构建城乡统一的养老保障体系路径探析

摘 要：在中国，养老保障制度，作为社会保障制度最基本的内容之一，是一个有效率、可持续的养老保障体系。他不单单是能够提供收入保障机制，保障国民老年的基本生活；而且能够作为一种动力机制，为经济发展提供大量积累基金，优化金融结构。尽管我国目前已经能过做到构建一个覆盖全国的养老保障制度体系，但城乡二元化、碎片化养老保障的弊端日益显现，对构建城乡统一的养老保障制度的必要性和可行性进行分析，提出构建城乡统一的养老保障体系路径选择成为本文的重点。

关键词：养老保障体系；城乡统一；多支柱

社会保障制度是一个国家社会经济制度的重要组成部分，而养老保障制度是社会保障制度最基本的内容之一。一个有效率、可持续的养老保障体系不仅能够提供收入保障机制，保障国民老年的基本生活；而且能够作为一种动力机制，为经济发展提供大量积累基金，优化金融结构。随着我国经济市场化、城市化、人口老龄化的进程推进，如何好解决老有所养的问题，成为当前社会焦点问题。

一、养老保障体系的现状与弊端

（一）养老保障体系的现状

我国养老保障体系的建设始于计划经济向市场经济转轨时期，经过经三十年的发展，初步建成了覆盖全国的养老保障体系。已形成了包括覆盖城镇企业职工、有城镇户口的自雇者和灵活就业人员、农民工、行政单位职工、事业单位的职工在内的基本养老保险制度。同时还建立了以覆盖正式就业职工为主的企业年金计划和自愿性个人养老储蓄计划等补充养老保险制度。但目前中国社会养老保障体系仍处于多元化、碎片状阶段。

（1）中国养老保障体系的城乡二元化。当前中国养老保障城乡结构体系属于二元模式，相对而言，城市已形成较完善的养老保险体系，而农村养老保险发展则不尽如人意。城市已建立起了城镇职工基本养老保险，城镇居民基本养老保险、机关事业单位养老保险，而农村除了新型农村养老保险制度尚处于起步推行阶段，农民养老仍靠家庭养老、土地养老等传统模式为主，政府社会责任未能体现。养老保障城乡二元化结构体不仅造成了不公平的城乡养老权益，而且不利于城乡养老保障制度的衔接和城乡劳动力的有效流动。

（2）中国养老保障体系的群体受益多元化。当前中国养老保障体系不仅在城乡之间存在差距，而且在各体系内部也处于多元化状态。具体而言，在城镇养老保险体系中，机关事业单位养老保险制度脱离于城镇职工养老保险制度之外，体制内人员享受与体制外人员不同的待遇，严重影响了养老保障体系各群体之间的公平性。农村地区，地方经济实力的强弱和子女赡养程度的差别，也会产生地区养老保障水平的不同。

（3）养老保险金“空帐”运行压力

我国养老保险制度在设计之初，为了帮企业减负，把本应是企业或政府负担的部分养老责任全部让社会保障来承担了，导致“空帐”作为制度转轨成本而存在。在目前就业的人多、退休的人少，缴费的多、领养老金人少的情况下，财政补贴能够弥补养老金账户的缺口。但随着人口老龄化的加速推进、人均寿命的提高和缴费人数的降低和积累资金贬值的风险下，我国养老金的支付压力势必将体现出来。根据社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文最新给出的数字，2011年城镇基本养老保险个人账户“空账”已经超过2.2万亿，较2010年增加约5000亿。尽管这一数据一直未能获得官方层面的认可，但不可否认的是，在现行财政不对养老保险进行补贴的情况下，多个省市的养老保险已经收不抵支。

（二）弊端

（1）影响社会流动。社会流动又称社会位移，是指个体从一种社会集团移向另一种社会集团、从一个部门移向另一个部门、从一个社会集团或部门内部的某个层次移向另一个层次的社会现象。在我国碎片化的养老保障制度下，不但农民工难以转续社保关系，就连机关干部向私人部门、私人部门向公共部门、私人部门跨省市的流动，社保关系转续也都统统成为难题。保持良好的社会流动不仅有利于市场经济条件下劳动力要素流动自由，而且，也是维持社会稳定的一个重要“稳定器”。

（2）社保资金运用效率的降低和财政风险的增大。制度不统一降低基金运用效率，不利于制定统一的投资策略。由于碎片化制度下缴费收入管理非常分散，地区间和制度间横向不能调剂，中央政府纵向难以统筹使用。同时，在多种养老保障制度下待遇较低的群体必然向高的群体攀比，最终的结果必然是就高不就低，“攀高拉齐”。如国家为缩小企业职工养老金待遇与公务员、事业单位人员之间待遇的差距，于2007年决定，在已经连续三年上调企业退休待遇的基础上，再连续上调三年。这项决定无疑为缩小企业退休待遇与机关事业单位的差距产生作用，但同时上调成本的连续支出内必将影响基金的财务可持续性，蕴藏着潜在的财政风险。

二、建立城乡统一养老保障体系必要性分析

1.城乡一体化发展的战略需要

在中国城市化进程加快和市场经济体系不断完善的大背景下，实现城乡一体化发展不仅是实现社会稳定的重要保证，也是实现可持续发展的必由之路。目前，无论是城乡之间，还是在城乡各自内部。均存在严重的贫富两极分化问题，并有扩大的趋势，发展不平衡问题突出。社会公平问题突现，并成为影响我国社会经济稳定的重要因素之一。只有通过加快建立城乡统一的养老保障体系，使城乡居民共享经济社会发展成果，才能创造城乡一体化发展良好的社会保障机制。

2.家庭和土地的养老保障能力下降

不适应当前老年人养老的需要。长期以来，我国农民的养老保障实质上是以家庭和土地为中心的非正规保障。随着社会经济的不断发展，家庭和土地的养老能力急剧下降，家庭养老的在新的市场经济条件下，已不能满足农村老年人的养老需要。大量的农村青壮年劳动力“离土离乡”加入打工大潮，人均耕地的减少和农业人口减少之间的不协调以及各类失地农民的出现也降低了土地的养老保障功能。

三、建立城乡统一养老保障体系的路径选择

结合我国城乡养老保障制度的差异、不平衡现状的国情，城乡统一的养老保障的构建过程应遵循循序渐进的原则，即以城乡统一的养老保险为主体和核心，逐步实现城乡养老保障制度的统一。

（一）以建立强制性的社会基本养老保险为核心

将建立城乡统一的基本养老保险作为满足老年人经济供养需求的最主要途径和第一支柱。国家可以整合现有的城镇居民养老保险和新型农村养老保险，建立个人帐户和社会统筹相结合的社会养老保险基金。其中参保者个人缴费存入个人帐户：城镇居民自主选择档次缴费，多缴多得，农村居民个人缴费部分主要来源于土地经营收入、家庭生产经营收入、财产性收入等。社会统筹部分城市国家依据经济发展和城镇居民人均可支配收入增长等情况适时调整缴费档次；农村居民的社会统筹部分则主要靠国家财政支持和集体补助，国家支持为主。

（2）完善养老保障服务化的内容，优化养老保障方式

传统的养老保障方式更注重经济养老，但从老年人实际生活出发，应完善在养老保障在服务方面的内容。具体而言，可以在城市社区和有条件的农村地区要开发和建立更多的老年人活动中心，丰富老年人的精神文化生活；建立社区的老年人互助制度；建立时间储蓄银行机制，促使人们在年轻时或身体健康时，为需要护理的老年人提供服务，储蓄并积累护理时间，当将来自己需要这方面服务时，可以利用已经储蓄和积累的服务时间。

（三）建立和完善养老制度的法律保障

建立城乡统一的养老保障制体系必须以法律的形式加以承认、保护和实现。这是由社会保障的本质、特点和法律的性质及特性决定的。法律所具有的强制性和普遍性，对于居民按期缴纳养老保险的保险费的义务和国家在一定的条件下为人民提供养老保险的责任都作了约束性的规定。在我国《社会保险法》已经出台实施的情况下，应进一步制定单独的《养老保险法》，明确城乡统一养老保障制度的各项细则，以法律的强制力来规范养老保障制度，以确保老年人的合法权益得到切实有效的保护和实现。