农垦土地管理范文
时间：2023-09-25 18:06:20
农垦土地管理篇1
一、明确责任分工,强化组织领导。
区政府成立农村建设用地复垦工作领导小组，为加强对农村建设用地复垦工作的组织领导。由区政府分管领导任组长，区政府办公室联系副主任、区国土分局、区国土资源整理储备中心（以下简称区国土储备中心）主要负责人任副组长，区农业、财政、审计、监察相关负责人为成员，统筹组织实施农村建设用地复垦工作。领导小组下设办公室在区国土分局，由区国土分局分管领导任办公室主任，区国土储备中心分管副主任兼任办公室副主任，具体负责农村建设用地复垦工作日常事务。各有关部门及复垦项目区所在镇按照以下责任分工，密切配合，加强协作，确保复垦工作顺利实施。
具体负责项目入库报批、监督承担单位实施项目、组织项目的验收、复垦指标和收益的管理并对复垦项目进行技术指导。区国土分局是农村建设用地复垦项目的行政管理部门。
具体负责项目资金筹措及拨付，区国土储备中心是全区农村建设用地复垦项目的承担单位。开设农村建设用地复垦专户，确保复垦经费专款专用；负责审核复垦对象、勘测设计、编制实施方案；负责项目入库备案与项目镇人民政府共同组织实施和竣工资料报送工作。
协助项目验收，区农业部门负责复垦项目复垦质量管理。指导项目后期管护及利用。
区财政部门负责农村建设用地复垦项目资金及指标收益等监管工作。
区审计部门负责复垦资金及复垦指标收益使用的审计监督等工作。
区监察部门负责监督复垦项目实施、项目资金及收益使用等工作。
负责农村建设用地复垦宣传发动、清理登记、与农户签订复垦协议、协助申报项目入库备案、落实“镇政府监督员”农民代表监理”制度，各有关镇人民政府在承担单位指导下具体负责复垦项目的实施。农村建设用地复垦后的管护利用等工作。
区目标办、区政府督查室负责将农村建设用地复垦工作情况纳入相关区级部门及镇街年度耕地保护工作专项考核和年度目标综合考核体系进行考核。
二、精心组织实施,严格政策规定。
对依法取得的利用效率不高或废（放）弃的农村宅基地、乡镇企业用地、农村公共设施用地、公益事业用地及特殊用地等，农村建设用地复垦是依据土地利用总体规划和土地整理复垦开发规划。通过工程技术手段开垦为耕地或可转换为耕地的园地及其它农用地的行为。开展农村建设用地复垦，必须符合土地利用总体规划，严禁在规划确定的城镇建设扩展边界范围内和农村建设用地区域选址实施复垦项目。
一）项目选址申报条件
农村建设用地复垦项目选址申报应符合以下条件：
1．符合土地利用总体规划。
并与周边农用地连为一体，2．复垦项目的地块必须是第二次土地调查确认的建设用地地类。权属清楚合法，无纠纷且证书齐备。
复垦片块与周边农用地连为一体，3．单个复垦项目实施片块原则上不超过20个。有利于复垦后的生产经营管理，且具备后期管护利用条件，适宜农业耕作。
原则上安排在同一村社或同一镇范围内。4．实施区域相对集中。
实施期限与项目实施方案同步，5．复垦片块能确保实施。最长年限原则上不超过半年。
二）项目实施程序
应当书面征求退出宅基地的农户是否愿意自行复垦的意见。农户放弃自行复垦的应当出具书面意见并签名；区国土储备中心应当将此书面意见装入档案备案。农户愿意参与宅基地及其附属设施复垦项目中工程施工的工程施工费应首先支付给参与复垦的农户。对其他农村集体建设用地复垦项目，区国土储备中心在规划实施复垦项目时。应首先书面征求该集体经济组织的农户是否愿意参与该复垦工程建设的意见。
农村建设用地复垦严格按以下程序实施：
1．各镇人民政府在城市（镇）规划区以外的农村集体经济组织中进行宣传发动。
经项目所在地镇人民政府初审后报区国土储备中心审查。2．农村建设用地土地权利人提出复垦申请。
核实项目范围、权属、地类、面积、土地权利人意愿和周边土地利用情况。3．区国土储备中心会同区国土分局组织项目踏勘。
张榜公示后与农户签订复垦协议。4．区国土储备中心组织各项目镇政府开展复垦片块土地丈量。
将项目实施方案报市级专家组评审，5．区国土储备中心委托中介机构组织采集现状、实施测绘并编制项目实施方案。督促设计单位按照评审意见修改完善项目实施方案。
报区国土分局审查。6．区国土储备中心将修改完善的项目实施方案及附图、农村建设用地复垦协议、房地产权利人申请书、复垦片块房地产权证（复印件）或房地产权属证明材料、项目所在镇街土地利用总体规划图和镇村建设规划图、项目区土地利用现状图（110000和土地统计台账、项目实地现状照片（按单个区块提供具有明显参照物的远、近景照片各1张）项目承担单位申报书、提供资料真实性的承诺书等资料按项目分类整理成册。
向市国土房管局申请年度复垦项目入库备案，7．区国土分局出具项目审查意见。并办理项目入库手续。
委托项目镇人民政府通过招投标方式确定专业队伍，8．区国土储备中心按照审批的项目实施方案。组织工程施工或委托宅基地使用权人按照技术规范自行复垦，完成项目自查验收。
并报市国土房管局验收确认。9．区国土分局组织工程竣工验收。
10．各项目镇人民政府将验收确认的耕地交所在集体经济组织统筹安排耕种并做好后期管护和利用工作。
三）项目工程监管
经区人民政府批准，1．项目区农民群众有意愿承担复垦项目工程施工且有实施条件、符合相关规定的工程施工内容。项目承担单位应组织或委托镇政府组织项目区农民群众实施。除此之外的复垦项目工程施工，应按规定程序实施公开招投标。项目承担单位应对项目质量、数量、进度和安全总负责，镇政府、村和集体经济组织应按照委托协议和复垦协议的约定承担责任。
2．区国土分局应做好复垦项目实施工作的指导、监督和组织验收工作。
加强项目工程施工监理，3．完善项目监理制度。按规定选择具有省级以上主管部门颁发的乙级及其以上资质的工程监理单位。严格控制项目工期、质量和投资；同时，实行“镇政府监督员”农民代表监理”制度，由镇、村和集体经济组织分别推荐责任心强的人员作为项目工程施工现场监督代表，加强对工程监理单位和工程建设的监督。要明确农民代表监理的权利和责任：一是加强项目区农民群众与工程建设、工程监理单位的沟通交流，确保工程施工顺利进行，维护农民群众的合法权益；二是实行工程监管问责制，农民代表监理要切实维护农民群众权益，代表农民群众利益，并对工程质和量负监管责任；三是通过参与项目工程监管，承担工程质量、数量、进度和对工程监理单位的监督责任；四是施工期间，业主单位应从业主管理费中列支按实际工作天数给予农民代表监理误工补助。
不得随意擅自变更工程内容、数量、布局和投资。确需变更的应按程序上报市国土房管局申报变更。凡擅自对项目实施方案和投资进行变更或变更程序不合规的区国土分局将不受理其验收确认申请。4．要严格按照项目入库备案的实施方案组织实施项目工程建设。
三、确保群众利益,加强经费管理。
一）复垦项目工程成本、管理成本和融资成本
按1.5万元/亩核算。工程施工费按1.2万元/亩进行核算（根据复垦项目实际发生情况据实支付）前期工作经费、竣工验收费、工程监理费、安全配套费按0.3万元/亩核算。以上费用以市国土房管局最终验收确认面积予以结算，1．复垦项目工程成本。复垦项目工程成本包括工程施工费、前期工作经费、竣工验收费、工程监理费、安全配套费。包干使用。
其中各项目镇管理成本为5000元/亩，2．复垦项目管理成本。区级管理成本按1万元/亩核算。区国土储备中心管理成本为4000元/亩，区国土分局管理成本为1000元/亩，以上费用以市国土房管局最终验收确认面积予以结算，包干使用。包干使用。3．复垦项目融资成本。复垦项目融资成本按1.1万元/亩结算。
二）复垦项目补偿费用
应严格按照现行政策兑现补助。未通过合法途径取得的一户多宅”宅基地的土地使用权人应无条件退出并自行复垦，土地使用权人按规定自愿退出“一户一宅”或通过继承、赠予和集体经济组织内部有偿流转等合法途径取得的一户多宅”宅基地及附属设施用地。或自愿申请区国土储备中心代为组织复垦。复垦农村宅基地及其附属设施用地的补偿费用：
按宅基地及其附属设施用地面积给退地复垦权利人进行预付价款，1．复垦农村宅基地及其附属设施用地的以房地产权证、集体土地所有权证为合规性证明。待复垦验收合格并上市交易后按实测面积结算价款，费用按市返还的地票交易价款扣除复垦成本后按农户与农村集体经济组织85:15比例分配，即农户为12万元/亩、农村集体经济组织为2.1万元/亩，并按渝国土房管发〔2011〕162号文件的有关规定直拨至有关农户和农村集体经济组织。
剩余价款全部归所在农村集体经济组织所有并直拨至有关农村集体经济组织。2．复垦农村公共设施、公益事业用地及经公示确认无具体农村建设用地使用权人用地的地票平均价款扣除复垦项目成本后。
农村集体经济组织所得价款不低于2.1万元/亩并直拨至有关乡镇企业用地使用权人和农村集体经济组织。3．复垦乡镇企业用地的地票平均价款扣除复垦项目成本和给农村建设用地使用权人应得价款后（该价款由使用权人和所有权人协商处置）剩余价款全部归所在农村集体经济组织所有。
农村集体经济组织所得价款主要引导用于以农村土地整治、农村土地整治项目后期管护利用、农民集中居住区基础设施配套建设等新农村建设。
三）切实规范复垦资金管理使用
专项用于复垦项目。1．复垦资金来源及管理。全区农村建设用地复垦资金由区国土储备中心筹集并设立专户管理。
2．复垦项目资金使用范围。复垦项目资金专项用于支付复垦项目工程成本、管理成本、复垦补偿费及融资成本等。
将剩余价款直接拨付到原宅基地使用权人账户。以上各项补助支出应先由区国土储备中心负责造册汇总，3．复垦补偿费及复垦工程费用拨付。复垦项目经市国土房管局入库备案且房屋已拆除后按每亩6万元复垦补偿费预付直拨到原宅基地（其它建设用地）使用权人账户；复垦项目经验收确认并上市交易后按实测面积结算价款。项目区所在地进行张榜公示，公示无异议的予以支付。复垦工程费用按照合同，经监理单位审定工程进度及工程质量后，按工程管理相关规定进行支付。
四、严格项目管理,分类规范操作。
区国土储备中心、各镇人民政府在签订协议、入库备案时均应标注复垦形成指标用于地票交易。测绘、签订协议、项目初验等环节完善农村建设用地使用权人姓名和农村集体经济组织名称、身份证号码、联系方式、通讯地址等基本信息，复垦项目区为地票类时。记载每个权利人对应减少的农村建设用地（包括宅基地和附属设施用地）面积、对应增加的农用地面积、耕地面积及对应的房地产权证、集体土地所有权证证号、明确待复垦验收合格并交易后按实测面积结算地票价款等信息。并应在村务公开栏等农村集体经济组织人口相对集中的明显位置张贴公告并留存影像备查，确保每一权利人均知悉，有关结果要与农户和农村集体经济组织等权利人签字确认。地票来源于农户建新拆旧节余面积的应核定每户新房占用及分摊的宅基地及附属设施用地的耕地占用面积，并在复垦项目验收发证时以原宅基地及其附属设施用地占用的耕地面积，以扣减后的面积作为地票和价款结算的依据。
区国土储备中心、各镇人民政府在签订协议、入库备案时均应标注复垦形成指标的去向和用途。增减挂钩试点项目必须按程序报批后才能实施，复垦项目区为增减挂钩类时。未经批准不得擅自立项实施。挂钩指标使用的价格不应低于市地票交易返还的平均价款。
区国土储备中心、各镇人民政府在签订协议、入库备案时均应标注复垦形成指标的去向和用途。整村推进项目必须按程序报批后才能实施。整村推进中的居民新村选址应充分征求群众意见，复垦项目区为整村推进类时。不能违背群众意愿“被高楼”整村推进中产生的复垦指标扣除居民新村占地后可用于农村公共、公益设施及产业发展用地使用。整村推进项目中群众的补偿方案由区政府批准后实施。
五、确保取得实效,严格工作考核。
农垦土地管理篇2
在前天召开的中央农村工作会议上，副总理指出，深化农垦改革，增强农垦实力，打造国有现代农业生产经营企业集团，使农垦成为国家在关键时刻抓得住、用得上的主力军。副总理还对落实包括农垦在内的重大改革提出了明确要求。他指出，下一步重点是狠抓落实，把改革措施一竿子插到底，确保各项改革落地生根。中央已经明确了各项改革的落实责任，有关部门和地方要切实把责任扛起来，把落实的各项环节抓紧抓实，做到全程推进、全程负责、一抓到底。刚才，韩部长又亲自出席我们的会议并发表重要讲话，对学习贯彻文件精神、做好新时期农垦改革发展工作进行了动员部署，提出了殷切希望。我们要认真学习、深刻领会、狠抓落实，按照副总理和韩部长提出的要求，坚决贯彻中央重大决策部署，全面落实农垦改革发展各项任务，促进农垦事业持续健康发展。
一、认清形势，增强推进农垦改革发展的使命感、责任感和紧迫感
农垦是在党的第一代中央领导集体决策和领导下创建的。60多年来，特别是改革开放以来，农垦不断深化体制机制改革，切实加强现代农业建设，不断改善民生，各项事业都取得了长足的发展，为国家经济社会发展全局作出了重大贡献。在即将过去的“十二五”期间，面对复杂严峻的形势，农垦经济社会发展保持良好势头，主要的规划目标圆满完成。
――农垦经济实力实现新跨越。2015年，预计农垦实现生产总值7011亿元，“十二五”期间年均增速为12.5%；预计农垦企业实现营业收入6993亿元，利润165.3亿元，“十二五”期间年均增速为14.5%和2.7%。产业整合重组迈出新步伐，大基地、大企业、大产业建设初具规模。
――现代农业建设迈上新水平。2015年，预计农垦粮食总产量达到727亿斤，比2010年增加127亿斤，增长21.2%；农业综合机械化程度达87.4%，比2010年提高7.4个百分点，高出全国平均水平26个百分点；农田有效灌溉率达到66%，比2010年提高14个百分点；天然橡胶、棉花、油料、糖料、牛奶等综合生产能力和竞争力进一步提升。
――体制机制改革取得新突破。垦区集团化改革扎实推进，17个实行集团化的垦区，在体制机制创新和产业整合中实现跨越式发展，成为农垦的骨干力量；国有农场办社会职能改革取得重要进展，已有16个垦区纳入改革试点；农业经营体制不断完善，多种形式的农业适度规模经营迅速发展。
――对内对外合作迈出新步伐。广泛开展垦地合作，以代耕代收代种、土地租赁托管等方式走出垦区，辐射带动农村土地面积达到1.4亿亩。有20多个垦区在40多个国家和地区，设立了100多个境外企业和项目。五年间，累计境外投资达170多亿元，年总产值达到240多亿元，利润达到17亿元。预计2015年农垦出口商品总额达1030亿元。
――垦区民生建设得到新提升。预计2015年农垦人均纯收入达到14600元，比2010年增长6368元，“十二五”期间年均增长9.1%；职工养老和医疗保险参保率分别达到94.0%和96.3%。五年间，完成农垦危房改造160万户，近500万人口实现了安居；116个贫困农场实现了整体脱贫，占贫困农场总数的38.4%；垦区基础设施建设投入大幅增加，公共服务能力明显增强。
“十三五”时期，我国进入了全面建成小康社会的决胜阶段，也是农垦改革发展的关键时期。这次中央文件从完善中国特色农业经济体系、坚持社会主义基本经济制度和巩固党的执政基础的高度来认识农垦，充分体现了农垦在国家现代化建设全局中的特殊地位和重要作用，是农垦事业发展的重要里程碑。我们要站在全局和战略的高度，紧紧抓住中央出台推进农垦改革发展文件的历史机遇，认真分析形势，凝聚智慧、集中力量，切实增强做好农垦工作的使命感、责任感和紧迫感，推进农垦改革发展迈出新的坚实步伐。
（一）农垦迎来了十分难得的机遇。以中央文件出台为标志，农垦改革发展迎来了千载难逢的机遇。首先，彻底解决了长期困扰农垦的定位不清晰、方向不明确这一难题，体制不顺畅、机制不灵活、政策不到位等问题也有了明确的解决路径，农垦不必再为改革方向而纠结，为体制变动而忧虑。其次，各方面对推进农垦改革发展达成了广泛共识，形成了强大合力。有关部门对农垦的支持力度将前所未有，必将在政策上给予实实在在的支持；社会各界对农垦的关注前所未有，良好的改革发展舆论环境已形成。再次，党的十八届五中全会报告的创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，为推进农垦改革发展拓展了空间、增添了动力、提供了保障。农垦在城乡间、东中西部、境内境外都有着广泛分布，无论是转变农业发展方式、促进城乡和区域统筹发展，还是加强生态环境保护、深化农业对外合作、打赢脱贫攻坚战，农垦都将大有作为。
（二）农垦仍然面临着严峻的挑战。近年来，农垦改革发展虽然取得了显著成绩，但也还存在不少困难和问题。从内部看，管理体制不是很顺，经营机制不够灵活，农场办社会负担十分沉重，农垦国有土地确权发证进展缓慢，现代农业产业体系仍不完善等。同时，受资源禀赋、管理体制、经营方式等因素影响，垦区间和农场间发展不平衡、不协调问题比较突出，部分国有农场生产经营比较困难。从外部看，长期以来形成的政策支持难以全面覆盖和慢半拍的问题还一时难以彻底解决，农垦改革发展的环境还有待进一步完善，农垦面临的市场竞争压力也越来越大。
（三）农垦肩负着更加重要的使命。随着“四化同步”的逐步推进，农业农村经济正在发生着广泛而深刻的变革，这种变革需要农垦承担更加重要的责任和使命，而且农垦也能够发挥更加重要的作用。一是农垦土地资源丰富，农产品商品率高，是粮、棉、胶、糖、乳、肉等重要农产品的生产供应基地，国家在关键时刻能够抓得住、用得上，需要进一步发挥农垦生产和供应能力强的优势，把农垦建设成为保障国家粮食安全和重要农产品有效供给的国家队。二是农垦农业组织化程度高、规模化特征突出、产业体系健全，在大力推进农业现代化的进程中，需要进一步发挥农垦更大的试验探索和示范带动作用，把农垦建设成为中国特色新型农业现代化的示范区。三是农垦境外农产品基地建设率先起步，产业链体系比较健全，经营领域不断拓展，是开展农业对外合作和提高我国农业国际竞争力的重要载体，需要进一步提升农垦的国际竞争力，把农垦建设成为我国农业对外合作的排头兵。四是许多国有农场位于边疆地区，是国家维护边境安全、促进民族团结的重要力量，需要进一步发挥好农垦在促进边疆繁荣稳定中的特殊作用，把农垦建设成为安边固疆的稳定器。
“十三五”乃至更长的时期，农垦工作的主题就是全面贯彻落实中央农垦改革发展文件精神，牢牢抓住重大机遇，坚定决心、增强信心，全面实现农垦改革发展的各项目标，推动农垦在农业现代化建设和国家经济社会发展全局中，担当更大的责任、发挥更大的作用。
二、深化改革，努力打造一批具有国际竞争力的现代农业企业集团
深化农垦改革是破解长期以来制约农垦发展体制机制障碍的根本性举措，是一项重大而艰巨的任务。这次中央文件的核心是解决了农垦改什么和怎么改的问题，这就是要坚持社会主义市场经济改革方向，以垦区集团化、农场企业化为主线，创新农垦行业指导管理体制、企业市场化经营体制、农场经营管理体制，建立符合农垦特点的国有资产监管体制，全面增强农垦内生动力、发展活力、整体实力，努力打造一批具有国际竞争力的现代农业企业集团。
（一）继续推进垦区集团化改革，健全管理体制。集团化是垦区改革的主导方向，是在总结实践经验基础上作出的重大选择。这一方向既符合国有企业改革思路、有利于农垦更好服务国家战略需要，又符合农垦发展实际、有利于破解农垦面临的困难和问题，必须毫不动摇地加以推进。
一是积极探索集团化改革路径。垦区现行管理体制差异大，外部环境、资源条件和产业结构不尽相同，要从实际出发，因地制宜地探索和推进集团化改革。对于已组建集团的垦区，要努力从行政管理向市场经营转轨，着力加强现代企业制度建设，加快直属企业和主导产业的整合重组，稳步推进国有农场公司化改造，建立健全以资本为纽带的母子公司管理体制，努力打造大型现代农业企业集团。对于国有农场归属市县管理的垦区，要更多地运用市场化手段发展专业化集团，有条件的可以组建区域性现代农业企业集团，产业特色明显的可以联合组建农业产业公司，积极探索自下而上的垦区集团化改革路径。
二是着力转换垦区集团经营机制。建立规范化的制度体系，是垦区集团健康发展的基础和保障。要按照现代企业制度要求，建立健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构，不断提高内部管理水平和市场竞争力。要明确董事会、监事会和经理层的职责和权利。有条件的垦区要探索引进战略投资者，在确保国有资本控股前提下，依法推进集团公司股权多元化改革试点，稳妥谨慎地实现集团公司从国有独资向多元投资主体的转变。垦区集团所属产业公司，要积极推进公司制股份制改革，结合集团发展方向积极发展混合所有制经济。
三是创新完善农垦行业管理体制。加快推进政企、社企分开、把垦区和国有农场打造成为真正的市场主体，是农垦行业管理体制改革的方向。但这项改革是一个渐进的过程，在一定时期内仍需要强有力的农垦管理体系作保障。实践证明，实行两套机构、两块牌子和完全去行政化的做法，都不利于生产力发展和垦区稳定。近些年发展势头好、贡献大的垦区，都是实行一个机构、两个牌子的管理形式。要从农垦实际出发，在改革过渡期内，整建制实行集团化改革的垦区可保留省级农垦管理机构的牌子，实行一个机构、两块牌子，同时要加快推进政企、社企分开，逐步过渡到一个机构、一块牌子。
（二）加快推进农场企业化改革，完善经营机制。国有农场是农垦的基本单元，是深化农垦改革的重点和难点。国有农场兼具区域性、经济性、社会性特征，这是特定历史时期的产物，也是在长期开发建设实践中形成的。但农场的基本属性是企业，本质上是以国有土地为依托、主要从事农业生产经营的经济组织。要分类推进国有农场体制改革，逐步实现国有农场生产经营企业化和社会管理属地化，把农场打造成为真正的自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的市场主体。
一是加快农场办社会职能改革。办社会职能改革是国有农场改革的核心任务。这次中央明确要求用3年左右时间，将农场承担的社会管理和公共服务职能纳入地方政府统一管理。各级农垦主管部门要同地方政府主动对接，系统谋划，细致协商，尽快将农场办社会职能纳入政府管理序列，纳入公共财政保障范围。要下决心将公检法、基础教育、基本医疗和公共卫生等管理边界清楚、系统管理成熟的办社会职能，一次性彻底移交，实现有序划转，让农场轻装上阵；暂不具备一次性移交条件的社会职能，要明确一定的过渡期分步分项移交；远离中心城镇不具备移交条件的国有农场，可在农场内部设立行使社会管理和公共服务职能的机构，并积极探索以授权委托、购买服务等方式推进国有农场办社会职能内部分开、管办分离。
二是创新农业经营管理体制。要适应率先实现农业现代化的需要，在稳定完善大农场统筹小农场的双层经营体制基础上，强化农场的统一经营管理和服务职能，形成农场和农工间合理的利益分享和风险共担机制，防止简单固化农场与农工间的土地承包租赁关系。要着力构建权利义务清晰的国有土地经营制度，从根本上明确农垦国有土地承包租赁经营关系，制定切合实际、与职工身份相适应的经营面积、经营期限、收费标准等具体规定。要坚持既讲效率又讲公平的原则，根据垦区的资源禀赋和发展水平，合理确定土地经营规模，推动发展多种形式适度规模经营，发展股份制、公司制等农业经营形式。
三是探索农场企业化的多种实现形式。企业化是国有农场改革的方向，而企业化形式应该多种多样。各垦区和国有农场要根据自身资源禀赋、区域定位、产业特色、管理体制等特点，积极探索和选择适合自身实际的企业化改革模式。集团化垦区的全部国有农场，以及其他垦区经营管理好、产业特色明显、有资源和区位优势的国有农场，在改革办社会职能的基础上，要按照现代企业制度要求，逐步实施公司化改造，组建公司制企业。在公司制改革过程中，要妥善处理历史债务、劳动用工、社保缴费等历史遗留问题，做到平稳有序推进。部分已改为管理区、乡镇的国有农场，难以整体推进企业化、公司化改造的，也要在管理区、乡镇已经承担社会职能的基础上，依据自身资源和产业优势，积极稳妥推进企业化，增强农场经营能力，做大做强农场经济。
（三）大力推动资源要素有效配置，提高利用效率。长期以来，农垦的劳动力、资本、土地等资源要素市场化改革滞后，资源配置效率低下，成为制约农垦发展的“瓶颈”。必须坚定不移推进市场化改革，促进资源要素的合理配置和高效利用，切实提高农垦资源要素的使用效率，全面提高农垦综合实力和竞争力。
一是加快构建新型劳动用工制度。农垦在停止自然增长的用工制度后，农业职工数量和质量呈下降趋势。一部分农场职工老龄化问题十分严重，面临着后续乏人的问题。不断提高农垦现代农业建设的水平，很重要的一点是要靠建立新型劳动用工制度。要做好劳动力现状摸底调查，结合国有农场改革发展进程，深化劳动用工制度改革，确定科学合理用工标准，依法签订劳动合同，保障劳动者和经营者的合法权益。要建立健全农工招录、职业培训和考核体系，鼓励和引导职工子女扎根农场务农兴业，促进农工队伍更新换代和可持续发展。
二是逐步健全国有资产监管体制。农垦拥有一万多亿的国有资产和庞大的土地等自然资源，这是更好履行国家战略任务的物质基础。长期以来，由于受各方面因素的制约，农垦国有资产的权属不清晰、出资人职责不明确、监管不到位，造成国有资产大量流失和严重浪费。农垦管理部门要明确责任、转变职能，切实履行农垦国有资产监管职责，全面开展包括土地在内的国有资产清产核资工作，严格责任追究，防止国有资产流失。要积极探索农垦管理部门监管农垦国有资产的有效形式，适时启动改组组建农垦国有资本投资、运营公司试点，提升资产运行效率和效益。
三是创新农垦土地使用管理方式。要把利用好、管理好、保护好农垦国有土地作为大事要事来抓。要稳步推进农垦土地资源资产化和资本化，有序开展符合条件的农垦土地授权经营、作价出资（入股）和现有划拨建设用地的协议出让，抓紧启动农垦国有农用地使用权抵押、担保试点，探索更加灵活的农垦土地配置方式，释放农垦土地潜能。按照国家土地管理法律法规，会同国土资源部门推动落实严格的土地用途管制制度，坚决禁止擅自收回农垦国有土地使用权，对擅自改变农垦土地用途和非法侵占农垦土地的行为进行严肃查处。要切实加强农垦国有土地权益保护，坚持最严格的节约用地和耕地保护制度，用3年左右时间基本完成农垦国有土地使用权确权登记发证工作，要加快将优质耕地优先划为永久基本农田，维护农垦企业和职工土地合法权益。
当前，我国经济发展进入新常态，经济社会正发生着深刻变革，农垦改革涉及的利益关系错综复杂、任务艰巨、影响深远。我们必须深刻理解和把握推进农垦改革的本质要求，坚持国有属性、服务大局，市场导向、政府支持，分类指导、分级负责和统筹兼顾、稳步推进的原则，全面、系统、协调地推进，切实提高改革的科学化水平。在改革的过程中，必须妥善处理好以下几个关系：一是顶层设计与基层探索的关系。中央文件是从顶层上设计了农垦改革发展的大政方针，必须坚决执行，不能动摇。但农垦的最大特点是差异性大，发展极不平衡，所以要鼓励各地结合实际先行试验、积极探索、大胆创新，沿着不同路径向共同的目标迈进。在坚持方向、坚守底线前提下，允许采取差异化、过渡性的制度安排，不强求一个模式、一步到位。二是全面推进与重点突破的关系。推进农垦改革发展面临的问题千头万绪，眉毛胡子一把抓肯定不行。必须树立系统思维，做好整体谋划，加强各项改革之间的衔接配套。要聚焦重点领域和关键环节，找准牵一发而动全身的“牛鼻子”，抓住改革突破口，通过点上的突破带动面上的改革。三是改革与稳定的关系。农垦改革必将涉及利益的调整，因此必须把保持垦区社会的稳定放在首位。决不能因为改革而引起垦区各种矛盾的激化。要把握好改革的节奏和力度，平稳有序推进农垦改革，确保干部职工队伍稳定、生产稳定和社会稳定。
三、加快发展，率先基本实现农业现代化
加快发展是做强做优做大农垦经济、更好服务国家战略需要的根本途径。要紧紧围绕率先基本实现农业现代化、率先全面建成小康社会的目标，坚定以保障国家粮食安全和重要农产品有效供给为核心，重点建设现代农业的大基地、大企业、大产业，依靠创新驱动，加快转变发展方式，推进资源资产整合、产业优化升级，持续提升农垦现代农业发展水平，增强国有农业经济的控制力、影响力和抗风险能力，增进垦区人民福祉。
（一）转变发展方式，加快现代农业建设。农业是立垦之本。农垦发展的首要任务是加快推进农业现代化建设，巩固和提升农业国家队的地位，始终走在现代农业建设的最前列。
一是增强农垦农业综合生产能力。发挥土地资源富集的优势，明确主导产业和主攻方向，加快建设国家稳定可靠的“大粮仓”。要加快制定农垦重要农产品生产供应基地建设规划，着力加大农田水利设施投入，加强垦区大中型灌区、节水灌溉工程和地表水置换地下水工程建设，推进高标准农田建设，力争尽快实现旱涝保收高标准农田全覆盖。加快建设一批主导产业突出、生产力水平先进、商品率高、产品质量安全的大型粮棉糖胶乳肉等农产品生产供应基地，持续提升综合生产能力和供给保障能力。
（未完待续）
农垦土地管理篇3
关键词：农垦；国有农场；改革
中图分类号：F301.11 文献标识码：A 文章编号：1003-4161(2010)05―0021―04
一、引言
中国农垦是建立在土地国有性质基础上的特殊组织形态，其形成有其特定的历史背景。农垦在创建伊始的特殊特征，决定了其在发展工农业生产的同时，也需要承担着诸多的区域性、社会，诸如公检法、科教文卫、交通、电讯等各项社会事业以及行使其他社会管理职能等。近年来，尽管通过改革将企业的部分社会职能逐步分离出去，但由于历史欠账太多，农垦在这些方面的负担还很沉重。2009年，全国农垦企业资产总额5094.97亿元，负债总额3795.44亿元，平均资产负债率为74.49％，其中国有农(牧)场债务总额1979.56亿元，占全国农垦企业总负债的52％。
农垦的改革改制，是一个错综复杂，涉及政府、企业、职工诸多方面利益关系的历史渐进过程。目前来看，我国农垦制度供需关系远未达到平衡，预期的制度变迁理论上仍可以提高资源利用效率。现实中，国家办农业与农业经营规律之间、企业经营与区域管理之间、管理层与监管者之间、职工与管理者之间、外来务工人员与职工之间存在诸多矛盾和问题，使现有的制度安排很难完全发挥潜在的经济、社会与生态效益。研究农垦制度变迁机理、科学评价其运行绩效，因地制宜提出改革模式和现代农业发展道路，对于提高农垦资源利用效率、改善民生、提高企业竞争力和实现国家战略意图，具有十分重要的意义。
二、农垦改革发展基本问题研究
(一)国有农业制度安排理论基础与新时期农垦制度缺陷
正如所有的国有企业一样，国有农场、家庭农场所有权和经营权的分离，引起如下结果：一是在两权分离的情况下，企业的所有者与经营者的利益通常是不一致的。由于所有者和经营者不同的利益取向，因而理论上存在着经营者利用手中拥有的权利侵犯所有者利益的可能性。二是在现实中，所有者和经营者之间存在着信息不对称问题，即经营者拥有关于经营过程中各种收入和费用的真实信息，而作为所有者，由于不参与实际经营，除非付出很大成本，否则无法获得相应信息。这种信息不对称使得经营者侵犯所有者利益的可能性变为现实。三是所有者和经营者对于企业经营结果所负责任是不对等的。这种不对称随着生产规模的扩大而加大，使得经营者有可能为个人利益而采取风险过度行为。以上三方面矛盾，仍然是未来农垦管理体制改革要解决的重点问题：国有农场监管部门利益与国家利益之间、国有农场和监管部门之间、集团化垦区的子公司与母公司之间、家庭农场与国有农场之间均存在着利益博弈，现行的管理体制和经营机制正式反复博弈的结果。然而，这种博弈的结果仍然有着“强制性”制度变迁的烙印，博弈双方远远未达到“同意一致性”，导致寻租活动不能完全杜绝，生产效率和运行绩效打了折扣。
因此，单纯从追求经济效益的角度，农垦经营机制是低效的，必须从产权或完全经营权角度进行改革。
(二)国有农场公共服务与区域发展
长期以来，由于国有农场大都在偏远地区开发建成，农场既是生产的组织者，又是公共服务的提供者。农场提供公共服务与城市国有企业提供公共服务的显著区别在于：(1)不完全性(国有农场公共服务的部门不健全)；(2)与农业生产高度结合；(3)唯一性(城市国有企业公共服务是对其企业内部城市公共服务覆盖能力不强的有益补充，而农场内部的公共服务从一开始就起着主导性作用)；(4)弱质性(由于没有财税收入，以农业企业盈利和国家的有限补贴来维持公共服务，公共服务的规模和质量与城市相比具有弱质性)。
国有农场由于具有“企业性”，担负着盈利和国有资产保值增值的责任，在近几年以经济增长为最主要的考核指标指导下，重利润而轻服务，使国有农场公共服务没有得到有效提升，区域社会发展与经济发展不能同步进行。同时，由于国有农场作为企业提供社会公共服务，没有税收、城建等政府职能，管理者对招商引资、发展非公经济缺乏足够的激励手段，区域经济社会发展动力不足，职工就业渠道与同类型区域相比较为单一。但同时，正是由于动力不足，国有农场农业用地未被大规模侵占，生态环境对比周边农村保护较好，为国有农场进一步发展现代农业、生态农业，实现农业可持续发展提供了坚实的基础。
(三)管理与经营模式选择趋势
经过近50年的发展，国有农场的经营模式适应生产力的发展变化，不断进行调整。改革开放以前，“统”的特色较为突出。改革开放以来，各地国有农场行政管理部门根据实际情况，在整体管理模式上呈现出两种趋势：一种趋势是垂直管理垦区，变层层管理为集团化管理，逐渐摸索出一条集团化、产业化与股份化的发展路子，为发挥龙头企业作用、做大做强农垦经济奠定了基础；一种趋势是变垂直管理为属地管理，省管农场下放市县，农场经营日趋分散化，农垦组合优势有所削弱，但与地方联系日趋紧密。在种植业经营模式上，各个农场根据自身条件，因地制宜采取各种经营形式，其中，以“两田制”为代表的“统分结合”的经营模式成为农垦目前土地经营的主要形式，占到垦区总土地面积的70％以上；其他形式有：长期承包、联产计酬、模拟股份等等。各类管理与经营模式均有不同的优点与缺点，其形成有着不同的历史原因，分析与评价各自运行特点与绩效，是推进改革、促进发展的必然选择。
三、影响农垦改革发展方向的几个关键因素
(一)我国国有经济战略调整对农垦改革的影响
从对我国农垦改革政策的出台与改革路径回顾可以得出，农垦改革主要参照了国家国有经济改革，农业、农村改革，以及区域性的政策调整。农垦在企业化改革的过程中深深打上了国有企业改革的烙印，但由于其农业性、区域性和综合性，因而保留了自身特征。当前，我国国有经济战略部署进一步明确，对农垦改革方向客观上形成重要影响。我国国有经济战略调整总体目标是提高国有经济的素质和国有资产的质量，将有限的国有资本集中起来，投入到真正需要国有经济进入和加强的领域中去。农业本质上还属于一般竞争行业，在此领域，国有经济应与非国有经济进行平等竞争。按照国有企业改革建立产权明晰、权责统一的现代企业制度的总体思路，农垦现阶段积极推进生产经营市场化、企业组织集团化、社会管理属地化和公共服务均等化，加快建立适应市场经济体制要求、符合农垦实际的体制机
制。
(二)农业与农村改革对农垦改革的影响
一是中央明确要求“稳定和完善农村基本经营制度”，不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，而且要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。对于农垦而言，由于土地国有，农垦和国有农场管理机构代表国家行使所有权。其经营的随意性和盲目性，难以提高土地的产出率和优化农业内部结构，在一定程度上阻碍了生产力的发展。同时，部分垦区受主客观因素影响，农工土地承包规模过小，没有形成规模效益，难以增强农业发展后劲。部分垦区一些家庭农场承包经营规模过大，层层转包盘剥利润现象开始显现，影响农业可持续发展。农垦改革的实践表明，家庭承包经营改革是国有农场经营体制改革成功的关键，农户自的大小直接关系着农业生产力的高低。
二是增加农民收入成为“三农"32作的重点之一。与周边农村居民的收入水平相比，虽然绝大部分垦区人均年收入水平一般高于当地农村标准，但与城镇居民相比还存在不小差异，农垦总体人均收入水平只有当地城镇居民人均可支配收入的40％(如图1)，从农垦近几年发展的情况来看，农垦经济整体发展速度与职工增收速度不匹配，难免造成对立情绪，影响了土地经营制度创新的进程。
同时，农垦的区域发展计划是否纳入地方规划，也直接影响着农垦的改革发展进程。事实表明，垦区、农场的发展规划得到地方政府的认同，往往会带来较好的效果。另一方面，随着土地价值因其稀缺性而逐渐增大，地处大、中城市近郊的农场土地，伴随增值空间的不断加大，政府收回或收购土地的愿望日趋强烈，农场国有土地可能成为地方政府侵占或蚕食的对象。农垦如果不能在现代农业建设、保证粮食与食品安全等方面做出突出贡献，映证其制度安排和组织形式的科学合理，国有农场的逐步退出或许是不可避免的。
(三)企社不分仍旧掣肘农垦改革
农垦企业办社会客观为改善区域公共服务做出较大贡献，这种政企合一的体制，在农场开发建设时期，在计划经济条件下，为促进农垦经济社会协调发展发挥了重要作用。但是，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，农垦政企不分、社企部分的弊端日益显现，严重制约农垦经济的发展。在企社不分的前提下，很难实质性推动管理体制改革，管理成本高居不下，成为农垦发展巨大负担。截至2009年，农垦企业办社会职能机构有7575个，经费支出人数21.9万／人，经费支出总额163.86亿元(见表1)，相当于农垦企业利润总额的1.8倍。全系统仍有很多垦区没有开展精简农场机构和人员的工作。已经精简机构的农场还存在大量精简不彻底，“明减暗不减”的现象普遍存在。在许多垦区二、三产业普遍不景气的状况下，管理费大都从土地承包费中列支，既缺乏科学性、合理性，也缺少公开性和透明性，是挫伤职工生产积极性、造成垦区不稳定、不和谐的主要因素之一。垦区管理人员精简分流存在巨大阻力，在今后一段时间仍然影响土地经营制度创新。
农垦的基本属性是企业，分离办社会职能是深化企业改革的关键，也是影响整个农垦发展全局的一项重大的综合性问题，这个问题不解决，将导致农垦其他改革难以推进、农垦改革的预期目标难以实现。
(四)定位仍不明确
农垦目前的发展定位，具体表现在四个方面：一是在现代农业建设中的示范带动作用；二是在增加主要农产品有效供给、维护国家粮食安全方面的保障作用；三是在实施农业“走出去”战略中的引领作用；四是在建设边疆、保卫边疆和维护民族团结方面的促进作用。但是，从目前情况来看，农垦自身定位仍不够清晰。例如，农垦提出要把为保障国家粮食安全作为努力方向，但除部分大垦区外，很多垦区“压粮扩经”，发展二、三产业的势头超过发展粮食生产的势头，个别垦区的农业已经不是主业。农垦提出现代农业的“排头兵”，但目前掌握最先进科技、带动能力最强的企业不在农垦，农垦在全国龙头企业整体带动效应中所占份额不高；农垦系统总体经营效益偏低，投资回报率、资产效益，特别是土地利用效率不高是不争的事实；目前很多垦区的主营业务收入来自土地租赁费，与现代农业的要求相去甚远。部分农场在农业种植业环节“与职工争利”的状况较为突出，集团化垦区龙头企业，在以加工业为龙头带动基地种植业发展的问题上，以行政手段干预种植业问题普遍存在，导致干群关系紧张。除个别垦区外，如新疆兵团，大部分垦区在边防安全上的作用已不明显；而在实施农业“走出去”战略中，由于面临很多国际政治环境因素制约和农业生产自身的特定产业特征，存在诸多不确定性。因此说，农垦目前的定位仍不十分准确，这也直接影响了农垦改革今后的发展与走向。
(五)缺乏有针对性的法律依据
农垦具有区域性、社会性、企业性特征。长期以来，农垦在改革发展摸着石头过河，改革一般以政府发文的《意见》、《办法》等为依据。而这些政府文件一般自下而上形成，“先有现象、后有对策”、“情况不断、政府忙乱”成为改革政策酝酿出台的真实写照。改革开放以来，除主要按照国家有关政策推动农垦改革外，农垦改革的法律框架主要有《公司法》、《劳动法》、《土地法》、《农业法》、《农村土地承包法》等。这些法律的普遍适用性分别是城市围墙企业和农村农民。《公司法》普遍适用于城市围墙企业；《土地法》中针对国有的用于农业的有偿租赁，已经与当前支农政策相矛盾，与《农业法》、《农村土地承包法》的总则相冲突；《农村土地承包法》更是没有考虑农垦；《劳动法》出台也没有考虑到农场职工的特殊身份。所有的法律依据，对农垦缺乏有效农垦针对性。根据国外发展的经验，不同的性质、不同功能和作用的国有企业或组织改革都应颁布相应法律法规，以规范改革，明确方向，促进发展。
四、结论与讨论
纵观农垦改革历史，存在一些基本特征：(1)侧重于改进企业整体效益出发，较少从农工实际利益出发；(2)侧重于从农业部门实际利益出发，较少从区域社会经济整体的角度来评价改革绩效；(3)农业土地使用方面一直以《中华人民共和国土地法》为依据，关注土地的有偿出让，没有完全参照《土地承包法》等农村土地经营法律法规。这些改革路径特征，决定了改革是局部的、片面的，解决问题也必然不是彻底的、持久的，必须进行深入研究。
农业由于自然再生产和经济再生产的双重特征，导致家庭经营是最理想、最经济的方式。世界各国农业发展历史表明，家庭经营农业完全可以实现规模经营和集约化经营，也完全可以保障粮食安全和食品安全，关键是配套改革措施的跟进，而家庭经营权的完整性是实现家庭经营根本途径。根据以上分析，当前农垦改革概括起来应着重从“三条主线、四个配套”人手：
第一条主线是农业土地经营权的长期、无偿、公平分配，以保证稳定的土地预期，促进长期投入，化解干群矛盾，防止在种植环节加重农工负担；第二条主线是农垦国有龙头企业改革。农垦龙头企业应按照市场规律和我国国有企业改革的一般要求
进行改组。作为市场主体，龙头企业与种植业经营者之间的利益关系应完全按照市场化运作，而不是靠行政手段干预。第三条主线是区域公共服务改革。农场逐步剥离社会负担后，应按照区域实际情况，建立公共服务机构或社区管理委员会，引入竞争机制，代替农场行使行政性、事业性和服务性职能。
配套改革方面，第一是法律法规的配套。必须明确国有农业土地的土地属性，首先是农业土地，其次才是国有土地。农业土地的基本属性决定了土地使用方式应围绕提高农业效益和农业可持续发展，保护农工利益。任何龙头企业不应在种植业环节上和农工争利。为此，必须出台国有农业用地的专门性法律法规，使农垦土地经营改革有法可依。第二是社保措施配套。所有职工应参照农村社保改革，纳入城乡统筹社保范畴；第三是外来农工安置。农场外来农工问题若得不到妥善安置，可能影响改革大局。农垦应充分重视外来农工安置工作，对在农场工作达到一定年限、从事一线劳动的农工，应赋予和农场职工等同的身份，办理户籍手续，享受土地承包经营权，实现同工同酬。第四是组织保障。改革的牵头机构应是省、市和县级政府主管部门，在明确方向和目标的前提下，形成合力，共同推进，杜绝扯皮现象，扎实推进，力求实效。
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农垦土地管理篇4
二、砂金生产的土地复垦是指开采砂金过程中，对因挖损、隆起、压占、扰乱土壤层次等被破坏的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。
三、本规定适用于全国所有黄金矿山砂金企业。
四、黄金矿山砂金土地复垦实行“谁破坏，谁复垦”的原则。
五、各级领导和有关部门必须重视和支持黄金矿山砂金生产的土地复垦工作，任何部门、单位和个人不得有碍和阻扰。
各级土地管理部门对砂金生产的土地复垦工作要做好管理、监督检查与协调服务工作。
六、砂金企业已建成并投产的生产建设项目，没有土地复垦规划的，应当补充并落实复垦措施。砂金开采新建项目和扩建项目，其可行性研究报告和初步设计应当包括土地复垦的章节或内容，工艺设计应当尽量兼顾土地复垦的要求。否则，一律不得批准生产建设用地。
七、有土地复垦任务的砂金企业，要制定砂金生产土地复垦规划，并附准备开采地块的实际调查报告，一并报县（市）人民政府土地管理部门审查，审查通过后，县（市）人民政府土地管理部门应在1个月内公布砂金开采土地复垦规划的区域和范围，并在有关文件中明确不准在规划区范围内新建永久性建筑物，新种植永久性林木和新开发菜地、鱼池等，否则按违章论处，一律不予赔偿。
企业投产后，土地复垦的指标应纳入生产计划，并严格按土地复垦的规划和计划实施，做到生产与土地复垦同步进行。
八、为了加强对砂金生产土地复垦管理，凡砂金矿山及其主管部门应加强土地复垦的组织领导，认真贯彻国家土地复垦法规，并监督土地复垦规划、计划的实施。
九、黄金矿山属于国家保护开采的特定矿种，黄金矿山生产建设依法征用土地或临时用地时，原用地单位和个人应当服从国家黄金生产建设的需要，任何单位和个人不得阻扰。
十、国家黄金生产建设使用国有荒山、荒地、荒滩以及其他单位使用的国有土地，按照国家建设征用土地的程序和批准权限经批准后划拨。使用国有荒山、荒地、荒滩的，无偿划拨；使用其他单位使用的国有土地时，其中属于未投入和开发的国有荒山、荒地、荒滩，也应无偿划拨；若原使用单位已经投入和开发并使其受到损失的，建设单位应当给予适当补偿。
十一、在耕地下层开采砂金的企业，如果能将开采后的土地复垦还田的，使用土地一般采用临时用地的办法，由用地企业向县（市）人民政府土地管理部门提出临时用地的数量和使用期限的申请，经批准后由企业或企业委托土地管理部门与农业集体经济组织签订临时用地协议，使用期满后及时复垦还田。临时用地在用地期间按该地前三年的实际平均年产值逐年给予赔偿；复垦还田后视地力恢复状况给予适当补偿，如果达到原产量的不予补偿；地力确有损失的，在农民正常耕种情况下，按农作物实际减产量予以补平，并逐年递减，不得超过3年。对于不尽力耕种而故意撂荒者，一律不予补偿。
十二、在本规定施行之日前尚未进行土地复垦的砂金企业，必须补做土地复垦规划、设计，逐步配齐复垦设备，本着因地制宜、综合治理、综合利用的原则进行复垦，应宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜渔则渔、宜副则副等，达到可利用的状态。
十三、黄金砂金企业的土地复垦，一般由企业自行复垦，也可以由企业承包给其他有条件的单位或个人复垦。承包复垦土地，应当以承包合同形式确定双方的权利和义务。土地复垦费用应当根据土地破坏程度、复垦标准和复垦工程量合理确定。
十四、在卵石组成的河滩地采金，应平整场地；在河道采金应适当平整河道，防止淤塞；在人烟稀少的高寒地区的荒地、草甸子等地采金，复垦应做到适度平整；在拟建水库的淹没区采金，若地方政府向矿山收取新土地开发费的，可视为土地复垦任务由政府承担。
十五、土地复垦工作完成后，企业应向当地县（市）土地管理部门提出验收申请，土地管理部门应当在接到申请后1个月内组织有关部门验收，验收合格后办理验收手续，并将土地交付使用。一切集体经济组织和个人不得以任何理由对复垦后的土地拒收使用。原用地单位和个人必须及时组织耕种，对于不及时耕种造成田地荒芜的，一律不予补偿。
十六、砂金企业在耕地上采金的，从开始使用耕地之日起要在3年内分期分批完成土地复垦并交付使用。国家提倡、鼓励和支持当年用地、当年复垦、当年交付使用。各级土地管理部门要积极支持协调好土地复垦工作。
十七、砂金开采过程破坏的国家征用的土地，企业用自有资金或者贷款进行复垦的，应贯彻谁复垦，谁受益的原则，其复垦后的土地归该企业使用，但企业必须到当地县（市）土地管理部门依法办理土地使用变更登记手续，土地管理部门要协助办理好。国家鼓励生产建设单位优先使用复垦后的土地。复垦后的土地用于农、林、牧、副、渔业生产的，依照国家有关规定减免农业税；用于基本建设的，依照国家有关规定给予优惠。
十八、为了强化土地复垦工作，提高复垦效益，砂金企业新开辟的采区，复垦后的土地要根据其土壤性质、气候条件及农作物品种等不同情况，砂金企业应与当地农业科研部门进行复田种植实验，以指导复垦耕种技术。
十九、各级黄金管理部门和企业，对土地复垦所需的物资、设备等，要与生产建设一样优先保证供应。
二十、黄金砂金企业在国家批准的矿山范围内开采砂金而翻动砂石，属于采金及土地复垦的正常活动；不属于砂石开采和河道采砂，国家鼓励和支持对采金后的废砂石进行综合回收利用，任何单位和个人不得以任何借口向黄金企业收取砂石费及采砂管理费。
二十一、黄金矿山基本建设过程中破坏的土地，其土地损失补偿费和土地复垦费从基本建设投资中列支；砂金开采过程中剥离和采后复垦是砂金开采工艺中的必要工作环节，其土地损失补偿费和土地复垦费列入生产成本。
二十二、对在土地复垦中成绩突出、贡献大的单位和个人，国家和地方各级人民政府及有关部门应给予表彰和奖励；对不按规定进行土地复垦的，要追究单位及其领导人的责任。
二十三、本《规定》未规定的其他土地复垦事项按《土地管理法》和《土地复垦规定》执行。
二十四、本规定由国家土地管理局负责解释。
农垦土地管理篇5
关键词：江苏垦区；土地模拟股份制；农垦十二五规划；现代农业
中图分类号：F32 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2011）34-0063-02
一、问题的由来
江苏农垦集团公司是集农工商运服于一体的大型国有企业，农业是其支柱产业。2000年以前，垦区农业经济以国有的计划经济体制管理模式为主。进入21世纪之后,垦区加大了对国有农场农业经济体制改革的力度，实行土地租赁经营制度，即将农业耕地租赁给农业职工自主生产经营，农业职工拥有独立的生产和经营自，使之成为真正的市场主体。这一体制变革，极大地激发了农业职工从事农业生产经营的积极性和责任心。然而，这种新型的农业生产经营体制，使得农场原有的一些经营管理上的优势不断衰弱退化。对此，解决问题的有效途径就是大力推行农业产业化经营。
根据中央关于“发挥国有农场运用先进技术和建设现代农业的示范作用”的要求，贯彻江苏省委希望江苏农垦成为“现代农业的示范区、农业产业化龙头企业的集聚区和农业新技术推广运用的先行区”的发展目标，江苏农垦加快推进以“规模化、股份化、合作化”为特点的现代农业建设，2007年，新洋农场在江苏农垦率先探索模拟股份制农业生产经营管理体制，制定了一套切实可行的实施方案和各项配套制度，取得了显著成效,得到了江苏省农垦集团公司的大力支持和充分肯定。目前农业模拟股份制改革已经在江苏垦区内全面推广。新的农业经营管理体制,理顺了诸多生产关系,有效实施农业产业化更显得迫切和需要。本文将以新洋农场为个案，从中分析其推行模拟股份制的主要做法，取得的成效，目前需进一步完善之处及其对江苏垦区与全国农垦发展现代农业的示范意义。
二、江苏垦区推行模拟股份制的基本做法与特点
江苏垦区推行模拟股份制是从新洋农场开始的。2007年以前，新洋农场和江苏垦区大多数农场一样，实行“先交(钱)后种(田)”的土地租赁经营制度，全场农业职工每人8亩“两金田”(即“养老保险金和医疗保险金”补贴田)，“两金田”可以自己种植，也可以在场内流转。对“两金田”以外的土地，农场面向场内职工发租，实行“先交钱、后种田”，农场主要行使服务和管理职能。
长期实践中发现，这种模式削弱了国有农场组织化、规模化的优势，影响社会和谐的同时，也不利于发展现代农业。2007年新洋农场率先在垦区全面推行土地经营模拟股份制改革，改变过去土地分散租赁经营模式，采取“农场控股、合资种田，统一管理、按股受益，利益共享、风险共担”的经营管理模式，促使农业管理由服务管理型向经营管理型转变。农场以土地基本亩为单位，每亩为一股，每股1 000元。总股本中，农场以土地租金作价入股，占55%，农业管理人员和农业职工以现金形式出资入股，占45%。农业从业人员实行按劳、按资分配相结合的办法获得收益；农场年终除定额收取土地租金外，根据农业经营效益，还享有55%的股权分配。
农场对所有土地实行统一经营和管理。对享有“两金田”待遇的职工实施货币补贴，将“两金田”虚拟化，并采取“干股分红”的方式将“两金田”纳入大田统一管理。即农场将“两金田”模拟作价，折算为职工优先股，根据当年农业经营效益按股分配。享有优先股的职工只享受收益，不参与农业生产、经营和决策、管理，也不承担市场及自然风险。这样，以农场为主体，以资金为纽带，形成农场、经营管理者和职工三者利益的共同体，以此实现资源和效益的共享。
“农场入股、合资种田，统一管理、按股受益，利益共享、风险共担”，这就是江苏农垦“模拟股份制”的内涵和实质。在体制上，农场控股，农业职工参股，合资经营土地资源。在管理上，农场实行统一生产布局、统一生产措施、统一机械作业、统一农资供应、统一农产品销售、统一农业保险体制。这样，以农场为主体，以资金为纽带，形成了农场、经营管理者和职工三者利益的共同体，以此实现土地资源和效益的共享，江苏农垦的农业生产经营就此走上“规模化种植、公司化运作、股份化合作”之路。
三、已取得的成效与存在的问题
作为江苏农垦最早实行模拟股份制经营的新洋农场，经济效应与社会效应都发生了喜人的变化。“在这里，200个种田能手种了农场6万亩耕地！这里，农业机械化水平达98%，高产稳产农田100%、统一良种供应率100%、统一农资供应100%、统一农艺措施100%、统一作业标准率100%、统一产品销售率100%。农场一大批种田能手还到周边农村承租农田，把农场的一整套先进技术和管理经验带到了各乡各村，引领了当地现代农业的发展[1]。
自2008年开始，江苏农垦总结新洋农场的成功经验，确定了农业模拟股份制为江苏农垦农业体制改革的方向，并先后在垦区18个农场全面推广。几年来，江苏垦区农场根据集团公司提出的指导意见，结合农场自身情况，不断进行调整完善。截止2011年，江苏农垦推广面积83%以上。实践证明，农业模拟股份制的推进，建立了农业发展的长效机制，发展了现代农业，强化了农业基础设施，提高了农业资源的综合利用水平，提升了农业资源创收能力，推进了农业土地的规模化、集约化经营和标准化生产，提高了农业生产的综合能力，提升了农业生产和经营的组织化程度，推进了农业产业化，推进了农场的产业化、工业化、城镇化建设和农业劳动力的转移，推动农场三次产业的协调发展。
在看到成绩的同时，应当认识到，模拟股份制毕竟还是新生事物，实施过程中还有一些问题有待进一步完善。
1.组织化程度亟待加强。垦区部分干部尚未从旧体制中转变过来，模拟股份制生产承包经营中的具体工作落实不完善，个别干部组织能力、操作水平有待提高；内部管理制度还不够健全，内部管理不规范，操作不规范。
2.部分职工对模拟股份制生产承包经营持怀疑态度。有相当一部分职工对新的农业生产经营体制一时难以接受。他们担忧的主要原因：一是管理人员的生产管理水平需要加强；二是农场的财务核算透明度需要明确细化；三是对农产品销售定价、垄断性经营价格能否完全与市场接轨持有怀疑态度，对农资统购统销需要完善管理；四是产品销售成本需要控制，对农资供应和农产品统一销售心存疑虑；五是模拟股份制生产承包经营的成本会增加到什么程度；六是有一些大队的股份制换汤不换药等。
3.农业基础设施建设有待加强。电灌站、沟渠河道和土地的平整度等方面条件较落后，给规模化农业生产的发展带来一定的难度。
4.在模拟股份田成本控制上如何提高亩成本定额制定的合理准确性，是控制成本，提高亩收益的重要途径。
四、完善江苏垦区模拟股份制的建议
全国农垦经济和社会发展第十二个五年计划中明确提出:“切实加强农垦现代农业示范区、标准化生产示范区、农业机械化示范区建设，探索我国农业现代化建设的新路径”[3]。这给江苏农垦的农业发展指明了方向。模拟股份制生产承包经营有其自身发展规律，不能拔苗助长。完善模拟股份制可从以下三个方面开展工作：
1.模拟股份制自身的推广与完善。模拟股份制是垦区现行的农业基本经营制度，必须处理好职工参与经营管理与模拟股份制关系。推广模拟股份制要充分尊重职工意愿，在坚持加入自愿、退出自由的原则上，鼓励职工参加发展模拟股份制生产承包经营。职工参与承包经营是基础，发展模拟股份制生产承包经营是方向。两者相辅相成。要引导更多的职工投入到新的管理体制中来，健全内部管理机制。模拟股份制生产承包经营田在利益分配时，首先扣除各类生产成本，确保国有资产不流失，剩余利润按股分红。为了保证新型农业生产经营体制的效益最大化，必须正确把握其发展方向，不能把模拟股份制办成纯盈利性的公司，要以职工利益为重；正确把握根本宗旨，不能把模拟股份制承包经营办成少数人受益的经营性实体，要以民生为重；突出规范模拟股份制的经营管理、民主管理、财务管理、股份分配等制度建设。
2.加大宣传力度，提高干群认识。当前发展模拟股份制生产承包经营在垦区尚属新生事物，必须大力加强宣传。要经常组织干部职工参观模拟股份制生产承包经营现场，实地观摩学习模拟股份制生产的成功经验，应用到本地区。要在媒体上开辟专栏，为其发展创造良好的舆论氛围。要通过多种途径，统一和提高全场各级领导干部对模拟股份制生产承包经营的思想认识，提高全场干部职工参与意识。坚持按照“入位不缺位、到位不越位、决策不失误、参与不干预”的要求，引导和发展壮大模拟股份制组织，实现千家万户小生产与千家万户大市场的有效对接。
3.加强农机标准化建设，充分发挥大农机的作用。农垦的一大优势就是农业中的集约化。当前与今后垦区要加快机械化发展步伐，推进土地集约规模化经营，充分发挥大马力机车作业优势，提高机械化水平，促进农业可持续发展，进一步提高土地利用率和产出率，推动土地经营规模化，种植生产标准化，提高农业综合生产能力。
参考文献：
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农垦土地管理篇6
（1农业部规划设计研究院， 北京100125；
2中国农垦经济发展研究中心， 北京100122；
3石河子大学兵团屯垦戍边研究中心， 新疆石河子832000）
［作者简介］张敬石（1988－），女，河南信阳人，农业部规划设计研究院博士后，研究方向：农业经济，园区规划；刘云菲（1981－），女，吉林敦化人，中国农垦经济发展研究中心经济研究处副处长，研究方向：农垦经济；李万明（1960－），男，新疆吉木萨尔人，石河子大学兵团屯垦戍边研究中心教授，博士生导师，研究方向：农垦企业管理，绿洲生态经济，区域创新。
［摘要］ 农垦是中国农业改革的“处女地”，同时具备规模化、机械化生产的优势，从生产效率来看又是中国农业的排头兵。在中国城镇化和工业化发展的当下，面对农业生产中土地和劳动力价格快速上升的成本挤压、国际市场高质低价农产品的竞争，以及当下“一带一路”战略发展机遇，中国农垦改革在这样的新常态下应该如何应对，文章将在农垦现状梳理的基础上对农垦未来改革的方向提出一些思考建议。
［
关键词 ］ 新常态；农垦作用；改革趋势
中国农业自改革开放以来发生了深刻变革，取得了快速发展，为中国城镇化和工业化贡献了原始积累和劳动力支持。作为农业中重要的一部分，农垦是中国农业改革领域的“处女地”。农垦由于其历史原因，是农业发展中的“国有”组成部分，在众多农业改革中是一个例外，至今许多地区的农垦经营体制和管理依然保持集体经济的发展模式。但是农垦是中国农业的重要组成部分，具有规模效益明显、现代化产业程度高等特点，在保障国家重要农作物产量安全等方面发挥重要作用。2015年中央一号文件明确提出深化农垦改革，“把农垦建成重要农产品生产基地和现代农业的示范带动力量。”农垦作为中国农业中的先进生产力再次成为改革的焦点和市场关注的热点。本文将在“新常态”背景下对中国农垦的现状进行梳理，并对农垦改革提出几点思考。
一、农业“新常态”及农垦发展新机遇
伴随着中国进入工业化后期，城镇化程度不断发展以及和国际市场的融合越来越深，中国农业在“新常态”下面临挑战：农产品价格“天花板”效应显现，农业生产成本“地板”限制加剧，农产品价格补贴和贸易的“黄线”开始倒逼国内市场，资源环境“红灯”约束不断趋紧，以及在国家“一带一路”战略中面临新的机遇与挑战。具体来看，农产品价格“天花板”主要是国内外农产品价格倒挂，尤其是在全球进入大宗产品低价的时期尤为严重。其次，农业生产的“地板”效应主要是中国农村劳动力和土地价格持续快速上升造成农业生产成本快速拉升，农业生产效益低下。再次，贸易“黄线”制约中国补贴政策的使用；随着中国加入WTO后“黄箱”保护政策运用达到极限，传统的价格补贴方式将会受到贸易规则的限制；并且与国际市场的不断融合将会引发国际农产品市场的竞争冲击。第四，长期以来中国为了保障农产品供给，增加产量，农业生产存在粗放式的过度开发问题，生态透支严重，部分地区甚至需要退耕还林、还草，农业的资源环境制约日益严重。最后，在国家“一带一路”国际化战略中，中国农业如何利用地缘发挥比较优势，提高战略地位非常值得思考。
面对“新常态”下的问题和挑战，中国农业需要创新和转换发展方式，提高生产效率。在市场经济条件下，提高农业生产效率的重要方式就是在生产要素方面改善要素（劳动力和土地）配置效率，在生产方式上实现生产现代化提高生产效率，而农垦作为我国农业中的国有成分，天然具有规模经营优势和现代化生产技术的优势。在市场化改革和混合所有制改革的大背景下，农垦如何利用好自身的优势，处理好旧的体制问题，把握好机遇尤为重要。
二、农垦发展现状
农垦是中国农业系统的特殊组成。早在建国之初的1956年，中国政务院（后更为中国国务院）下设农业相关主管机构为：农垦业、农林业、农牧业、农副业、农渔业五大部门，分别对各自管辖业务按照国家宏观经济的阶段计划，逐层、逐级传达到从事相关行业的每一个基层，以行业划分使劳动群众对所从事的农业活动形成由国家对个人的“教、学、辅、助”的系统管理制度。其中，农垦部的主要工作是避免与农争地而在无农地区开辟新农业基地，从事农业生产，满足国家建设对粮食的需要，这就是农垦系统的建立。60多年来，农垦系统作为中国农业战线上的“国家队”，在保障国家粮食安全和主要农产品供给、探索农业现代化道路等方面都作出了重要贡献 ［1 ］。
（一）农垦系统资源丰富
中国农垦系统拥有丰富的土地资源。如图1和图2中数据所示，2013年全国农垦耕地面积达到621．1万公顷，农作物播种面积为666．5万公顷。其中，粮食播种面积484万公顷，同比增长2．4％，占农作物播种面积的72．6％，粮食总产量达到3419．88万吨，同比增长1．4％，可供商品粮3041．55万吨，商品率达88．9％。
（二）垦区管理较为复杂
从行政管理的角度来看，中国农垦的管理体系较为复杂，可分为新疆生产建设兵团、中央直属垦区和地方管理垦区三类。其中，新疆生产建设兵团由中央直接管理，属于党政军企合一的体制；中央直属垦区包括黑龙江、广东两个垦区，属于部省双重领导、以省为主，财政预算部分基建投资和国资监管由中央来管理，干部管理等工作由省党委负责；地方管理垦区包括由省直属、市县管理的垦区（如图3所示）。
从垦区自身的管理体制来看，主要包括集团化垦区和土地管理垦区。目前中国集团化垦区有17个，在体制上基本是在省级层面改制为企业集团，省级农垦主管部门改组为集团母公司，所属农场及第二、三产业企业按照主导产业发展需要改为集团子公司或分公司，形成以资本为纽带的母子公司体制。但与此同时保留了省级管理机构模式，绝大多数是一个机构两块牌子，省级管理机构承担垦区的全部或部分社会管理 ［2 ］，包括北京首农、黑龙江北大荒等；在土地管理垦区模式下，农场由市县管理，难以在省区层面形成企业集团，履行行业指导工作。
三、农垦在新常态下战略定位
（一）垦区是保障国家粮食安全和农产品安全的重要力量
农垦在中国粮食供求格局中总量不大作用大，份额不大贡献大，块头不大地位高。农垦耕地面积约占全国4．5％，如表1数据所示，农垦各主要农产品产量均有不俗表现。2013年垦区粮食产量占全国粮食总产量的5．7％，粮食商品率接近90％，且主要是谷物，绝大部分是口粮。天然橡胶、棉花、糖料和牛奶的产量分别占到全国45％、27％、11％和6％。据有关专家估计，若农垦利用好农村土地流转契机，可再流转经营1亿亩耕地，即再造一个农垦，农垦粮食总产就可达到全国产量10％以上，商品量达到1200亿公斤，按照人均消费400斤原粮测算，可以满足一半以上城市需求。
从食品安全角度出发，农垦在可追溯体系建设方面成绩卓著。从20世纪90年代开始，农垦就大力推行标准化生产，经过多年建设，部分垦区主要农产品生产已实现全程标准化和农产品可追溯。截至2013年底，参加农垦农产品质量追溯系统建设的企业达到283家，种植业产品可追溯规模达到573万亩、水产品54．79万亩、畜禽产品6865万只（头），农垦追溯产品总销售收入达87．3亿元，追溯范围覆盖谷物、蔬菜、水果、茶叶、畜禽肉、禽蛋、水产、牛奶等主要农产品。
从生态安全角度出发，农垦在农产品绿色生产方面领先于全国。农垦单位面积和单位粮食产量的化肥、农药施用量均低于全国平均水平，部分垦区通过退耕还林、还湿、还草，积极探索绿色农业、生态农业、循环农业的发展模式。截至2013年末，农垦全系统种植业绿色、有机、无公害农产品认证达到976个，带动种植农户数达到54．05万户。其中，绿色A级农作物种植面积1741．7千公顷，产量1280．96万吨。
（二）农垦是农业现代化建设的“排头兵”
从农业现代化衡量指标来看，农垦处于全国领先地位。2013年，农垦的粮食单产达到479公斤，高出全国平均水平的三分之一（120公斤）；农垦农田有效灌溉率63％，高于全国平均水平12个百分点；耕种收综合机械化率87％，高于全国平均水平28个百分点；病虫害统防统治面积比率75％，高于全国平均水平30多个百分点；奶牛规模饲养率64％，生猪规模饲养率77％，分别高出全国平均水平19和17个百分点。
农垦的农业机械化率不断推进。2013年达到2621．01万千瓦，比上年增长6．7％；大中型农用拖拉机17．68万台，增长1．5％；农用小型及手扶拖拉机33．30万台，增长1．5％；联合收获机4．84万台，比上年增长5．0％；总体机械化率达到87％，其中水稻机械化率达90％，小麦和大豆接近100％。从表2的数据也可以看出农垦在机械化方面的巨大进步。
农垦在规模经营和技术使用方面具有绝对优势。截至2013年底农垦已创建不同类型现代农业示范区600多个，并与地方有关方面合作共建了一批农业科技示范园、产业开发园。全国农垦实现跨区作业面积6155万亩，农用航空跨区作业面积超过450万亩。面向农村培训人员超过87万人次，发放技术资料307万份，输出新技术377项，销售种猪87．9万头，冻精605万支以上。
此外，农垦的农业生产率全国领先。在劳均耕地面积、劳均农业增加值、粮食单产以及农民人均纯收入指标来看，农垦远超全国平均水平，也高于世界平均水平（如表3所示）。
（三）促进区域经济社会协调发展
农垦是中国农业生产中的“国有企业”，分布广泛、辐射潜力巨大。农垦分布在中国31个省、区、市，国土面积达36．59万平方公里，约占全国的3．9％，拥有1785个国有农场，1361万人口，国有及国有控股企业3200多家，除土地等资源性资产外，国有资产约9000亿元。垦区在带动边疆地区经济发展中发挥着重要作用，越是在边疆地区的垦区，拥有农场的数量越多，垦区在带动当地农民增收、就业以及科技示范等方面发挥重要作用。
（四）打造具有国际竞争力的现代农业产业集团群
农垦拥有大基地、大产业和大企业的独特优势，具备较为完整的现代农业产业体系，是打造具有国际竞争力的现代农业企业集团最现实、最可行的载体。截止到2013年，全国农垦共有17家集团化垦区，其资产总额占到全国农垦的88．9％，利润总额占到全国农垦的90．9％，在打造全产业链、抢先海外布局上走在前列。经过近年“走出去”战略的实施，农垦已经在海外市场拓展具备一定基础，目前境外粮食种植面积350万亩、产量20亿斤。同时，农垦从单一种植逐步向产业链高端延伸，并通过海外并购的方式实现产业链的延伸 ［3 ］。
农业部对农垦国际化期望是：“坚持产业化、集团化、股份化的市场化改革方向，加强分类指导，推动集团化垦区不断完善母子公司的双层管理体制，通过资源集聚与资本运作相结合等现代经营方式，推动垦区间农业战略产业资源有效整合，放大农垦国有资本的控制力和影响力，努力打造一批具有核心竞争力和市场影响力的现代农业企业集团，力争培育出3－5个农垦跨国农业企业集团和世界500强企业，成为中国争取国际农业话语权的战略支点。”
四、农垦改革的几点思考
随着中国步入工业化中后期，城镇化水平超过50％，制度改革红利逐渐释放，劳动力成本持续上升，农民收入结构也发生重大变化，农业比较收益低，造成了土地非粮化非农化现象频出，同时也加深了城乡收入差距不断拉大。尤其是近年来中国农产品的成本和价格迅速上升，主要农产品（特别是粮食）的国内市场价格已经明显高于国际市场价格。在这种背景下，农村土地规模化经营、提高农业生产效率已成为当前中国农业生产的一大趋势，发展好适度规模、现代化的多种经营方式的农业迫在眉睫。农垦保存了集体规模化生产方式，同时运用了现代化的生产手段，在市场经济条件下保障粮食安全，农垦的战略地位更加突出。
但是从农垦自身的角度来看，也存在一些问题。农垦企业作为国有企业仍然存在产权结构单一、产权关系不够清晰、权责不够明确和内部经营机制不够灵活等问题；农场国有土地确权进展缓慢，在市场化发展的过程中价值未能得到有效利用，并且在工业化、城镇化进程中被侵占蚕食严重；垦区之间由于受自然历史、管理体制、资源禀赋等因素的影响，现代农业建设、经济发展水平、居民生活状况等差异大，发展不平衡的问题较为明显。因此，需进一步推进农业发展改革。
（一）坚定混合所有制改革方向
混合所有制改革是当下中国国有企业改革的共同方向，农垦企业作为国有企业同样面临国有资产监管体系不健全，发展的活力和动力仍然不足等问题，市场化的混合所有制改革势在必行 ［4 ］。对于农垦系统的混合所有制改革，首先在经营管理体制方面要坚持产业化、集团化、股份化和一体化方向。规模化、产业化、全产业链发展是中国农业未来发展的重要方向，农垦目前具备了规模化生产的优势不能放弃，但是长期国有性质背景造成了部分体制不顺，需要借助集团化和股份化方向对农垦管理体制进行梳理，激活农垦内在活力。其次，在行政管理体制方面剥离行政化职能，逐步实现市场化和信息公开化。农垦初期的发展积累了除了农业生产之外的其他办社会职能，在市场化的今天，这些职能构成了农垦进一步发展的负担和阻碍，只有通过合适的方式分开生产和其他社会职能，才能有助于农垦的发展 ［5 ］。另一方面，农垦是政府和市场结合的产物，同时农业产业自身的特点决定了必然需要国家的力量作为支撑，在农垦改革中发挥市场决定性作用的同时不能忽视政府的作用，例如地方政府在农业地方产权交易平台、信息平台建设等方面功不可没，但是政府介入的方式要更加的透明和市场化。
（二）充分发挥农垦资源资本优势
对于规模化农业来说，资金是最重要的支撑要素之一。作为规模化的代表，农垦具有明显的资源优势，但是需要把资源优势转化为资本优势，借助资本市场促进自身发展。首先，农垦拥有丰富的土地资源，并且部分农垦耕地质量很好，但是在当前缺乏土地评估的情况下价值未被充分挖掘 ［6 ］。当前全国农垦土地总面积36．6万平方公里，农垦系统管理和经营着9316万亩耕地、2．28亿亩草地、5955万亩林地等国有资源资产，如果在完成土地确权登记以及可以林地抵押情况下，至少可以撬动资金570亿元。其次，农垦是农业中的国有企业，信用评级较高，可以利用资本市场发行债券和信托产品。例如，广西农垦2012年在银行间市场发行了债券5亿元，甘肃农垦发行8亿元，江苏农垦发行5亿元，票面利率一般分布在5％左右；此外，2012年广西农垦设立“外贸信托广西农垦流动资金贷款集合资金信托计划”，2014年又实行了信托计划二期。农垦集团利用自身的资质优势在资本市场低成本筹集资金，支持了农垦产业的发展。再次，通过打包农垦优势资源在公开发行市场上市募集资金，为农垦发展注入资金，同时有利于促进农垦混合所有制改革。目前中国资本市场上已经有不少优秀的农垦集团上市公司，例如新疆兵团下属的新中基、新农开发以及新赛股份；甘肃农垦下属的亚盛集团；黑龙江农垦下属的北大荒以及广东农垦下的燕塘乳业。然而这些上市公司的规模对于农垦丰富的土地和产业优势来说只是其中很小一部分，伴随未来农垦在市场化方向改革中进一步逐渐剥离社会职能，农垦集团完全可以更自由地利用自身资源在资本市场上借力发展。
（三）“新战略”中保障国家粮食安全
“中国人的饭碗要端在自己的手里”，中国作为人口大国粮食战略安全问题不容忽视，而农垦在保证中国粮食安全以及重要农产品供给方面尤为重要。在新中国成立初期，农垦发挥苦干、戍边精神开创农业生产事业，在新时期面对中国市场化改革加快，实施“一带一路”等对外开放战略，农垦提出了发展国际大粮商的战略构想。首先，在与国际农产品接轨过程中，农垦作为中国农业生产的排头兵，在全球竞争中也最有实力实现在全球范围内形成内外相连、优势互补的产业格局。中国农垦系统涵盖粮食、油料、糖料、天然橡胶、畜禽等农产品，产业链涉及生产、加工和贸易等环节，在农业走出去和引进来的战略中结合自身资源优势实现最佳配置。其次，“一带一路”战略是农垦乃至中国农业在全球一体化竞争中的发展机会。随着中国加入WTO的宽限条款临近到期，中国农业面临国际农业巨头的竞争越发激烈，面对国际四大粮商以及美国、新西兰等农业强国的竞争，中国农业的比较优势很难发挥。但是在“一带一路”中，相对于沿线的中亚以及东南亚国家，中国在杂交水稻育种技术、养殖领域的疫病防治，以及温带水果生产等方面优势明显。在国际战略中，利用好“两个市场、两种资源”，把握住农业与其他战略存在协同效应，在“一带一路”战略对外开放中推动中国农业走出去。总之，农垦的规模和生产效率优势将是中国农业走出去战略中最重要的王牌竞争力，农垦拥有一亿亩质量上乘的耕地资源将是保障国家粮食安全的最坚实的根据地。
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农垦土地管理篇7
关键词：建设用地；存在问题；解决对策
近年来随着城市化、工业化进程步伐加快，建设用地愈加紧缺。我们既要严格执行耕地保护政策，又要又要另辟蹊径，采取有效措施，突破土地瓶颈制约，保持经济社会持续、快速、健康发展。在当前“地根紧缩”的宏观调控下，如何做好建设用地复垦工作，为建设用地指标“开源”，以有效解决土地紧缺，成为国土资源管理重要课题。
1.建设用地复垦概念
建设用地复垦是根据土地利用总体规划，运用工程技术，将农村各类建设用地（包括农村宅基地、工矿企业用地等）复垦成为耕地或可调整为耕地的其它农用地的行为。开展建设用地复垦工作，是保障当前经济社会又好又快发展的需要，是落实保护耕地基本国策的需要，是统筹城乡发展、构建和谐社会的需要，也是积极顺应宏观调控，拓展建设用地空间、缓解土地资源制约最现实、最有效的途径。
2.农村建设用地复垦存在问题
2.1思想认识不到位，复垦效益不明显
目前，由于建设用地复垦指标的使用不受年度用地计划总盘子控制，这大大调动了各地对建设用地复垦工作的积极性。但有相当一部分的区（县）领导，把建设用地复垦简单理解为获取建设用地指标的手段，不切实际地下达复垦任务，造成复垦地块遍地开花，不同程度地影响了复垦后耕地质量和垦后耕地的有效利用。据了解，目前除沿海平原地区复垦成的耕地大部分与周边耕地衔接较好，能得到有效充分利用外，其它山区、半山区等复垦成的耕地有相当一部分很难得到有效利用。
2.2缺乏法律依据，政策处理难度大
由于村民对农村宅基地拥有合法的使用权，因此只能在取得群众的理解和支持后，才可以开展复垦整理工作。但由于部分群众思想观念难以转变，认为房子虽破旧，但是祖上留下的财产，不愿意放弃；也有部分群众由于对复垦工作不理解，认为是政府在赚钱，趁机漫天要价等等，加上宣传发动工作不到位，全社会理解和支持开展建设用地复垦工作的良好环境还没有很好形成。另外，农村建设用地拆迁安置补偿和集体用地置换等办法没有出台，缺乏应有的法律依据，导致一定量的废弃建设用地不能得到有效复垦。
2.3经济实力不平衡，影响工作开展
就当前建设用地复垦工作而言，农村经济社会发展水平，农户的经济实力也是能否顺利开展建设用地复垦工作的重要因素。据调查，重庆地处我国中西部，农村群众收入偏低，个别偏远山区没有经济实力盖新房，将就住着旧房子，加上村级集体经济薄弱的现象普遍存在，在一定程度上影响着复垦工作的顺利开展。
2.4复垦周期长，效益得不到及时体现
农村建设用地复垦实施周期较长，既要通过前期规划测绘及审查、备案登记、施工图审查、工程招投标、进场施工、竣工验收等等一系列工作，这样一个周期一般情况要12-24个月才能实施，甚至更长，成效的体现就显得较慢。因此，周期长与见效慢的矛盾，导致了农民看不到真正的实惠，极大的打击了群众的积极性。
3.农村建设用地复垦解决对策
3.1加强领导，统一认识
建设用地复垦是当前顺应宏观调控下拓展建设用地空间、缓解土地资源制约，保障经济社会持续发展的有效途径，符合中央有关新农村建设的指示精神，各级有关部门要各司其职，加强协调，齐抓共管，做到年初有部署，年中有检查，年终有总结；区（县）要把建设用地复垦工作列入乡镇综合目标考核的重要内容，促进各乡镇加强对建设用地复垦工作的领导，实行年终奖惩制度。
3.2做好宣传，转变观念
在建设用地复垦工作中，要坚持以人为本，发挥政府的主导作用，广泛听取和尊重群众意愿，解决群众的实际困难和问题，赢得群众的理解和支持。同时，要充分利用广播、电视、报纸等新闻媒体进行宣传，使群众了解建设用地复垦不仅能增加新的耕地，还能给群众带来更多的实惠。逐步转变群众的思想观念，对建设用地复垦的重要性形成共识，做到上下一致，使建设用地复垦工作成为大家的自觉行动。
3.3因地制宜，分类指导
从前几年的建设用地复垦结果和垦后利用的情况看，不同区域差距较大，为使建设用地复垦工作真正落到实处，应做到因地制宜，分类指导。
3.4规范管理，确保质量
做好建设用地复垦工作，要认真把握好工作中的各个环节，其中规范管理是前提。为使该项工作合法、有序、正常开展，确保复垦后耕地质量，务必把好立项、实施、验收关。
规划：进一步做好村镇建设规划和土地利用总体规划的衔接，建议由区（县）政府根据资源状况编制建设用地复垦专项规划，作为今后建设用地复垦的依据。
立项：区（县）国土部门接到申请后及时进行审核，对资料齐全、方案可行的给予上报立项。复垦范围必须符合土地利用总体规划和村镇建设规划，并明确复垦区块不再用于非农建设用地，凡在规划确定的建设区范围内一律不得立项。
实施：建设用地复垦应以镇或行政村为单位组织实施，镇政府要组织发动本镇的村、企业等单位和个人进行复垦，有条件的可引进乡镇以外的其他单位和个人实施复垦。同时还要加强对复垦工作的监督管理，确保项目严格按照规划设计方案实施，防止复垦单位在复垦的耕地的数量、质量上弄虚作假。在20万元以上的单项工程，必须进行公开招投标，并成立项目工程质量管理监督机构，以确保工程质量。在对复垦主体实施完毕后支付受益人相应补助资金。
验收：项目竣工后，由镇政府在初验合格的基础上，向上级国土部门提出验收申请，区（县）国土部门及时组织实地竣工测量后，再上报市国土部门复验，核准建设用地复垦指标。
4.结束语
开展建设用地复垦工作，是保障当前经济社会又好又快发展的需要，是落实保护耕地基本国策的需要，是统筹城乡发展、构建和谐社会的需要，也是积极顺应宏观调控，拓展建设用地空间、缓解土地资源制约最现实、最有效的途径。解决申报手续复杂、实施程序繁多、验收标准不一等问题，切实让群众真正早日得到实惠、看到希望，充分调动广大干部群众的工作积极性，这是现实的必然要求。
参考文献：
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[2]施开放，刁承泰.重庆市永川区农村集体建设用地流转现实潜力估算[J].热带地理.2012（03）
[3]樊芳，刘艳芳，张扬，侯贺平.广西农村居民点整理的现实潜力测算研究[J].经济地理.2012（04）
农垦土地管理篇8
为贯彻落实《省人民政府办公厅转发省国土资源厅<关于实施农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩意见>的通知》和省政府关于开展土地整理复垦的文件精神，促进城乡统筹协调发展，结合我镇实际，制定本方案。
一、指导思想
以科学发展观为统领，紧紧围绕保护耕地与保障发展这一主题，创新体制和机制，以土地整理复垦开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，引导、聚合各类涉农资金，推动田、水、路、林、村、房综合整治，达到增加耕地规模、人口集中居住、产业集聚发展，在严守耕地红线的同时，积极破解新农村建设和产业集聚区发展等用地难题，推动城乡统筹发展。
二、目标任务
（一）依据我镇土地整理复垦专项规划，基本农田保护区建设规划，以土地整理复垦开发为重点，集中整合资金，建成一大批成规模的土地整理复垦开发项目区，开展耕地后备资源开发和工矿废弃地复垦，增加有效耕地面积，提高耕地质量，落实政府耕地保护责任目标。
（二）按照国土资源部相关的要求，以行政村为单位将土地整理复垦开发项目，实行”整村推进”的方式开展田、水、路、林、村、房综合整治。通过土地整理复垦，确保我镇耕地数量不减少，质量有提高，布局更合理，改善农村生产生活条件，推动社会主义新农村建设和城乡统筹发展，为“扩内需、保增长”，开拓农村市场提供重要保障。
三、实施步骤
旧村复垦项目按照分为三个阶段进行:第一阶段:项目立项。第二阶段：项目实施。第三阶段：项目验收。
第一阶段：项目立项阶段（2013年8月底前）。主要是制定旧村复垦实施方案，结合下达新增建设用地土地指标，选择符合一定条件的村确定旧村庄整治的地块。对拆旧建新和安置补偿进行了详细的调查摸底，广泛征求群众意见，通过村民代表大会的同意，签定了拆迁退宅安置协议书。对项目方案进行规化设计，上报省国厅新增土地增减挂钩指标。
第二阶段：项目实施阶段（2013年11月至2014年10月）。按照上报省国厅新增土地增减挂钩指标，结合旧村庄实际红线，严格实行“一户一宅”政策，已有住房群众不再安置建房，没有住房群众由村委会统一规划用地安置。对整治区内的旧住房及附属设施各户主按签订拆迁协议规定时间自行搬迁，经垦复后的耕地按原旧宅基地面积分摊给各户承包耕地，公共部分经垦复后由本村村民组集体经营。在项目实施过程中，应尽可能考虑拆迁农民的切身利益，保证方案顺利实施。
第三阶段：项目验收阶段（2014年11月）。工程竣工后上报区国土资源管理部门负责项目自查，若达到项目竣工验收条件，将报请省国土资源厅对项目的以下内容进行验收：主要工程完成情况；开发整理的土地面积；开发整理土地质量；土地开发整理效益；土地权属调整情况；资金管理；项目后期管护措施。
四、责任分工
镇旧村复垦领导小组对总体工作进行安排部署，制定实施方案及资金等方面的政策，指导各项目村开展工作，领导小组下设各项目组分片小组，负责项目村协调解决工作中的具体问题，并对工作推进进行督查。领导小组下设办公室，办公室设在镇纪检办及白沙国土所，朱春雷同志兼任办公室主任，陈清林同志任办公室副主任。
（二）领导小组办公室职责：
1、协调解决土地开发整理复垦方面出现的有关问题；
2、不定期对项目的工程质量、进度、资金使用情况进行检查和督促，并向领导小组汇报检查结果和需要研究解决的问题；
3、项目在实施过程中出现大的设计变更时，协调组织有关专家进行技术审查。
（三）分片项目村实施领导小组：
按照项目涉及到的村，按包片包村直接责任人进行开展工作，2013年立项的“白沙镇洋顶等3个村2013年旧村复垦项目”具体责任人如下：（四）分片项目村实施领导小组工作职责：
1、研究解决旧村复垦整理项目中存在的本村重大问题；
2、对项目的实施进度、方案制定、征迁拆旧、地面物清理、村庄复垦、工程质量、资金管理使用、廉政建设等情况进行实施并监督；
3、对项目的招投标、工程实施及监理进行实施监督；
4、协调解决项目资金按时足额到位。
五、资金管理
旧村复垦整理项目资金的使用、管理必须严格执行《省土地整理复垦开发专项资金使用管理暂行办法》的规定。
1、项目村资金预算到位后，镇领导小组、财经办按核定的实际完成工程的量，将资金下达给项目承担村，核拨给项目村。项目资金的管理使用接受财政、审计部门的监督。
2、项目资金实行专款专用，单独核算，不得截留、挪用或挤占。
3、项目资金的开支范围包括前期工作费、工程施工费、工程监理费、竣工验收费、业主管理费、不可预见费等。
4、项目拨付的工程施工费按工程款的80%，竣工验收后拨付余下的20%。项目实行包干及奖励制度，包干按每亩20万,在2014年6月底之前完成的奖励项目村每亩25%工程配套资金，在2014年7月底之前完成的奖励项目村每亩15%工程配套资金，在2014年8月底之前完成的奖励项目村每亩10%工程配套资金。
5、项目资金实行预算管理制度，项目承担村必须严格按照批准的预算执行，以报告的形式向镇领导小组及财经办审请资金，有特殊情况确需调整的，应按规定的程序报批。
六、有关要求
（一）严格指标、保障政策。按照立项的实施方案严格指标，遵守《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》、《省人民政府关于小城镇综合改革建设试点的实施意见》和《省人民政府办公厅转发省国土资源厅<关于实施农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩意见>的通知》及相关法律、法规、政策的规定。
（二）尊重民意，保障权益。开展旧村复垦整理项目工作，要充分尊重当地农民意愿，保障农民的知情权、参与权，依法保护农民的财产收益权与处置权，要通过公告、听证、公示等方式，在运作模式，规模经营，旧房改造，新居建设，非农就业和社会保障等方面广泛征求农民意见和建议，提供多种选择，做到整治前农民乐意，整治后农民满意，要制定土地综合整治工作中确保农民权益的工作制度，并向社会公开。
（三）科学管理，明确奖惩。建立严格的旧村复垦管理制度和资金管理制度，加强监督检查和审计，确保土地整治专项资金有效使用。