北京城八区政务大厅考察

摘要：政务大厅近年来国家建设“服务型政府”过程中出现的新类型建筑；主要以集中的开敞大厅为办公地点、空间开故而透明；向市民及企业提供各种行政服务，本文以当代北京城八区政务大厅建筑为研究对象；通过调研、分析和总结：从建筑概况，空间特征、空间构成以及人性化设计这几个方面对北京政务大厅建筑进行了初步探讨。

关键词：北京　政务大厅　建筑设计

中图分类号：TU243

文献标识码：B

文章编号：1004－8537(2007)12－0145－05

政务大厅是近年来在我国建设“服务型政府”的背景下出现的一类以提供公共服务为主要目的的行政机构，是“政府有效整合其职能，在一个集中的办公地点为公民提供全程式，快捷、公开、透明服务的一种公共服务形式”。政务大厅建筑主要以集中的开敞大厅为办公地点，空间开放而透明，向市民及企业提供各种行政服务。政务大厅这种集中提供行政服务的办事模式。符合我国行政许可法的立法精神和关于集中审批的规定，具有明确的法律依据。也正是在我国行政许可法正式颁布以后，政务大厅建设出现了高潮。有关部门曾统计，到2005年10月底，我国各级政务大厅已经发展到3314家。可以说，政务大厅的影响已扩大到政府的各个部门，成了整个“服务型政府”建设的推进器，政务大厅的出现改善了政府与公众之间的关系，加强了两者的沟通，方便了民众的使用。真正体现了政府“以民为本”的行政理念。

在这样的背景之下，北京各区县也纷纷建设了自己的政务大厅 本文就是以当代北京城八区的政务大厅建筑为研究对象，通过调研，分析和总结，试图对政务大厅建筑这一新建筑类型进行研究探讨。

政务大厅概况

北京各区的政务大厅建筑规模并不大，它们承担的基本职能包括审批服务，咨询服务和监督投诉等，在北京城八区政务大厅中，有的只负责办理有关企业设立及经营活动中的各种审批事项，现阶段各区为招商引资也都在强调自身的企业服务职能，有的政务大厅则在强调企业服务职能的同时，将一些面向普通市民的非审批类的服务性事项也集中在政务大厅办理。如东城，崇文两区的政务大厅，由于建筑规模较大并独立使用，因此入驻职能部门更多，承担的职能也更多(表1) 。

政务大厅所承担的这些职能使它具有了不同于传统政府机构的全新的工作方式，政务大厅往往采用集中横向多个部门，集中办理事务的办公方式，这就改变了传统行政机构条块分割、各部门不相往来、各自为政的情况，(图1、图2)新的工作方式可以概括为：“一站式办公，一条龙服务，阳光下作业”。“一站式办公”是指进一道门办所有事，过去政府各职能部门分布于全城东西南北，办事人员不知道在哪里办，“烧香找不到庙门”，知道也要满城跑来跑去。一些部门“门难进”，办个事要出示证件、要填会客单、要办登记手续、手续麻烦。现在政务大厅的出现使多个职能部门集中在一幢楼内，每个部门都有服务窗口，一般的事都可在中心全部办。当人们走进了政务大厅，一个部门一个窗口对外，各个部门集中办公，各个环节相互衔接，流水作业，实现了“一站式办公”。“一条龙服务”是指由窗口代办所有工作，以前群众常常反映“事难办”，一件事在一个部门内办也要反复跑，现在，每个部门设一个窗口，老百姓宋办事只与窗口打交道，窗口接件后送本部门各科室及时处理，在规定的时限内办好由窗给服务对象。“阳光下作业”是指办事全过程公开透明，电子查询系统把来办事的人引导到应去的窗口，各窗口单位互相连通。相互之间无隔断，来办事的人与工作人员面对面平起平坐，办事程序公开。

政务大厅特征

正是由于政务大厅的工作方式不同于一般政府机构，因此当代北京政务大厅同样改变了以往传统行政办公建筑常有的“门难进”，“烧香找不到庙门”的封闭“衙门”形象，展现出了不同于一般行政办公建筑的空间特征：开放和透明。(图3、图4)

过去行政办公建筑往往较为封闭，建筑之外用围墙围合，入口警卫森严，这就使行政办公建筑与外部城市空间相对隔离，而建筑内部的办公空间则被分割为一系列面积不大，封闭的办公室。每间办公室相对独立，各间单独连接到走廊等公用空间。这种布置使各办公室之间相互隔绝，空间相对封闭，内部业务和外部业务也不进行区分，所有的行政业务均分散在这些小办公室内完成，群众办事感到诸多不便。

在政务大厅出现之后，本来分属于不同职能部门的多项行政服务内容集中到了政务大厅内，市民可自由进入中心，身份并不受限，也不需要办理任何手续。这就与过去市民到政府部门办事必须要办理各种手续如出示证件、填会客单等情况大相径庭。市民进了门在大厅里就可以办所有事。这就改善了政府与公众之间的关系，加强了两者的沟通，塑造了开放、亲民的政府形象。由于大厅式办公服务的特点，政务大厅室内设计又与近年来其他类型公共空间如银行办事大厅，售票大厅等较为相似，因此对普通市民而言政务大厅十分亲切，开放性更强。而在外部，当代北京政务大厅一般与周边城市空间联系也较为紧密，建筑周围一般没有围墙等隔离物，具有很强的开放性城市空间特征。

这些政务大厅在外部建筑形象方面与人们印象中的传统行政办公建筑形象不同，近年来才开始兴建的这些建筑形象更为透明、轻盈、这既从深层含义体现了政府的透明和建立服务型政府的决心。也是城市快速发展，建筑技术不断进步的必然选择。政务大厅形态特征十分透明。由于大厅直接对外，因此大片玻璃幕墙成为主要的造型手段。摆脱了以自我为中心的封闭的整体空间形态。同时建筑往往也采取对称布局，使建筑又具有一定象征意义，既符合了亲民的要求，又强调了自身行政建筑的性质。

而在内部空间设计方面，由于内部大厅空间较为开敞，因此办事行为均在公众视线之内，行政服务全过程公开透明。走进大厅，电子查询系统把来办事的人引导到相应的窗口，办事过程中市民与工作人员坐在平台两边，一对一的面对面交谈，相互间没有任何隔离物。这就改变了以往封闭单间办公易出现的“暗箱”操作和将执法者与群众隔离开来的办事作风，使政府工作完全透明。办事大厅中还设有各种现代化电子查询设备，可查阅中心的职能和服务内容。指示牌标明各窗口单位的具置，还有办事服务指南。各种审批事项的审报材科，办事程序，承诺期限和收费标准等一目了然。这些措施既有利于申请者节约时间与资金成本，也有利于政府内部进行组织的重新整合，优化办事流程，真正使行政服务透明化。由于政务大厅室内设计与其他类型公共空间如银行办事大厅，售票大厅等较为相似，一些政务大厅为应对较大的人流量还启用了排队叫号系统。使来大厅

办理不同业务人员实现了有效的分流，这就使政务大厅显得更为亲切和开放。

政务大厅构成

政务大厅建筑与其他类型建筑相比，具有不同的功能要求和特定的空间构成。为了更深入地研究政务大厅建筑，我们将其分解为过渡交接空间，公共交流空间和内部办公空间三个部分并分别加以分析。

1 过渡交接空间

过渡交接空间主要是指在政务大厅建筑与其周边车行道之间形成的以步行交通为主的空间或区域，它担负重要作用，是政务大厅同周边城市空间连接的纽带，也是内部建筑空间与外部城市空间的过渡。过渡交接空间影响着公众对政务大厅的直观感受，是表达政府形象的重要因素。另外，交通联系与组织也是过渡交接空间应该满足的功能。对于政务大厅来说，人流车流进出频繁。以北京市某区为例，该区政府政务大厅日均接待办事人员为1500令人次，高峰时期日接待量则超过2000人次，办事人员反映交通不便的问题更加突出，其主要原因就是建筑前停车场车位不足且不规范，因此该政务大厅门前经常出现进来出不去的混乱场面，这一问题给企业和办事人员带来诸多不便。因此政务大厅进出场地，建筑及地下车库的各类交通流线难以准确区分，地面需要一定数量的临时停车场，一些规模较大的政务大厅，由于内部机构较多，有些出入口还需单独设计(图5、图6)。大部分政务大厅拥有专项用地，具有明确的用地范围，与道路的过渡空间是开放性的。作为一个向公众开放的场所和区域，人们更易接近。

2　公共交流空间

公共交流空间即为建筑中直接对公众开放或者是与广大市民联系紧密、实现政府与公众沟通的部分。这部分空间是当代政务大厅的核心部分。历史上我国行政建筑的对外沟通功能是比较欠缺的，行政建筑给人的整体印象是内向、封闭，不公开的。政务大厅的公共交流空间集中在大厅之中，由开敞透明的多个窗口组成，每个窗口对应着一个政府办事机构。服务大厅不存在时间预设，身份预设和行为预设，这极大地增加了公共交流空间的公共性特征。只要在办公时间内，任何公民可以自由进入。在服务发生时，在大厅的服务台两端，政府工作人员与公众与面对面直接交流，传递信息：同时，政府工作人员与民众平坐在平台两边，两者实现了平等对话，相互间没有任何隔离物，一对一交谈这就将办事人员与群众紧密联系到了一起(图7)。

3　内部办公空间

在内部办公空间方面，政务大厅实现了透明式办公，内部人员办公方式可分为：(1)即时即办。对程序，条件简单，行政相对人按要求提供完整材料的事项，在大厅即时办理(2)前审后批，对程序、条件相对复杂，不能在大厅即时办理的项目，实行审，批分离。由大厅“窗口”完成项目有关材料的初审，再由部门按规定程序和方式批准确定，最后由大厅“窗口”回复申报人，当公众提交事项较为简单时，政务大厅可即时即办，并且在大厅即时办理的过程完全呈现在公众眼前。作为政府部门与公众分别使用的主要功能，内部办公空间和公共交流空间往往直接相连，之间为玻璃隔断，以保证办事程序公开透明。在大厅的服务台政府工作人员与公众面对面直接交流，传递信息。有的服务厅还特别设立了小工作室，内容包括复印扫描、资料查阅、接待会议等等(图8、图9)。

人性化设计

在内部陈设上，政务大厅的软硬件均体现了“以民为本”的服务理念，这体现了现代行政建筑为广大市民服务的宗旨，它标志着行政建筑的功能组合正朝着人性化方向发展，政务大厅的各种设备的配置主要是从方便公民办事的角度出发来布置(图10～18)。

1　硬件设施

在政务大厅的硬件设施方面，传统“衙门”的形象全部不见了，大厅宽敞、整洁、舒适、温馨、极大地改善了市民办事的环境。政务大厅内设有大屏幕、各部门的分布图、咨询台、填写样本、接待桌椅、休息室、办公平台等。在柜台上摆放了办事须知，大门及显眼处张贴了示意图，同时还安装了公用电话。饮水机，休息桌椅等便民设施。市民进入大厅有水，有椅子坐、有休息与咨询洽谈的场所，这些都成为空间的有机组成部分。政务大厅还充分考虑了残障人和老年人等特殊群体的使用，一些政务大厅在公共设施方面基本上实现了无障碍化，门口精心设计了无障碍通道，专门修建了无障碍卫生间等等，有的还设置了供肢体残疾人使用的电梯。为了更好的体现自己面向全区服务的特征，一些区政务大厅还纷纷设计了富有区域特色的标志物以增强自身的辨识度。如崇文区政务大厅就是以天坛图案作为大厅的标志。

2 数字平台

除了在硬件设施方面充分考虑使用者之外，政务大厅还通过触摸屏，显示屏，各种政府网站、网上专门的公共服务平台等多种形式和渠道及时公开行政服务信息和受理各种事项的申报材料，保证企业和市民的知情权和监督权，他们通过互联网即可实现网上提交，网上下载表格，网上查询结果和网上行政投诉。可以说，在满足驻区企业和市民上门申请的同时，政务大厅还借助数字平台开展工作，大厅内就设有各种现代化电子设备，市民通过这些设备便可查阅中心的职能和服务内容，同时可以办理各种事项。随着计算机网络技术发展的日新月异，数字平台为政务大厅更好地开展服务带来了机遇和手段，政务大厅借用各种数字平台创造出与传统空间截然不同的虚拟场所，具有独特的空间意义。

结语

随着“服务型政府”建设的深入以及各地政务大厅的不断出现，政务大厅越来越被人们所关注，政务大厅的行政服务作用也会越来越大。但作为刚刚出现的一类全新的建筑形式，关于政务大厅如何建设还在探索的过程之中，虽然政务大厅的内部使用方式已初步形成，但政务大厅建筑外观的风格其实还并未形成。如何形成政务大厅与政府建筑性质相呼应的，既能表达行政建筑的庄严，又较为亲民的建筑特征还有待进一步探讨。