垄断行业改革:竞争、民营和监管

只有在开放竞争的基础上实施民营改革，避免民营造就新的垄断企业，用户利益和产业绩效才能得到有效提升。因此，民营改革前需要制定防治网络经营者实施垄断行为的规范，避免在垄断环境下推行民营改革。

电信、电力等垄断行业，是通过基础设施向个人和组织提供普遍必需品和服务的产业。它们不仅构成GDP的较大比重，而且作为基本生产投入要素和生活必需品的主要供给者，直接影响经济竞争力和国民生活质量。

在中国，对于垄断行业，虽然已经确立了通过“引入竞争机制”改进供给效率的改革方向，但还没有找到有效的供给方式，垄断行业产品供给能力不足、供给效率不高的问题依然存在，改革还有很长的路要走。

垄断行业的网络技术特性

选择有效的供给方式是垄断行业改革的实质。而垄断行业往往是具有网络性质的产业。它的供给方式选择，必须充分考虑产业的技术经济特征，并与技术经济特征的变化相适应。

从纵向关系看，现有的垄断行业具有网络产业(network industries)的性质，即在产品或服务的生产、传输、分销和用户消费等环节，具有很强的纵向关系，生产厂商必须借助于传输网络，才能将其产品或服务传递给用户，用户也必须借助于传输网络，才能使用厂商生产的产品或服务。

或者说，产品或服务的生产、传输、分销和用户消费等环节，具有很强的纵向关系，是网络性的技术经济行业区别于其他产业的基本特征。而确保公众以合理价格获得安全、可靠的网络性技术经济行业服务，更是现代社会的基本要求。

今后一个时期，中国深化改革的总体思路会是以促进竞争、扩大民营、完善监管为重点，引导和推动各类资本进入垄断行业，最终建立起多元投资、企业经营、独立监管、有效竞争的新体制，使终端用户能够以合理价格获得充分、可靠、满意的产品和服务。

“竞争”与“民营”不可厚此薄彼

需要注意的是，垄断行业引入竞争和民营化不能厚此薄彼，两者之间相辅相依。

民营化有狭义和广义两个层次含义。从狭义上看，民营化是指政府将垄断行业的所有权和控制权移交私人所有者，同时引入更好的公司治理，改进内部效率。政策上，可以将民营化定义为至少出售50%的股份或放弃控股地位，或者也可称为全民股份化。

从广义上看，民营化是指政府作用收缩、市场作用扩大和私有部门扩张的过程，其含义已经不再限于所有权的转移。

竞争则如同一个筛选过程，它使低效率企业失去市场，并进而对厂商行为、产业绩效、用户利益和配置效率产生积极影响。在竞争性市场，用户可以在各个供给者之间进行选择，企业只有降低成本或进行产品和服务创新，才能增加利润。竞争通过降低产品或服务的价格，将利益传递给用户。

垄断行业改革需要把引入竞争和民营化有机结合起来，在开放竞争的基础上实施民营化改革。如果民营化后仍然维持垄断，运营者就不会担心在价格上涨或质量下降时用户流失，更不必为了占领新的市场和适应消费者的偏好开发新产品或新服务。只有采取措施增强市场的可竞争性，避免民营造就新的垄断企业，用户利益和产业绩效才能得到有效提升。

竞争虽然可以改进企业绩效，但竞争如果没有民营改革相匹配，仍无法解决产权本身的弊端，生产效率与配置效率将低于竞争与产权良好匹配的状态。原因在于，竞争对企业效率的影响受政府对企业的干预程度和企业内部治理制度两方面的牵制。即使在充分竞争的环境下，政府官员通过选择和决定企业领导人，按照自己的偏好影响和操纵企业经营活动，经常会损害效率。国有股东对经理人的监督难以达到民营的水平，所有权的差异因而成为影响垄断行业效率的因素。

此外，民营化涉及政府与民间角色的转变，但并不意味着政府放弃网络性技术经济垄断行业的产品供给责任。民营将改变政府直接从事垄断行业产品和服务投资与建设、运营的体制，但不会改变垄断行业的技术和网络特征，不意味着政府放弃垄断行业供给责任。尤其在推进公共性事业垄断行业的改革上，政府不能有“甩包袱”的想法。随着财力的增强，政府仍需不断加大对这些垄断行业基础网络设施的投入。

随着电信、民航等产业市场的开放，目前的市场结构具有进一步向市场化、民营化变化的空间。在这种情况下，监管的重点应转向评估市场结构和规范企业竞争行为，通过市场竞争、以及在必要时矫正个别市场参与者的行为，来确保竞争惠及用户和国家长期利益，促进市场的有效发展。

民营化之路

民营改革前，需要制定防治网络经营者实施垄断行为的规范，避免在垄断环境下推行民营改革。

许多经济学家，都对将公共垄断转换为私人垄断持批评观点。Vickers和Yarrow(1988)特别强调民营化和自由化之间的区别，前者是所有权的转移，后者是引入竞争。

从很大程度上，核心网络的垄断性质由于技术和资金密集条件要求，难以改变。而垄断行业民营需要可竞争性的网络服务，以便服务提供者能够接入自然垄断网络。

实现这个目的大体有两种模式。一是保留一体化运营商，他们拥有网络并提供网络服务，但要允许其他经营者以平等条件接入网络，也就是中国水务、燃气产业改革所采用的模式。另一个是纵向分离，把网络所有者和需要网络提供服务的经营者分离，中国电力、电信行业在朝着这种模式改革。

后一种模式可以解决一体化经营者排挤竞争对手接入网络的问题，但可能失去网络和网络服务一体化所带来的规模经济利益。这一点在电信产业比较明显，转换网络必须提供终端到终端的联结，同时还要计算呼叫的成本。相反，在天然气产业就没有明显的理由维持一体化，天然气生产、传输、储存、本地分销和零售都可以由不同的经营者来承担。

民营化带给管制者促进竞争的责任和压力，越来越多的产业将开始进行纵向分离，以便创造竞争性结构。依此推行，垄断行业改革的内容，就会从单纯的民营化，转换为伴随着结构重组引入竞争的民营化。

英国的电力产业就是在这样的背景下进行的。英格兰和威尔士的水和污水处理公司于1990年代民营化，并允许一定程度的竞争，但除了个别小的公司将污水处理转移给大公司以外，水务产业仍然保持纵向一体化结构。水务产业引入竞争比较慢，原因在于水的输送成本远远高于水的价值，以及水需要保持较高的质量标准，因而水务公司不愿意接入和传输竞争对手的水。

英国铁路(British Rail)1994至1996年的私有化则伴随着彻底的竞争。原来的垄断公司被分离成100多个不同的公司。铁轨公司(Railtrack)向众多设施维护公司购买服务，25个列车运营公司(Train Operating Company,TOC)从3个列车租赁公司租赁列车及设备，后者负责列车设备的制造和维护。

运营环节通过特许经营权的方式引入竞争。列车运营公司通过公开竞争取得特许经营权，一般每7年竞标一次，竞标的标准是最好价值，即特定质量下补贴最低，且运营成本和价格最低。服务提供者之间和列车销售环节都进行竞争，列车可以销售给列车租赁公司，也可以直接销售给列车运营公司。

更关键的是，非网络环节的民营并不要求以网络环节的民营为条件。网络基础设施环节，仍然可以根据国家对航空、铁路、通讯等网络战略安全的要求，保留国有公司经营制度。

虽然技术革新降低了厂商的最小有效规模，加强了在很多环节引入竞争机制的可能性，但是在目前的技术条件下，电力、电信、铁路等网络产业各自的网络传输基础设施环节，还不具备引入竞争机制的充分条件和理论合理性，还要在相当长时期维持垄断格局，这些环节的私有化面临特殊困难。

例如，很多国家水务产业仍然保留公共所有制。一些国家在发电环节民营化以后，输电网络仍然保留有“竞争性的” 或者受到“严格透明管理”的公营制。燃气和配电网络同样可以保留国有制。在铁路改革中，英国政府创设了一个准商业性的公共所有机构――网络铁路(Network Rail)来经营铁路网络。在英国，公路几乎都是公共所有，但运输服务几乎都是私有的。

还有另一种研究观点认为，让一个“可信任的”政府通过拥有网络施加直接控制，比通过管制施加的间接控制更能促进公共利益。管制与被管制的权利与义务，可以用合约明确规定。管制虽然限制了私有网络的权利，但不能对所有细节都进行限制。一个“可信任的”政府代表国民行使网络所有权的情况下，政府可以对网络施加日常控制，相对私人资本，更便于维护公共利益。

(作者系中国社科院工业经济研究所研究员、产业组织室副主任)