、“省管县”财政管理体制改革的历史背景

我国有中央、省、市、县、乡五级政府,相应地形成五级财政。省管市、市管县财政体制是一种传统的体制。这种体制在不同程度上存在行政机构臃肿,管理层级重叠,行政效率低下,县级财力被市级财政挤压、截取、挪用等现象,造成县乡财政困难,严重阻碍县域经济发展,城乡差别不但不能缩小反而拉大,对贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会带来负面影响。《国民经济和社会发展第十个五年规划纲要》和党的十七大报告明确要求积极推进省以下财政体制改革。2002年以来,浙江、湖北等24个省份先后实行或者开始“县财省管”试点。

二、“省管县”财政管理体制改革现状

(一)“省管县”财政管理体制改革的管理方式

从“省管县”财政管理体制改革现状看,在管理方式上,“省管县”财政体制主要有四种:一是行政管理型,北京、天津、上海、重庆四个直辖市和海南省的行政管理体制和财政体制都是省直接管理县;二是全面管理型,预算管理体制、省对下转移支付补助、专项拨款补助、各项结算补助、预算资金调度、债务偿还等,均实行省对县直接管理,浙江、湖北、安徽、吉林等省属于这种类型;三是补助管理型,以山西、辽宁、河南等省为代表,主要是对转移支付等补助资金的分配和调度实行省直接管理县,县级财政管理体制仍然由市级政府确定;四是广东特色型,这是一种介于省管市、市管县体制与“省管县”财政管理体制之间的体制,它规定市不能调整财政体制或从体制外向县另行集中财力,但市本级可以采取措施支持县,形成省市共同帮助县,解决县乡财政困难的财政机制。除了这四种管理方式外,其他地区也有一部分在核定转移支付等补助时直接计拨到县。

(二)“省管县”财政管理体制改革的现状特点

1.扩权强县成为“省管县”财政管理体制改革的主旋律。赋予县级政府更多的自,如一些地区把原本属于地市级政府的行政审批权直接下放到县,县级政府拥有了较大的财经决策权。

2.县级政府的财力与事权逐趋匹配。相应增加了县级财政的财税分享比例,县级政府的财力得到了改善与保障。

3.有选择地渐进式推进。各地“省管县”财政管理体制改革中,一般选择经济基础较好和实力较强的县,兼顾中等县和贫困县,形成了三个级别的改革层面。

(三)“省管县”财政管理体制改革的利弊

1.“省管县”财政管理体制改革的积极影响。目前,“省管县”财政管理体制改革仍属试点阶段,尽管离其改革目标尚有很长的路要走,改革成果尚未完全彰显出来,但其积极影响不可低估。

(1)创新了财政管理体制机制,为深化财税体制改革和行政体制改革,加快公共财政体系建设提供了更深厚的理论基础和实践探索。“省管县”财政管理体制改革是对传统的“市管县”体制的挑战,是我国公共财政的一场重大变革,直接影响我国行政事业单位管理体制,是一项既考虑国情又与国际接轨的机制创新。(2)“省管县”财政管理体制改革充分体现了财政在社会公共资源配置、社会总供求调控、效率与公平的协调、和谐社会环境的保障和促进经济长期增长的制度供给等职能作用,成为国家实行有效宏观调控的政策手段。(3)充分体现科学发展观理财服务能力,促进社会和谐。“省管县”财政管理体制不仅仅是体制的创新,而且改革的原则与目标更加注重政府职能转变,突出财政资源的公共性和均等化,突出利益共享,进一步理顺了省以下财政分配关系,迈出了以基本公共服务均等化的步伐。(4)为贯彻落实“三农”政策提供了物质保证。通过“省管县”直拨专项资金,实现农业大生产,扩大农村内需,发展现代农业,实现农工贸一体化,加快社会主义新农村建设,促进区域经济和国民经济又好又快发展。(5)缓解县乡财政困难,促进县域经济发展。“省管县”财政管理体制的实质就是县级财政扩权。因此,“省管县”财政管理体制改革可以避免市级财政集中县级财力的弊端,减少“市管县”体制下县级财力可能被市级财政挤压、截取、挪用的风险,对缓解县乡财政困难和促进县域经济的发展是有利的。

2.“省管县”财政管理体制改革存在的问题。“省管县”财政管理体制改革的初衷就是减少管理层次,理顺分配关系,缓解县乡财政困难,促进区域经济和国民经济又好又快发展。作为一项创新与改革,由于各地的经济基础及部门利益博弈等各种因素,在改革过程中未能达到预期目标,或者说,改革中出现的矛盾与问题不容忽视。

(1)各级政府事权与财力的划分与界定的科学合理性问题。首先,各级政府事权划分缺乏原则性和法制化基础。以教育和医疗为例,关系国计民生的两大项基本公共服务,本应是中央和省政府的责任,但中央和省政府对其支出责任转移给地方,造成地方财政承担着超职能的相当沉重的支出责任。以广西为例,地方政府县乡两级共同承担着70%的预算内教育支出和55%～60%的医疗支出。其次,由于经济、政策、体制等因素影响,政府层级与财政层级存在不一致性,各级政府之间的事权界定不清,职能不明。以广西为例,2006年2月“专升本”的四所省市共建高校,省市两级政府至今对其事权与财力的划分与界定尚未有科学合理的定论,以致四所省市共建高校在省市两级政府职能模糊性或边缘化甚至虚置化之间苦苦支撑,并承担着高等教育的社会责任。(2)地级市的定位、人员精简与分流、库存财产物资的调配使用以及城市发展等问题。“省管县”后,地级市的定位、属性与存在的意义,人员的去留,地级市丰富的人力资源、行政资源的处置与使用、城市与县乡协调发展等问题,必须通过制定“省管县”财政管理体制的配套措施加以解决。然而,目前仍然缺乏这方面的配套保障政策。(3)县乡财政仍然困难,未能得到完全缓解。县乡财政仍然受到基础性、区域性、经济性、政策性、体制性、行政性等因素困扰,“后发展劣势”问题尚未得到有效解决,县乡基本保障水平较低,县乡债务负担沉重,与改革初衷存在较大差距。(4)“省管县”财政管理体制对县的监管问题。“省管县”财政管理体制改革实质是县级财政扩权,内容是收支划分、财政收入目标的下达和考核、债务偿还等,并不涉及对县财政管理和财政业务的监管。这种制度设计存在监管真空,是一项残缺的隐藏较大风险的改革。(5)跨区域性的公共服务供给问题。涉及多个省、县的环保、水利、卫生防疫、抗灾救灾等跨区域性的环保资源、自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等公共服务供给及公共危机管理等问题。(6)管理幅度与管理难度问题。“省管县”对于一些地域辽阔、人口众多的大省而言,省级财政管理幅度过宽则会加大县乡的管理难度,有可能因管理不到位而出现失范、失控、失策等问题。

三、进一步完善“省管县”管理体制改革的思考

(一)夯实基础,为进一步完善“省管县”管理体制改革铺平前进道路

1.改革行政管理体制,为进一步完善“省管县”管理体制改革提供强有力的支持。“省管县”管理体制与当前的行政管理体制不一致,因此,必须改革行政管理体制。首先,正确划分行政区域;其次,减少管理层级和行政管理成本,实现地市级或乡镇级政府转型。根据各地实际情况和经济发展的需要,以扩权强县为导向,从更有利于提高公共产品和公共服务效率的角度,对地市级或乡镇级政府因地制宜,或撤并,或升降,即地市级的部份行政职能(如监管职能)并上或升格到省级政府,地市级的部份行政职能(如决策执行职能)撤并或下调到县级政府,乡镇级行政职能撤并或升格到县级政府,从而总体上形成中央、省、县、乡四级政府。

2.加强地方财政建设。根据行政区划和主体功能建设,坚持财力、财权与事权相匹配的原则,在进一步规范分税制财政体制的基础上,科学合理划分和界定各级政府的事权与财力,使各级政府适应市场经济既不“越位”也不“缺位”,确保各级政府的信息对称和地方政府拥有与事权相匹配的可支配财力;同时,中央和省政府有必要调整与优化财政支出结构,对欠发达地区加大转移支付财力的力度,以保证地方政府有效提供地方性公共产品和公共服务。

3.改革政府会计制度。在建立公共服务型政府和“省管县”管理体制改革的迫切需要下,改革政府会计制度,扩大预算范围,将政府全部经济资源及其变化情况,以及国际金融组织贷款纳入预算管理;改进核算基础,把政府全部经济资源优化配置,合理使用;建立政府财务报告制度和绩效考评制度,提升科学理财能力和财政管理水平,为完善“省管县”管理体制改革提供会计的实务与监管支持。

4.加快工业化进程,逐步实现农村人口城镇化,人才流动合理化,城乡信息对称化,市县财力均衡化,城乡发展全面化,为进一步完善“省管县”管理体制改革夯实基础。

5.进一步研究、梳理、完善“省管县”管理体制改革的实施方案,包括总体框架、原则、内容、配套措施、操作可行性及具体步骤等,在制度设计和实务操作上为进一步完善“省管县”管理体制消除改革道路上的障碍。

(二)创新突破,突出“省管县”管理体制改革的总体目标与积极影响,提升试点的带动与辐射效应。进一步完善“省管县”管理体制改革,地方政府必须从知识存量、权力结构、利益博弈的“罅隙”中实现“需求诱致性”的制度创新。

1.转变政府职能。建立服务型政府的财政运行机制和公共服务供给机制,加强国有资产监管、金融监管、市场监管等社会管理职能。

2.适当提高中央政府对地方政府投入比重和支出责任,加大对地方政府的转移支付力度,推进因素法分配转移支付,优化转移支出结构,调动各级政府科学理财、发展经济的积极性。

3.创新财税管理体制,建立财力与事权相匹配的财税管理体制。

4.明确责任,权责统一。正确理顺投入与管理的关系,建立与社会主义市场经济相适应的政府投资机制,按照基本公共服务均等化的要求,把市县的市场、资源、布局、规划、资金与管理统一研究落实,确保“省管县”管理体制改革取得重大突破,达到预期目标。

(三)形成体系,发挥“省管县”管理体制改革的整体效应

1.完善财政法制体系。不断改进与完善财政立法工作,尤其是财力与事权相匹配的财政法制体系,进一步完善“省管县”管理体制改革。

2.建立健全财政激励机制。充分发挥地方增收节支的潜力和科学理财的积极性,把调动县级财政的积极性作为“省管县”管理体制改革的政策导向。建立以有效提供地方性公共产品和公共服务为中心,以促进地方财政收入增长,或将转移支付与财政收入增长挂钩,亦或将财政收支平衡与转移支付挂钩的财政激励机制。

3.建立健全财政绩效评估机制。对于“省管县”管理体制的绩效评价,必须以实现基本公共服务均等化目标,促进城乡经济社会科学协调发展为核心,包括财务、经济、技术、环境和社会福利(公平)等各方面的综合协调评估,绩效评价内容为5E (即:经济economy、效率efficiency、效果effectiveness、公平equity、环保environmental protection)。

4.建立健全财政监督管理体制。进一步明确省、市、县各级政府的财政监督行为的主体、客体和法律责任,为加强财政监督,维护健康的财政经济和市场经济秩序,为促进“省管县”管理体制改革提供强有力的保障。

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[2] 李吸强,庞明礼.“省管县”替代“市管县”的制度分析[J].财政研究,2007(3).

市区财政体制改革篇7

省、县两级政府是中国历史上比较稳定的地方治理层级。新中国成立之初，根据1954年宪法的规定，我国行政区划如下:全国分为省、自治区、直辖市;省、自治区分为自治州、县、自治县、市;县、自治县分为乡、民族乡、镇。换言之，地方行政层级实行三级制，即省—县(市)—乡(镇)，县由省级政府直接管理。实践中也有一些例外情形，如1949年兰州市直管皋兰县、1950年旅大市(今大连市)直管金山县和长山县。这种直管体制主要是为了解决大城市蔬菜、副食品基地建设等问题，不存在“带”县的意思。［1］1959年全国人大常委会了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，明确了市管县的合法性，仅1年时间全国已有52个市管理243个县。到1980年代，为了推动城市化进程，中共中央于1982年《关于改革地区体制，实行市管县的通知》，决定改革纵向行政管理体制，以江苏省为试点实行市管县体制，并在全国范围内推行这一体制。1999年，中共中央、国务院在《关于地方政府机构改革的意见》中进一步明确，“地级市并存一地的地区，实行地市合并;与县级市并存的地区，所在市(县)达到地级市标准的，撤销地区建制，设立地级市，实行市领导县体制;其余地区建制也要逐步撤销，原地区所辖县改由附近地级市领导或由省直辖，县级市由省委托地级市代管”。21世纪初，除京、津、沪、渝直辖市以外，其余27个省和自治区(不含港澳台)普遍实行了市管县的体制。值得注意的是，在市管县体制实行之前，曾实行过一段时间的省—专区(地区)—县(市)—乡(镇)的体制，“”期间专区作为一级政权行使权力，“”之后其性质逐渐演化为省级政府的派出机构，改革开放后各地纷纷实行撤地设市改革，地区专员公署逐渐为地级市取代。截至2010年底，全国27个省、自治区(不含港澳台及4个直辖市)共设283个地级市，均实行了市管县行政管理体制。在几十年的实践中，市管县体制发挥了积极的作用。一方面，这一体制有利于城乡交流与融合。改革开放之初，城乡分割较为严重，中心城市管理县，有利于发挥城市的带动作用，将城市的科技、教育、人才、信息等资源以及思维方式、竞争意识等思想观念扩散至县乡;而且在计划体制下，这种行政直管方式远较其他途径更为有效，市管县体制将原来处于相对割裂状态的城市(市)与农村(县)统一在一个行政区内，有利于城市统一组织整个区域的生产和流通。另一方面，这一体制有利于城市自身发展。农村作为城市发展的基础和后方，可以为城市提供充足的劳动力、原材料、水资源、粮食、蔬菜、副食品、城市建设用地等，解除了城市发展的后顾之忧，也拓展了城市工业产品的市场。但是，随着经济社会的发展以及市场体制的逐步建立，市管县体制日益暴露出各种问题和弊端，主要表现在以下几方面。其一，市管县体制增加了行政成本，降低了行政效率。首先，市管县体制在省与县之间增设了一级政府，地方政府治理结构由三级增为四级，机构和人员都随之增加，财政负担也因此加重。调查研究显示，以一个中等地级市为例，一般地厅级干部20人，县处级干部200人，科级干部1000人，财政供养的公务员和事业单位人员一般在1万人以上，每年财政支出仅工资一项就有2亿元左右，再加上后勤、办公经费等，一年一个市级政府的财政支出达5亿元左右。［2］这一数据仅仅是一个粗略的估算，实际一个地级市的财政负担可能要远超出这一数据。其次，增加一级行政层次后，决策成本、信息传递成本都随之上升。省与县之间不得不通过市一级进行上情下达或者下情上达，既影响决策和信息传递的速度，也可能出现信息经过滤后失真的情形———“上有政策，下有对策”通常发生在科层比较繁多的情况下。再次，对于地方而言，增加一级管理层次后，层层报批的繁琐程序大大降低了地方政府的行政效率，削弱了地方发展的活力。其二，市管县体制使资源向城市倾斜，城乡差距拉大。市管县体制的初衷是以城市带动农村发展，但在实际运行中，由于城市对县从宏观到微观几乎全面管理，城市极易利用其行政主导地位侵犯县的利益。一些项目、经费以及省对县下放的权力，经过市一级之后往往“雁过拔毛”。在城市基础设施、医疗、就业、教育等社会资源和公共服务方面，主政者也更多地向城市倾斜，从而使城乡差距进一步拉大。其三，市管县体制使管理难度增加。市管县体制的初衷是想实现城乡合治，但是由于城市与农村特点不同、治理重点不同，地级市既面对千头万绪的城市，也面对幅员广阔的农村，管理半径过大，治理任务十分繁重和复杂，因而难度增大。其四，市管县体制缺乏必要的法律依据。现行宪法第30条规定，全国分为省、自治区、直辖市;省、自治区分为自治州、县、自治县、市;县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。可见，宪法设定的地方行政区划为三级，即省、县(市)、乡(镇)。市与县在宪法上处于同一序列，并无管辖关系，只有直辖市和较大的市才可下辖县。对于较大的市的范围，《立法法》作了明确界定，包括省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和国务院批准的较大市，目前国务院先后批准的较大市只有19个(包括当时尚未升格为直辖市的重庆)。实践中地级市普遍辖县显然突破了宪法的规定。

二、省管县体制改革的实践

近20年来，各地从不同层面进行了省管县体制改革的探索。从政策层面看，最早提出进行省管县改革的文件是2005年中共中央十六届五中全会在《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中提出的:“理顺省以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。”此后，中共十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》及《中共中央国务院关于地方政府机构改革的意见》等文件中明确提出:继续推进省直接管理县的财政体制改革，有条件的地方可依法探索省直接管理县的体制，进一步扩大县级政府社会管理和经济管理权限。2009年的中央一号文件进一步指出，“鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县(市)的体制”。事实上，省管县的探索，实践层面早于政策层面。浙江省自新中国成立以来一直实行财政省管县，从1990年代开始，又先后进行了5次“强县扩权”改革:1992年，扩大萧山、余杭等13个县(市)部分经济管理权限;1997年，在萧山、余杭试行享受地级市部分经济管理权限;2002年，实行新一轮的县级扩权改革，按照“能放都放”的总体原则，将313项原属地级市的经济管理权限下放给17个县(市)和萧山、余杭、鄞州3个区;2006年，将义乌市作为进一步扩大县级政府经济社会管理权限的改革试点，除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外，赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限;2008年，进一步下放经济社会管理权至县，下放义乌各种行政管理权限618项，下放其他县(市)443项。省管县体制改革探索进入深水区。海南是另一个较早探索省管县体制改革的省份。从1988年建省开始，海南就在全国率先建立起独具特色的省直管县市的行政管理体制，由省政府直接领导18个县市和洋浦开发区，中间不设地区一级行政单位，海南省所有的县、县级市、地级市都是由省直接管理，不存在地级市对县和县级市的行政管理问题，二者之间只有行政级别的差别而没有行政隶属关系。2008年，《中共海南省委关于进一步完善省直管市县管理体制的意见》将177项行政管理权一次性直接下放到地级市和县市，旨在理顺省与市县之间的行政事权、财政分配和条块管理关系。山东省于2009年开始探索财政省管县体制改革，旨在规范财政分配关系，提高县(市)基本公共服务水平，减少管理层次，节约行政成本，推动经济社会管理创新，促进政府职能转变。该轮改革选择20个县(市)进行试点，在总结试点经验的基础上，再逐步扩大试点范围。其改革内容主要包括财政收入划分、财政支出责任界定、体制基数核定、政府债权债务管理等财政管理方面的事项。改革后，新的财政省管县体制主要体现为“三个直接、三个不变”的特点。“三个直接”为:省级将财政体制直接核定到试点县(市);省级补助直接分配、结算、拨付到试点县(市);财政行政审批事项、非税收入管理等直接审批到试点县(市)。“三个不变”为:按照现行行政管理体制，市级继续对试点县(市)财政工作进行指导和监督的责任不变;市级继续负责试点县(市)的财政预决算汇总报送、收入任务完成情况考核和科学发展综合考核等工作责任不变;市级继续对试点县(市)开展各类财政专项业务工作评先评优、会计事务、财政监督和干部培训等工作责任不变。实际上，在这轮改革之前，山东省曾于2003年实施过一轮强县扩权改革，将部分行政审批权下放至试点的30个经济强县。试点县在部分经济管理权限上获得了地级市的待遇，但当时尚未明确提出“省管县”的概念。总的来看，当前推行的省管县体制改革主要包括两种类型:一是财政省管县，这是当前省管县体制改革中各地普遍采用的方式。各地在探索省管县体制改革前往往先实行财政省管县，而后再扩大至其他领域(或者仅仅限于财政领域而不再推广至其他领域)。据财政部2010年中央决算报告的数据，目前我国已在27个省(自治区)970个县推行了财政省管县体制改革。这一类型改革的特点是，县与市在财政权限上具有同等地位，财政结算、专项资金的分配、资金的调度等都由省直接到县，无需经过市级程序。二是扩大县级政府经济社会管理权限。有关资料统计显示，截至2009年5月，全国已有浙江、安徽、福建、广东、河北、河南、黑龙江、湖北、湖南、吉林、江苏、辽宁、山西、陕西、四川、山东、云南、甘肃、海南19个省开展了县级扩权改革。［3］通过下放权限，县级政府获得了地级市政府的部分管理权限，从而在部分管理事项上实现了省管县。实际上，县级扩权改革是财政省管县改革的深入与全面铺开，二者的基本逻辑、立场以及方向相互吻合。省管县改革，有利于减少行政层级，降低行政成本，实现扁平化管理，形成科学高效的政府组织架构，提高行政效能;也有利于激发县级政府活力，增强其决策的自主性，消除市场经济发展的体制。

三、省管县体制改革的问题与障碍

探索实行省管县体制，对现行市管县体制进行适当调整与改革，是行政管理体制改革的重要方向之一。但是，由于各地地域面积、经济社会发展程度以及行政法治进程参差不齐，省管县体制在当前并非普适于各地，而且其自身也存在一些不可忽视的问题。另外，由于种种原因，推行这一改革也面临种种障碍。其一，管理幅度问题。以行政层次少为特点的扁平化管理是世界各国政府管理改革的趋势。根据对世界上217个国家和地区的初步统计，地方政府不分政区的有13个，实行一级制的有53个、二级制的有92个、三级制的有51个，二级制与三级制合计为143个，占65．9%，实行四级制及以上的只有8个，仅占3．7%。［4］然而，对于地域面积较大的地方而言，扁平化管理会面临管理幅度过大而难以有效管理的问题。浙江省能顺利推行省管县改革的一个重要因素就是该省地域面积不大，全省只有58个县(包括县级市)，省级政府管理幅度相对较小。与此相类似的海南省，同样由于土地面积和人口较少的因素，省管县体制运行较为顺畅。而山东省目前有91个县(市)，陆地面积也较大，如果县全由省直管，管理幅度过大，难免顾此失彼，管理不到位。其二，地级市与县的关系问题。县级扩权改革的主要内容是将地级市的权限下放至县，在本质上是重新调整上下级政府的权利与义务，改变长期以来市管县体制下的利益格局。因此，在改革过程中必然面临种种困难和障碍。例如，下放虚权、不放实权的问题，利用备案程序变相截留权力的问题等。目前各地开展的县级扩权改革，下放至县级政府的权限主要是经济管理权限和部分社会管理权限，而人事权仍然掌握在地级市政府手中，因而造成财权、事权、人事权不统一的局面，对县级政府掣肘较大，难以真正实现有效的省管县。其三，垂直管理部门问题。国土、金融、工商等垂直管理部门实行自上而下的条条管理体制，县级扩权后，有些扩权事项与垂直管理部门的法规、政策有矛盾，导致权力难以真正下放至县级政府。对于垂直管理部门的权力如何定位、是否也将其一并下放至县以及下放范围多大，各地普遍缺乏明确的规定与做法，条、块矛盾在省管县改革中造成了难以突破的体制障碍。其四，合法性问题。尽管地级市在宪法中缺乏坚实的合宪性基础，但是在其他法律、法规中得到了确认。从目前“强县扩权”改革的实践来看，各省对县级扩权的方式主要是授权、委托、交办和机构延伸。对于许多执法机关而言，执法过程中所依据的既有法律、法规和部门规章，又有地方政府规章。依据法律、法规和部门规章，许多审批权应属市级政府;而依地方规章，则应下放到县级政府，这使执法部门依法行政遭遇尴尬。又如，涉及行政许可和行政处罚的权限基本上是通过委托形式下放给县级政府行使，如果因行使委托行政权力引发争讼，那么被委托主体即县级政府或者其部门将面临权、责不统一的问题———由其行使权力却由上级机关(委托主体)承担法律责任。此外，绝大多数地方县级扩权改革是通过出台政策的形式推进，因此将部分权限以红头文件而非法律、法规的形式授予县级政府及其相关部门，并不符合法律规范与原则，一旦发生纠纷也将面临难以理清的法律问题。

四、省管县体制改革途径的探讨

市区财政体制改革篇8

关键词:省直管县 体制

“省直管县”是近几年来行政管理体制中最受关注的改革模式,并已在全国范围内开始试点。随着2010年的走近,省直接管理县(市)的体制改革开始提速,但其中也存在着一些令人担忧的问题。

一、省直管县体制改革的现状

目前我国省直管县改革主要包括“强县扩权”改革和财政体制改革。

我国从1992年始,在中央政府的支持下,浙江、河北、江苏、河南、安徽、广东、湖北、江西、吉林等省份陆续推行了以“强县扩权”为主要内容的改革试点,对经济发展较快的县市进行了扩权,把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。

《国家第十一个五年经济社会发展规划》提出要“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。” 《国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中也提到“有条件的地方可加快推进‘省直管县’财政管理体制改革”。wWW.lw881.com 据财政部提供的资料显示,截至到目前,全国实行财政“省直管县”的有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省份,加上北京、上海、天津、重庆四个直辖市,共有22个地区实行了财政体制上的“省直管县”。

二、省直管县体制改革面临的主要问题

(一)改革未能从根本上扭转试点县财政困难的现状。“省直管县”后,省级对试点县的转移支付和专项补助仅是“直达”。也就是说,新体制下试点县收到的转移支付和专项补助在总量上是不变的,不能从根本上扭转财政困难的状况。

(二)对农业生产投入不足。“省直管县”县乡财政管理体制改革就是要缓解县乡财政困难,进一步支持农村地区发展,增加农民收入,确保农村综合改革目标的实现。但目前来说,对农业生产的投入还是不够。

(三)行政管理体制与财政管理体制相冲突。财权与事权相匹配,是财政体制的核心问题,也是划分各级政府支出责任的基础。据调查,我国不少地方实行省管县体制后,政府间财政关系有所调整,但行政管理体制并没有随之改变,因而出现了行政管理体制与财政管理体制相冲突的状况。从实际情况看,实行省直管县财政体制后,大大增加了省级财政的事权责任,但其财力并没有增加。对于原来管县的市来说,市级财力下降较多,对其财权冲击较大,但对其所管的县承担的事权却没有相应地减少。不少省、自治区的试点办法明确规定,实行省直管县财政体制后,原来管县的市不再集中县级收入,但却要进一步加大对县的补助力度,还要保证在教育、危房改造、医疗改革、新农村建设等方面市对所管县的配套资金。这种办法必然加剧市级财权与事权不对等的问题。县级财政是省直管县财政体制改革中的受益者,其财力和财权得到了扩张,事权却没有大的变化,这显然是不合理的。

三、对于省直管县体制改革的建议

省直管县体制改革,触及到我国大多数地区经济发展、财政体制、行政管理体制和行政区划等诸多方面,面对改革中存在的问题,我们应更多地关注以下几个方面,科学推进省直管县体制改革。

(一)改革不能一刀切,要具体情况具体分析。由于各地发展情况有较大差异,在推进“省管县”体制改革上,要对各地“市管县”体制及其存在问题、存在问题的性质及原因进行科学的分析与评估,因地制宜,推进改革。

(二)各县要创新发展理念,加快财源培植。筛选储备一批重点项目,提前建立好财政申报资金项目库。认真落实招商引资政策,扶持做大做强优势产业,从根本上解决财务困难,不断壮大试点县的财政实力。

(三)各县要积极向省财政反映实际情况,争取支持。要抓住“省直管县”对困难县转移支付倾斜的有利时机,积极向省财政汇报财政收支预算情况、财源建设的不利因素、财政困难的实际状况等具体问题,争取得到省财政的理解和支持,得到更多的转移支付补助。

(四)继续增加用于农村的支出,提高新农村建设水平。试点县的财政支出管理,要立足于实现农村综合改革的根本目的。以支持产业结构升级为目标,提高农业综合生产能力,稳步增加农民收入,加大对农村固定资产投资的支持力度,改善农村基础设施条件,增强农村地区社会保障能力,提高新农村建设水平。

(五)要加快制度创新,研究解决“省直管县”条件下市对县事权与财权错位的问题,建立健全市对县各项事业发展的支持机制。

(六)有步骤地综合推进改革。要综合考虑各地经济发展水平、省内市县行政单位数量、人口规模等因素,将推进“省管县”体制改革与发展县域经济、合理调整行政区划、促进城乡经济融合、加快城市化进程和行政管理体制改革有机结合起来,实现省管县体制改革与相关的推进措施、制度配套。在推行省直管县财政体制过程中,都必须处理好这些关系,否则,就会影响改革的效果。

参考文献:

[1] 熊文钊,曹旭东“.省直管县”改革的冷思考[j].行政论坛,2008(5).

[2] 胡庆康,杜莉,现代公共财政学[m].上海:复旦大学出版社, 2001: 67-70.