游牧人口定居的机制研究

摘要：在草地生态严重退化的情况下，很多牧区启动了游牧人口定居工程。因地制宜地运行相宜的定居机制是保证工程效应发挥的关键之一。本文提出甘南游牧人口定居的机制应当是由存在紧密逻辑关系的动力、运行、稳定和效益等四大机制共同组成的完整的机制体系。

关键词：游牧人口；动力机制；运行机制；稳定机制；效益机制

基金项目：国家社科基金重点项目(04AJY005)的阶段性成果。

作者简介：王娟娟(1980～)，女，甘肃兰州人，兰州大学经济学院博士研究生，主要从事区域经济学研究；高新才(1961～)，男。陕西大荔人，兰州大学经济学院长、教授、博士生导师，主要从事区域经济学研究。

中图分类号：F061.5　文献标识码：A　文章编号：1006-1096(2009)02-0071-04　收稿日期：2008-11-11

地处青藏高原东北缘，与黄土高原和岷山山她有着曲折复杂边界的甘南州有大面积的草地、森林和湿地。其中，天然草地4084×10hm2，占全州土地总面积的70.28％；牧业人口28.7万人，占总人口的40％，畜牧业收入占农牧民收入的85％以上。近年来。畜产品价格上升，畜牧业产值增加较快，但依靠价格支撑和超载过牧以保障牧民收入，显然难以为继。加之甘南生态系统直接着黄河、长江中下游地区的生态安全，游牧人口定居就成为构建生态经济体系的一个重要支撑。作为游牧民在一定生产方式下有意识的行为，定居对人口与资源、环境、经济的协同存在敏感的反馈机制，故运行配套的定居机制是不容忽视的重要问题。

一、动力机制

(一)内生动力机制

超载过牧等不合理的人类活动，严重破坏着甘南草原的植被和土壤。1980年以来，90％的草地出现退化，4.03×10hm2的草地因退化、沙化和盐渍化成为裸地；草地生产能力下降，草畜矛盾尖锐；湿地面积减少，水资源短缺；水土流失严重。2000年已达118.05×10hm2，比1980年增长了47.6％；生物多样性遭到严重破坏，稀有物种濒临绝迹。草原生态功能退化，原始单一的经济结构已放缓了区域可持续发展的速度，这成为定居的内生动力。因此。利用这一“推动”力，运行相应的激励机制，使游牧民主动参与牧区生态经济体系建设，显得十分重要。

1　建立生态补偿机制。草原的生态价值和服务价值远大于经济价值，但是由于生态补偿机制的乏力，“公地的悲剧”在甘南牧区上演，现行的一些补偿措施不能依据农牧民开展草原建设和保护与否而区别对待，致使草原破坏厉害的农牧民，有可能得到项目支持，草原破坏轻或经营好的反而得不到有效的奖励。因此，完善、修正和健全生态补偿机制，显得十分必要，如修正以往对实行禁牧、休牧和划区轮牧的牧户按照统一标准补贴的制度，实施差别标准补贴制。保证身处地广人稀的高海拔重度退化牧区拥有几万亩草原的牧民和位于半农半牧区的中、轻度退化草场拥有几百亩草原的牧民在定居中都能获得不影响正常生活甚至较丰富的钱粮补贴，促使牧民为保护和重建草原生态系统主动参与定居工程和定居后的择业转产。

2　建植人工草地。人工草地对恢复生态、缓和草畜矛盾、提供高产优质牧草、促进牧区经济社会持续发展等至关重要。在甘南生态环境严重恶化的情况下，在水热条件适宜的临潭、卓尼、舟曲、迭部和夏河等农区和半农半牧区的退耕地集中建植生产型人工草地，种植以豆科和禾本科牧草为主的多年生牧草，为定居后的舍饲圈养提供较为充足的饲草料，同时在现有基础上降低牧草价格或给予适当的补贴，彻底排除定居牧民的后顾之忧。在生态退化严重的纯牧区，如玛曲、碌曲等地，建植生态型人工草地，恢复生态功能。

(二)外生动力机制

特殊的地理位置使甘南具有特殊的生态地位。阿尼玛卿山脉下的玛曲县更有“中华水塔”之称，黄河吉迈(38.91×10m3)至玛曲段(147×10m3)径流量增加108.1 x 108m3，占黄河源区总径流量184.13×10m3的58.7％，增加的径流量占黄河流域总径流量的1／6，如此巨大的水量，不是来自青藏高原的纵深部分，而是发生在甘南这个生态系统界面上。温暖湿润的海洋气流骤然抬升并与干燥寒冷的大陆气流在这里相遇，形成锋面，降水量增加。近年来，随着全球变暖，雪线上升，冰川后退，湿地减少和不合理的人类活动等，这里正在进行生态和经济的逆行演替，使原本脆弱的、极不稳定的高原环境，在自然变化缓慢的层面上加速着生态环境的恶变速率，严重威胁着国家生态安全和区域可持续发展。

1　培育生态产业。甘南的经济发展缺乏生态文明意识，基于功利目标传统产业具有极强的“排他性”，在追求物质财富无限增长的目标指引下，大量消耗着有限的生态资源。为确保甘南乃至国家的生态安全、优化产业结构和提升区域竞争力，培育以生态系统中的物质循环与能量转化规律为依据，以“自然――社会――经济”复合生态系统的动态平衡为目标，以生物为劳动对象、以农业自然资源为劳动资料、以生物科技为劳动手段的生态产业就十分必要。甘南可以利用独特的自然和人文因素，以生态旅游业为基点，将草地与土地、林业、牧业、旅游等资源相联，建立生态产业体系。提高产业竞争力，加速经验性、资源消耗型产业向科技型、资源节约型产业转变，增加牧民收入。

2　发展小城镇。小城镇是人口聚集和农牧村经济发展的重要载体，有助于将高度分散于生态脆弱区的牧民转移出来，减轻草地生态系统的压力，扩大公共产品的覆盖度，加快牧区社会结构转型。立足甘南实际，应当以基础设施工程、环境工程、光明工程为突破口。以绿化、美化、净化和亮化为目标，发展特色小城镇。通过农牧业、工业、商业、建筑业、运输业、服务业的共同发展，吸引农牧民进镇定居，转变传统的生产方式，发展规模化、集约化草畜业和舍饲养殖业，增强畜牧业生产抵御自然灾害的能力。将富余的畜牧业劳动力转移出来，发展畜产品加工业和商品贸易，提高畜产品附加值和市场竞争力。使小城镇成为甘南的增长极，对周围地区其辐射带动作用，促进城乡一体化。

二、运行机制

(一)科学规划定居项目

1　项目设计理性化。甘南州各地区生态环境和牧民经济状况差异大。只有依据牧民承受能力。结合政策规定，确定定居点建设标准，才有助于推行定居工程。否则，工程效应的发挥必然受阻，如玛曲县尼玛镇萨合村牧民定居安置点建设面积为146.9m2、153.25m2、189.36 m2和211.62m2的复式小楼分别有90、120、120和90套。98.83 m2的一层平顶房1580套，房屋造价8万～17万元，牧民自筹7万～16万元，一定程度上超出牧民的经济承受范围。另外，解决当前定居点建设中统一有余、特色不足的问题，如迭部县益哇乡扎尕那村古朴的藏式民居、水磨坊与奇山怪石、溪流、草地、森林原本相得益彰，旅游业是游牧人口定居后择业转产的最

佳选择之一。但由于项目设计缺乏前瞻性，定居点的建筑风格打破了原有的和谐，旅游资源价值大打折扣。因此，应当在统一规划的前提下，立足各地区的自然条件差异和群众要求，充分利用地区资源。前瞻性地设计不同风格的定居住房，增强旅游业和其他关联产业的发展优势。

2　定居选址科学化。目前。甘南牧区的草场基本已承包到户，乡政府和中心村的集体用地非常有限，在草场“三化”已经较为严重的情况下，按照定居点建设不能引发新的生态问题的要求，定居点的选址工作显得十分困难。尽管如此，选址还须科学化，以确保项目效应的充分发挥。首先，要详细勘察定居点的地质基础。如迭部县益哇乡扎尕那定居点，由于设计之初没有对定居点的地质基础详细勘察，主观臆断距原村落200 m处是石质地层(实则为黄土层，黄土具有湿陷性)。设立定居点，使建好的房屋地基多次下陷、院墙裂缝、塌落，成本超出预算，定居建筑质量受到严重影响。其次，要良好把握定居点的“度”。结合地区实际，定居点的建设规模和档次应适度，同时应该与城市的衔接能力、投资风险、建设成本、收益率、发展潜力、传统民族习俗和文化等方面结合起来。选择定居点，使其真正成为牧区生产生活要素的集中地。游牧民融入现代文明社会的平台。

(二)建立放牧一舍饲制度

放牧―舍饲制度是一种有别于传统放牧制度的草地利用制度，有两种类型：暖季放牧+冷季全部舍饲模式与暖季放牧+冷季舍饲、放牧模式。在甘南牧区现有的生产力水平下，前一种模式对定居牧户较适宜，在实行过程中，牧区和半牧区应有所差异。在纯牧区。改革三季草场四期利用的放牧制度，将春秋草场并入冷季草场，划区轮牧，每年7月初至10月末，在暖季草场放牧。利用时间为80―90天，草地利用率不超过60％，11月初迁回，采用冷季草场放牧和冷季舍饲相结合的形式。在半牧区，除实行禁牧地的林间草地和具有水源涵养功能的灌丛草地之外。其余草地实行暖季放牧+冷季舍饲制度，每年6月下旬到9月底3个月进入放牧场实行划区轮牧。10月初育肥畜出栏销售，再购进育肥畜实行茬地放牧+补饲饲养。12月底全舍饲育肥，第二年6月底出栏销售。这种放牧制度，扩大了冷季草场面积，拓宽了划区轮牧的周转余地，避开了牧草生长的春秋两个危机期，有利于植被恢复，保证家畜质量，提高幼畜成活率，在半牧区还能利用农区饲草料优势和畜产品市场价格优势进行商品生产。但是这一制度的运行需要一些条件：有充足的优质干草和青贮料的贮备(每个羊单位每年需贮备150kg干草)；具有与贮备草相配套的贮草棚和青贮设施；具备与棚圈设施匹配的饲草料架槽设施；冷季草场具备划区轮牧草地围栏设施。

(三)推行民主管理

为恢复生态系统功能，各级政府和相关机构启动了游牧人口定居工程。然而人住的牧民才是定居点的主人，也是最熟悉牧区环境和畜牧业生产的群体，对定居工程最有发言权。因此。项目规划之初，就必须明确牧民的主体地位。要将这一认识付诸实践需要在牧区推行民主管理，引导和鼓励牧民以各种方式积极参与设计规划，听取民意，科学地确定各定居点的规模，保证牧民全程监管工程运行，将他们的意愿充分融入定居点建设，使定居点成为牧民从“游牧”到“定居”的长住地――“家”，把定居工程真正办成一项伟大的“民心工程”。这不仅可以使牧民充分享有知情权、参与权、管理权和监督权，增强他们对定居点的认同感、归属感和责任感，还有利于建设社会主义新牧村和推进甘南小城镇进程。

三、稳定机制

(一)健全服务体系。首先，完善技术培训体系。由州政府组织，采取逐层培训的方式，进行优良牧草种植、牛羊育肥、畜禽疫病防治、暖棚养畜等相关技术培训，再通过日趋完善的州、县、乡“三站”(兽医站、草原站、育种站)推广技术，使专业技术人员和牧民逐步树立现代畜牧业产业化经营理念。在这一过程中，要注重家庭牧场和能人的带动效应，推动先进适用技术在定居牧民中的应用。其次，健全社会服务及流通体系。从物质、资金、运输、种畜引进等方面实现全方位服务；在项目审批、税收、征地、租地等方面制定优惠政策；建立跨区域的大型和区域内的小型畜产品交易市场，疏通畜产品销售渠道，及时、准确地为牧民传递市场信息。再次，发展牧区合作经济组织。鼓励牧民在自愿的基础上联合起来，组建专业协会或其他民营企业，鼓励牧民与畜产品的加工、经销企业联营，实行多种形式的合作。

(二)完善制度保障。按照“增人不增草原，减人不减草原”的原则，长期稳定草原承包权。在承包期内，发包方不得随意无故调整和收回承包草原，对肆意侵占草原的承包方及时惩治，同时，要求牧民建设、保护和合理利用草原。其次，建立草场流转制。为保障生态退化区轮牧、休牧、禁牧制的实施，应建立长期、稳定的草场流转制，使草场使用权永久地归属牧民，将现有的债权合同提升为物权合同，允许牧民在自愿和不改变草原用途的前提下，依法有偿转让承包经营权，依据实际情况，还可以推行有效的草场经营进入、退出机制，如设立畜牧业生态补偿基金，使一部分人退出畜牧业，从事其他产业。最后，完善草畜平衡制。制定科学合理的载畜量指标，明确承包草原的合理载畜量，将草畜平衡纳入承包合同管理。通过人工草地、草场围栏等措施增加的饲草料产量也是核定合理载畜量的重要依据。对过牧的承包方，发包方有权依程度的不同进行惩治。

(三)强化基础设施。由于气候、地理条件、游牧方式等的制约，牧区人口居住分散、不固定，公共产品覆盖率低，游牧民难以享受到现代化生产生活设施。为提高牧民生活质量，应扩大牧区教育、医疗、卫生、广播电视、文化设施等现代化公共产品供给，同时，着手改善牧区生产经营条件，如地方政府应当通过多种手段，加大牧区市场流通设施建设方面的投入，强化水、电、路、信息等市场基础设施建设，鼓励多渠道投资。公共产品覆盖率与定居互为基础、互相促进，它的提高必须以牧民的集中定居为前提，同时，它又是推进定居进程和发挥定居效应的基础，直接影响着社会主义新牧村和牧区小康社会的建设和发展。

四、效益机制

(一)优化经济结构。低下的生产效率和激增的人口数量，使甘南形成“一多二少三居中”的产业现状，定居后，随着畜牧业生产率提高和牧民择业转产，牧区剩余劳动力增多。为较好地转移畜牧业剩余劳动力，必须在处理好开发建设与治理保护、经济效益与生态社会效益、局部治理与全面治理等关系的基础上，优化甘南地区经济结构。首先，按照“六化”(即草地围栏化、住房定居化、牲畜良种化、圈舍暖棚化、饲草料基地化、防疫规范化)要求，加大对畜牧业的投资力度，优化畜种结构、畜群结构，提高牧民的经济收益。其次，延伸产业链，提高产品附加值，走新型工业化道路，实现环境、资源、经济和社会效益的协调统一。如对有资源优势、生态破坏小的农牧产品加工、水电梯级开发、藏医药加工、稀

贵金属采炼等产业，加大科技与资金投入力度，发挥综合效应。再次，突出生态和藏文化特色，发展特色旅游业(见下图)。发挥甘南藏汉交流前沿地区的区位优势，发展现代物流业和民族商贸业，同时加强金融保险、技术服务、社区服务等新兴产业的发展。最后，疏通瓶颈制约，保障地区经济正常运行。如严格按照国家要求，合理运用定居资金，禁止擅自调整建设内容，阻止重住房建设，轻基础设施现象的再发生。

(二)发展规模经济。为确保牧区经济社会的可持续发展，应将游牧人口定居与产业转型、选择相结合，因而。有必要将循环经济理念植入产业发展。在畜牧业发展中，应根据地域自然条件构建“牧区繁育、农区育肥、农区种草、牧区补饲”的立体循环模式，实施农牧互补战略，促进畜牧业生产向专业化、社会化、集约化方向发展。针对退化严重的天然草地急需禁牧、休牧、划区轮牧的实际，应积极在农业比重较大的半农半牧区、农区草山和草坡扩大优质牧草种植面积，形成天然牧草与人工草地相互补充的饲草生产格局，建设草产业基地；积极培育牧草加工业形成具有较大规模、较高效益和较强辐射作用的牧草加工龙头企业；通过牧民专业合作经济组织、股份公司等形式组织牧民，建设牛羊养殖基地；通过畜种改良、暖棚养殖，促进牧区牛羊繁育――架子牛羊――农区育肥的良性循环，建设牛羊育肥基地；通过培育畜产品加工龙头企业等措施改造传统畜牧业，发展高效生态型畜牧业。

(三)培育新兴产业。独特的区位条件，使甘南许多地区的生态系统仍处于原生循环状态，存在大片无污染区域和未遭受污染的动植物物种，同时，高原大气的净化还使许多具有特殊医疗保健价值的产品出产于此。依托这一特色优势，借助无污染工业技术，大力培育新兴产业，走生态产业道路。近期应全面培育和发展产品由国家购买的生态保育产业。另一方面，根据国内外市场需求，重点发展无污染畜牧业、农业及其产品加工业，开发不同系列的“绿色产品”。如开发和深加工特色畜产品、土特产品和中药材等，形成系列规模优势。此外。积极培育环境污染小、资源消耗少、能将特色资源与民族技能融合的产业，当前，这类产品(如民族工艺品)不仅拥有广阔的国内外市场、附加值高，还在一定程度上不受制于交通运输情况。结合绿色产品的生产。逐步发展生态旅游、生态林业、生态工业等。构造甘南现代化环保产业发展的基本模式，变资源优势为经济优势。

五、简要结论

保障甘南牧区游牧人口定居工程顺畅实施的各个机制之间存在严密的逻辑关系，它们互为基础、相互作用。完善的动力机制有助于充分利用内生动力和外生动力。发挥“推动――吸引”的作用，使游牧人口产生定居欲望。甚至初步定居。而要使定居欲望成为现实，定居更具合理性、科学性，需要完善的运行机制作保障。若要进一步使定居长期化，甚至永久化，就必须设计完善的稳定机制。定居工程最终要与效益挂钩，作为一项“生态置换工程”，游牧人口定居能够使牧区的草地生态环境改善，而在经济效益方面还必须确保牧民定居后收益不受损，且有所增加，惟有此，才能达到引导游牧人口定居的最终目的――扩大甘南可持续发展的阈值范围。但这需要以优化产业结构、提高规模经济效应为内容的效益机制完全发挥作用。当定居效应充分展现时，定居动力又被进一步促生，各种机制更加完善，整个游牧人口定居机制体系的品质将呈“螺旋”上升态势。然而，这一机制体系中，若有一个或几个机制不完善，定居工程的进程都会受阻，草地生态功能加速劣变的现状将难以扭转。因此，构建完善的适宜的机制体系是顺利实施甘南游牧人口定居工程的关键之一。