欧盟出台更为严格的“环境责任指令”

自2004年5月起，波兰、捷克、立陶宛、爱沙尼亚等10个东欧国家将正式加入欧洲联盟，使欧盟的成员总数增加到25个。在欢庆东欧10国加入欧盟的关键时刻，欧盟最高立法机构――欧洲议会和欧盟部长理事会联合出台了一项严格的新法规―― “欧盟环境责任指令”。根据欧盟立法程序，所有欧盟成员国政府要在不超过3年的期间内，以该指令为基础，制定本国相应的“国家环境责任法”文件。

西欧诸国长期实行市场经济体制，自20世纪70年代开始酝酿建立欧洲经济共同体，1993年1月1日终于实现了这一目标。十几年的实践使西欧诸国熟悉了欧盟的立法体系。欧盟在环境保护方面已制定若干法规，正在有效实施过程中。由于对环境保护措施的巨大投入，西欧企业或个人相对来说具有较强的环境责任意识，环境责任法的实施，对他们来说，虽然是一个严峻的挑战，但他们已经熟悉应对。而对于2004年5月才加入的东欧10国来说，似乎是一件分量不轻的见面礼。欧盟出台的各项指令都要转化为各成员国的法律。根据世界贸易组织（WTO）的国民待遇等规则，这些法律既适用于欧盟各企业和个人，也适用于在欧盟上市的进口产品及其制造商。欧盟是我国产品的主要出口目的区，为了使我国有关部门或企业及时了解欧盟环境保护责任方面的新法规，本文对欧盟环境责任指令做一概括性介绍，以便为国内有关方面参考。

新指令对损害自然资源的行为人要实施严厉的惩罚

2004年2月，欧洲议会和欧盟部长理事会就欧盟环境责任指令的最后措辞问题达成一项折中协议。该指令将在欧洲官方公报上刊登。对于在欧盟内部从事商务活动的所有社团、企业和个人来说，该指令会极大地增强其活动的暴露度。受其影响的组织，不仅在欧盟内部，还包括与之有关的其他出口国家，更包括自2004年5月起加入欧盟的东欧地区的10个新成员。新指令的重要性在于，对损害自然资源的行为人要依法实施严厉的惩罚。指令生效后三年内，欧盟各成员国必须通过以制定国家法律的方式，贯彻执行指令的要求。指令的预计生效时间是2004年4月。

新立法的关键词：“环境损害”

新指令的关键词是“环境损害”。这种损害由“职业活动”造成。损害行为的实施者要承担相应的环境责任。指令规定的责任十分严格。这种严格性表现在只看结果不论原因。无论责任人是由于疏忽还是由于过错的原因，只要对环境造成了损害，都要承担法律责任。

在法规中，“操作者（operator）”一词，不仅包括操作控制人员， 还包括不一定进行实际操作控制的人员，如批准实施该活动的授权人员、负责对该活动进行注册的人员以及对该项活动负责通报的机构等。

指令的覆盖范围非常广阔，所有欧盟过去的指令规范的活动都在其覆盖之下。从本质上说，新指令覆盖了所有工业和商业活动。

环境损害在指令中定义为包括下列类型的损害：

⑴生物物种损害：严重影响欧盟动植物生存环境和物种守恒状态的损害，例如因某种行为导致的环境变化使某种动物或植物灭绝；或对根据国家法律应受到保护的地带的损害，例如自然形成的湿地的消失；

⑵水损害：包括对地面水和地下水的损害，如对水产生负面影响的生态损害或对水的化学状态带来的损害。关于水的保护问题欧洲联盟（EU）水的管理指令中有所规定（如河流、地下水等）；

⑶土地损害：不仅包括土壤本身，还包括由于土壤污染给人身健康造成的实际的或潜在的伤害。一些现行国际法已经列入的某些形式的损害未包括在该指令规定的责任和赔偿范围之中。某些不可能鉴别出与具体操作者关联的大范围混合污染造成的损害也未包括在该指令范围之中。

行政命令和成本回收

环境责任指令是一个“最低协调”指令，即允许欧盟各成员国在该指令的基础上，制定更严格的规定。指令规定的只是一个行政法律框架，不是一个民法规则。从本质上说，指令的实施要通过政府当局在“即将来临的威胁”或发生实际环境损害时向操作单位采取（或资助）措施的命令来实现。根据这种体制，政府当局是责成操作单位修复损害的主体，如果政府当局自己修复损害，那么由此产生的费用应该由损害环境的操作者承担。此外，如果存在即将来临的威胁，政府部门必须要求损害者采取必要的预防措施，或者主管当局采取措施并承担费用。

指令的覆盖范围

下列活动是新指令覆盖责任范围的活动：

⑴综合污染防控法规（IPPC）规定的装置的运行以及向地面水（如河流、湖泊、水库、池塘）和地下水排放危险物质需申请得到许可的装置的运行；

⑵水的提取和围堵活动；

⑶废物管理活动；

⑷危险物质和配制品、植物保护产品和杀虫剂的生产、储存或使用活动；

⑸危险货物在公路和铁路的运输；

⑹转基因生物的封闭使用和谨慎释放;

⑺污染物质向空气排放需获得许可的装置的运行；

⑻废料的跨国运输。

附加的过失责任范围

除了严格的责任条款以外，指令还对过失责任作了规定。过失责任条款适用于因疏忽而造成生物物种损害的任何人员。过失条款责任不外延到水污染和土地损害方面，但覆盖了职业活动以及有关的任何活动。

例外条款和防卫

新指令规定了一些免受处罚的例外情况。这些例外情况包括由于军事冲突和“不可抗力”造成的损害。此外，如果操作者的活动是经过批准的或使用的是当前最先进的技术，成员国可以允许某些操作者不承担修复行动的成本开支，但前题是他或她不存在疏忽问题。具体地说即，“根据国家在释放时或进行该项活动时掌握的科学技术知识，该释放或该项活动被认为是无害的”，则可以允许免除责任。批准情况和当前先进技术的判断以及在其中起到何种程度的作用，由欧盟各成员国决定。

资金保障和保险

具备保险，或至少具备启动资金方面的要求，是非强制性的。新指令只要求成员国鼓励操作人员使用保险或其他形式的保障资金。但是，如果某个国家的保险市场被认为尚未发展到使成员国主管当局满意的程度时，欧盟可以强制提出“资金保障”要求。已经要求欧盟委员会在本指令生效之日六年以后就此问题发表一篇报告并提出建议。

追溯既往的可能性

尽管该指令无意实行追溯既往,但事实上可能会这样做。首先,在验证损害发生日期的方面存在一个证据问题。操作者会被要求提供证据,证明损害是在指令生效期之前发生的。其次,如果操作人在环境责任指令生效期一年内,向主管当局提交了环境影响报告,在其中确定了在这一日期之前当地环境条件的底线,他可能会回避出具证明其活动进行时间的证据。这一特性可能不象看起来的那样有吸引力,因为根据某些国家法律,这种提交可能会引发其他要求。

谁有权提出制裁要求？

下列法人或自然人有权要求主管当局采取行动：

⑴由于环境损害受到影响或可能受到影响的；

⑵有“足够的兴趣”参与决议制定的,或

⑶断言权利受到损害的。

如何判断“足够的兴趣”和“权利受到损害”，由成员国决定。国家在贯彻执行的立法中似应给环保团体以一定的地位。提出要求的人员有权要求了解主管当局作出的相应决议，决议应对起因给予说明。如果他们不同意当局作出的决议，可以就主管当局的决议、行动或不行动在“程序和实质上的合法性”方面寻求司法审查。

商业影响

环境责任指令改变了欧洲责任法的面貌。要想根据新法规限制其曝光，企业就要在必要时审核和修改其现行业务安排、考虑其环境评估底线、审查其保险范围并采取其他相应的措施。企业在采取任何行动之前，都应该对指令带来的影响作一个彻底的分析。

从欧盟近年来的一系列立法活动，我们可以看出，欧盟的立法方式正在日趋一体化，正在从零散的逐项法规向系列法规发展，由针对单独的产品向产品的生命循环链发展，而且欧盟的立法越来越重视环境保护、人身安全和动植物生命与安全。作为我国产品出口的主要目的区域和贸易伙伴，欧盟的各项法规和指令不得不引起我国政府部门特别是出口企业的关注。在我国从计划经济向社会主义市场经济的过渡时期，了解和掌握工业发达国家的经验是十分有益的。(作者单位：中国WTO/TBT国际通报咨询中心)