新形势下特殊监管区进口商品入境验证分线管理研究

摘 要：上海自贸区创新成功经验中“一线放开、二线安全高效管住，严密防范质量安全风险和最大便利化”的分线管理理念，要求从过去的“重事前审批”转向“重事中、事后监管”，充分体现了政府职能转变的要求，为“类自贸区”的特殊监管区的发展提供了新的样板。无锡检验检疫局以风险管理和信用管理为基础，突出“一线备案直放、二线分类监管”的核心理念，探索“三备两控”入境验证分线管理模式，有效推动了入境验证监管向事中事后延伸。

关键词：入境验证；分线管理；事中事后

特殊监管区是经国务院批准，设立在中华人民共和国关境内，赋予承接国际产业转移、联接国内国际两个市场的特殊功能和政策，实施封闭监管的特定经济功能区域。自1990年我国第一个特殊监管区设立以来，各地特殊监管区在促进开放性经济的发展上做出了突出的贡献，并伴随着我国进出口贸易的迅速增长取得了蓬勃的发展。

长期以来，特殊监管区内诸多的进出口企业因“两头在外”特性，其进口强制性认证目录内产品（以下简称进口3C产品）量大面广、种类繁多，相关的涉证办理和通关操作一直是区内进出口企业重要的业务类型，与之对应的审核和监管工作也是检验检疫部门口岸执法把关、维护国门安全的重要抓手。为更好地发挥特殊监管区域功能优势，适应外向型经济快速发展的需求，国家质检总局于2015年又了《特殊监管区域检验检疫工作流程规范》（以下简称流程规范），对特殊监管区域检验检疫工作具有重要的指导意义。该规范中对于进口3C产品的监管工作提出了很多新办法、新举措，原有的入境验证工作也随之发生了深刻的变化，对服务"优进优出"，促进贸易便利化注入了新的活力，同时，该《流程规范》的实施也对检验检疫部门提升科学监管水平、促进职能转变、促进监管高效化赋予了新的使命，迫切需要检验检疫部门在检验监管机制和模式上紧扣形势发展、不断创新突破，开拓适合特殊监管区发展特点的工作新路径。

一、当前特殊监管区进口3C产品监督管理中存在的问题和困境

《流程规范》以来，极大便利了广大进出口企业，但是由于其本身为全国性指导性文件，而各地情况千差万别，现场条件各不相同，《流程规范》所隐含的动能和优势还未能得到充分的发挥，在入境验证的实际执行操作中还存在一定的困扰，突出表现在如下几个方面：

1.对相关产品的适用范围没有明确的界定

按照《流程规范》的要求，境外进入特殊监管区的产品有如下情况之一的可免予实施强制性产品认证，包括生产加工所需的原材料、零部件；研发、检测用的入境材料、检测物品；企业自用的办公用品等三类进口产品，但是对诸如什么是“生产加工所需”、“研发、检测”、“自用的办公用品”等还有待进一步描述，企业容易对文件的适用范围产生误读，对其内容的理解有随意性和扩大化的倾向，同时也造成执法把关的诸多不便。

2.在实施政策上还存在认识上的盲区

《认证认可条例》、《强制性产品认证管理规定》等法规明确规定，对符合条件的进口3C产品“免于办理”强制性产品认证，《流程规范》中则是对三类进口产品“免予实施”强制性产品认证，而“免于办理”和“免予实施”两者在具体监管实践中是有所差别的。由于操作层面上的精确释义还有待细化，往往造成两者混为一谈，进而对检验监管工作的科学性和有效性带来一定的冲击。

3.信息化手段匮乏，进口产品评判存在缺陷

特殊监管区内企业进口产品种类多、数量大、通关时效要求高，由传统的人工办理的方式对海量产品进行符合性识别和筛选占用了较多的检验监管资源，也容易导致错漏发生，严重影响了通关速度，企业进口产品误用、滥用优惠条件通关的情况也时有发生，这些既不利于贸易便利化的进一步推动，也不利于检验检疫部门合理配置资源，有效实施“精确打击”、优化服务。

4.监管重心过于前置，事中事后监管存在空白

在传统的进口3C产品的入境验证监管中，产品通关前的各项申报、审查工作是流程中的重要环节，需要投入较多的监管资源，而对于按照三类优惠条件进口的产品，其后期的用途、去向和管理措施是否符合《流程规范》的精神并没有明确具体的措施，行政执法难以做到有的放矢，企业一定程度上存在着违规空间，也不符合国家加强事中事后管理相关要求。

二、上海自贸区创新的成功经验为进口商品入境验证工作提供了思路和方向

特殊监管区有着自己的特殊属性，通关便利不等于放任自流，在风险可控的前提下，进一步提高贸易便利化水平一直是无锡检验检疫局（以下简称无锡局）关注和思考的焦点。

自2013年9月中国（上海）自由贸易试验区成立以来，自贸区的成功建设取得了一批经验成果，也为“类自贸区”的特殊监管区的发展提供了新的样板。上海自贸区“一线放开、二线安全高效管住，严密防范质量安全风险和最大便利化”的分线管理理念，要求从过去的“重事前审批”转向“重事中、事后监管”，充分体现了政府职能转变的要求，为无锡局在复制自贸区创新成功经验与辖区通关业务模式的改革间找到了有力的契合点，推动入境验证管理从传统的重批次、重一线、重审批中找到新的突破口，使监管重心向风险评估、二线进出、事中事后监管成为可能，从而最大程度上释放政策红利。

三、“三备两控”入境验证分线管理模式在无锡综合保税区的探索与实践

无锡检验检疫局（以下简称无锡局）从充分发挥无锡综合保税区的功能优势出发，以风险管理和信用管理为基础，以信息化平台为依托，突出“一线备案直放、二线分类监管”的核心理念，探索实施进口3C产品以进口产品清单、企业承诺、企业内部管控方案为主要备案内容，数据监控、巡查监控为主要监管方式的“三备两控”入境验证分线管理模式，切实提高了口岸通关效率，减轻了企业负担，规范了企业行为，有效推动了入境验证监管向事中事后延伸。

1.自主承诺，诚信管理，建立备案直放的快速核放机制

按照新的模式，无锡综合保税区内诚信记录良好的企业，向检验检疫部门提供进口3C产品在用途、流向、遵纪守法等事项的书面承诺，配以进口产品清单和企业内部管控方案，符合要求的即可不再办理原来进口所需要的3C免办等手续，通关实现“零等待”，极大方便了企业进口通关。

2.依托平台，系统核查，实现全程无纸化通关机制

新模式实施后，在检验检疫部门备案的货物再次进境时，企业向无锡局自主开发的口岸“五统一”信息化平台实施远程电子申报，系统开展信息自动比对，符合要求的一线进口货物无需检验检疫部门的查验，直接实行电子化放行；对不符要求的予以电子拦截和实时干预，相关电子信息及时推送至收货人和检验检疫工作人员，全过程实现了电子化、数据化和自动化，避免了传统模式下证单来回流传，人员到处奔走、信息口口相传的状况，最终实现了入境验证业务办理的全程无纸化。

3.数据监测，双线比对，建立了主动高效的“非侵入、非干扰式”监控机制

无锡局通过对区内企业和进口产品信息进行风险监测和评估，建立了以数据分析为纽带，数据监管为主、监督抽查为辅的事中事后监管机制，将监控重心设置于二线数据的采集处置。无锡局通过信息化监控和关检合作等手段，对企业一线、二线进出口数据特异性进行充分甄别和比对，对可能存在问题的企业和产品开展有针对性地监督检查，减少了不必要的周期性、事务性的现场查验和企业检查，避免了对企业的无谓干扰，最大程度地提升了检验监管效能。

4.分类监督、动态可调，健全差别化监管机制

无锡局依据企业的诚信程度、产品风险等级、产品流向特点、警示通报、社会舆情信息等数据信息进行综合研判，信息化系统自动采集监管结果并根据不同情况形成新的监管方案，形成以数据监测与分析为基础的进口商品差别化动态监管机制，构建了“源头可溯、风险可控、去向可查、责任可究、守信便利、失信惩戒”的事中、事后管理链条，切实做到扶优汰劣，风险可控。