文物保护大败局

中国当前文物保护严重不到位的核心问题是体制漏洞与有法不依，这是整个体制的大背景，各种文物破坏现象都是基于体制而显现的。

杭州御园项目并不是房地产开发破坏文物的孤例，在近年来与文物相关的新闻中，各类文物因为房地产开发、景观翻新和旧城改造等而被毁坏的新闻占了很大一部分。内容大都是开发商挖到文物之后继续开发，文物保护机构的指令基本失灵；少数新闻也有相关开发最终被停止的“结局”，但往往是更高层级的行政指令发挥效力。造成这种现状的关键原因是文物局势单力薄、《文物法》有法不依的尴尬现实以及缠绕地方政府的“GDP焦虑症”。

文物局的微薄权力

2009年10月，南京博物院和镇江博物馆在镇江发现宋元粮仓、元代石拱桥、明清驿站和衙署，这也是镇江作为运河漕运枢纽的实证，该项目因此入围2009年度全国十大考古新发现。但是考古学者的兴奋还没有过，2009年12月的一个夜晚，南京博物院考古所所长林留根接到镇江大运河考古现场的同行打来的电话，房地产开发商进场了。

考古队员在电话里对林留根说：“我们顶不住了，压力太大了，工作没做完，他们直接就进场了，把考古挖掘的现场挖掉、填掉、毁掉。另外，把整个建筑上的区域全部拦起来，考古人进不去了，你想来考古，不行，没门。镇江市文管会的同志去执法的时候，他们就改用大型机械，当着文管会的面，用大型机械拆。”

国家文物局考古专家组成员徐苹芳认为，虽然《文物法》有了，管理办法也有，但是最大的问题文物部门本身没有执法权，只有督查权，更没有财政权。文物保护经费都在地方，都让地方政府来负担。这样的制度安排导致文物部门受制于人。“文物部门的弱势体现在机关里边各个部门开会，其根本没有发言权。如果文物部门对行政的诸多破坏文物的做法“顶撞”过多，就会有被“下岗”的危险。”

令人震惊的是，镇江市政府曾下令文物部门，不许往上报、反映，不许把消息给透露出去。如果把消息漏出去，其主要负责人马上就会被撤职。结果文物保护单位毫无办法，只能眼睁睁看着文物被破坏而无所动作。

与文物保护部门的弱势形成鲜明对比的是开发商的强势。强拆一个具有上千年历史的对中国考古具有重大意义、重大价值的文物，只有“很强势”的开发商才能做到。比如，这个案例中的开发商就是镇江市城市投资公司，而该公司总经理就是镇江市建设局副局长。

复旦大学文物和博物馆学系教授陆建松在接受本刊记者采访时表示，中国当前文物保护严重不到位的核心问题是体制漏洞与有法不依，这是整个体制的大背景，各种文物破坏现象都是基于体制而显现的。

陆建松特别强调，“目前中国各级文物保护机构不过是政府的下属机关，是实实在在的弱势群体，人、财、物都受制于地方政府。这样的体制安排让各级文物保护机构无法发挥足够的效力。反观西方的文物保护，一般设有专门的文化活动部门、考古资源部门和文化遗产管理部门等，这些部门往往直属最高级别的政府管理，其人、财、物的支持也直接来源于中央，因此可以不受地方行政权力的侵蚀。”

与国内混乱的文物保护局面相对照，陆建松对本刊记者指出，国外有明晰的文物登记制度，登记之后，任何机构、企业或者个人都不能破坏文物，否则会受到轻重不同的惩处。“连装修都不能随便装修，一定要拿到相应的许可。在这样一种严格的文物保护机制下，文物遭受破坏的概率大为降低。”至于中国目前鲜有地方官员因为辖区内的文物破坏而被处以刑罚，也是地方政府热衷发展经济，而国家文物保护体制弱势的表现之一。

《文物法》的尴尬现实

《文物法》不能保护开发商利益，不能给予开发商合理的渠道去对冲损失，这是文物得不到保护的原因之一。

地处南京将军山沐氏墓葬群文物区的复地集团朗香项目原本计划早在2006年就可以完工，后来却因为发现沐家墓群一直拖延。除了失去价值不菲的开发土地外，复地也失去了更多开拓市场的机会。在南京将军山项目上，复地曾计划退出，比如让政府置换一块地，或者退赔买地款都可以。但政府按照《文物法》规定，无偿划走开发商手上的土地，没有任何补偿措施。按照现在的土地价格来衡量，开发商的损失达到数亿元。考古挖掘等20多项费用由公司承担，27610平方米的保护范围不能建设，面积相当于一个小型住宅区。建设项目调整后，至少少盖了10幢楼，换成一般小公司，早就破产倒闭了。复地南京公司的相关负责人表示，如果要完全放弃这幅土地的开发，开发商的损失则更大。因此，他们只能硬着头皮做开发，走一步看一步。

当然复地也有程序层面的漏洞，即文物部门在项目规划中拥有前置审批权，根据《江苏省文物保护条例》，建设面积5万平方米以上的，应该先勘探再开工。但将军山地块出让并未经过文物地下勘探，以致错失良机。这意味着开发商在开发程序上需要严格执行文物保护方面的程序，以便引起不必要的麻烦，这样对于保护其权益有很大好处，可以避免重走类似复地的覆辙。

其实地产开发行业“谁碰上文物谁倒霉”成了普遍现象，这并不合理。开发商的进退两难，反映了文物保护的体制困局。按现行法规，发现地下文物，要立刻停工上报，建设方不仅承担停工损失，还要承担考古费用，如果出现重大考古发现，地块就要用作文物保护而不能再开发。因此工程建设方对文物保护普遍有抵触情绪，发现地下文物，隐匿不报、一推了之的现象很常见。

在城市开发中，工程建设方对文物保护的态度，决定了文物保护工作的顺利与否。业内人士指出，当务之急是设立一个合理的退出补偿机制，中国《行政许可法》设定了信赖保护原则，就是为了公共利益，可以撤销原来的行政许可，具体到文物保护，如有重要的考古发现，通过退还土地款或置换地块的方法，让建设方退出开发又不会蒙受太大损失。2004年无锡市为保护战国时期的鸿山遗址，就退赔了一个投资5000万元的家具城项目，通过遗址保护改善社区民生，成为中国大遗址保护的典范。

北京岳成律师事务所上海分所主任岳雪飞女士在接受本刊记者采访时表示，根据法律条文，得到法律核实的重点文物保护区域，一定会得到应有保护。除非有更上一级别的批准，否则就是违法。“如果开发商在拿地的时候，不知道规划区域内有文物，而在开发过程中发现此地有文物，则应该立即停止开发并上报相关部门。后者可以出具停工遇见，确定不能进行商业开发。相关开发商可以拿回对应的土地出让金，否则可以向相关法律部门申诉。”

在谈到开发商的文物保护困境时，岳雪飞认为，“如果纯粹是因为开发商拿地区域存在文物而无偿划走开发商土地，则属违法行为。因为土地出让合同确立了政府与开发商之间的契约关系，现在因为文物因素导致合同执行困难，则开发商可以按照合同法总则要求拿回土地出让金。”

经营城市需要祛除“GDP焦虑症”

有评论认为，在文物保护屡次败于开发商的图景下，地方政府将经营城市等价于经营房地产的思维危害巨大。经营城市必然要求保护历史文物，因为它是城市历史的见证。以牺牲历史文物换取暂时的土地升值，是典型的急功近利式思维，与房地产开发以获取最大利润为目标如出一辙。GDP增长了，但城市的历史文化却随之消失了。从这个意义上说，破坏历史文物、违规搞房地产开发，与争名人故里的发展思路本质上是相同的，都是“GDP焦虑”的产物。

在同质化的城市建筑文化的弥漫与“洗劫”下，许多城市的景观看起来大同小异，没有地方特色，而文物恰恰是凸显地方差异性的重要标志之一。短期看，大量卖地枉顾文物保护能够为地方财政贡献资金；但长期看，地方可能为了恢复特色而重新额外投入大量资金，最终得不偿失。

从行政激励的角度看，单届政府的政绩驱动也是一大因素。文物保护对于城市而言具有长期性，而巨额土地出让金的短期利益可能对部分官员意义更大。在时下各地出台地方官员考核标准中，建设一个新区一个新县尤为显眼，似乎成了评价官员政绩的新光环，而大建过程又是税收增长过程和GDP大增过程，还是面子工程实施的过程。既然一箭多雕，难免激发官员对大拆大建的热情，进而刺伤到文物保护。而能对冲这种热情的有官员内在的历史文化素养，以及在官员政绩考核层面加大文物保护系数，更需要有外在的保护势力制衡。目前更紧缺的是后者，祛除“GDP焦虑症”的文物破坏效应的关键也在这里。

值得注意的是，目前地方政府官员，因为破坏文物而受到《刑法》制裁的还没有发生过，也就是说，《文物法》里面相关追究刑事责任的条款，以及《刑法》的相关规定，只是流于空文。没有对于部分地方官员无视文物保护，为了眼前的利益而破坏文物的行为真正进行制裁，这给官员产生了一种合理的心理预期，即这并非红线。既然如此，那“越线”就没有心理障碍。

荷兰莱顿大学（Leiden University）中国经济发展研究专家何培生教授在接受本刊记者采访时表示，把发展单纯地理解为经济增长，是一个很大的误区。中国也已意识到了这一点。在“十二五”规划里，中国政府正着力走出“GDP崇拜”，转而将更多的注意力放在包容性增长上。中国在过去几十年里已经为经济增长付出了惨重的代价，但其正在转变方向，保护历史文化遗产。例如，通过实施空间规划、划定名胜古迹区域（如胡同等）进行保护。

1996年7月，在湖南省湘潭县易俗河百花商贸城项目范围内已经被测得是一个战国古墓群所在地的情况下，当地政府组织法院、公安等部门的人员来到现场，强制将文物保护人员赶离现场，用推土机将一个全国比较罕见的巨大战国古墓群野蛮摧毁。

2001年5月，在曾被列为“2001年度中国十大考古新发现”的浙江省杭州市萧山跨湖桥遗址，大量地下文物因附近砖瓦厂取土被破坏，随后出土的“迄今世上最古老独木舟”，也仅剩残留的半条。

辽宁省旅顺市郭家村文化遗址下的文物数量之多、种类之丰富，极为罕见，被确定为省级重点文物保护单位。据2001年5月媒体报道，推土机过后，这里满地都是破碎的古老陶片。

2002年10月，将军山“明朝功臣墓葬区”被江苏省列为省级文物保护单位。到了2011年5月，这里成了“将军山――复地朗香别墅区”的建筑工地。沐英墓及其他沐氏王公墓群就在别墅的工地中央。周围机器轰鸣，工地塔吊的长臂从坡上俯视着沐英墓，而墓口开着，任人进出游荡。

内蒙古翔宇房地产开发公司在内蒙古自治区呼和浩特市和林格尔县上土城村北土城子古城遗址的墓葬区内开发房地产，强行动用大型机械对未进行文物考古发掘工作的地块进行破土施工。2005年5月这个工地已破坏古墓葬百余座，其中有近50座古墓葬被推土机完全摧毁，还有50多座古墓葬被推土机平地时压在垫土之下。

2006年11月媒体报道，湖北省宜城市农业局质保站基建工地，只见地基挖掘工程并未停下，坑内一座古墓局部被破坏，三座古墓完全暴露，到处都是残砖碎瓦。墓内文物随时有被盗和流失的危险，急待抢救性发掘保护。但是，现场施工仍在进行。

玉溪大宗祠曾是广东省广州市保留最好的明代公祠之一。2009年4月底，开发商组织施工队伍，趁夜晚居民熟睡之时，强行拆除了该祠。当地村民上书市文物管理部门，要求制止拆建行为，得到的答复却是“该宗祠没有列入文物保护单位”。

2010年2月，媒体发现广东省广州市文物保护单位――黄埔军校同学会旧址早已被改造成夜总会，正门右侧“广州市文物保护单位”的牌子不知所终。事情曝光后，广州市文广新局称酒吧经营方在未获批准的前提下擅自改造，将立案调查。而后者则大呼冤枉，称“房屋改造是经过文物部门允许的”。

2010年3月，在山东省济南市原济南铁道职业技术学院院内一处建设工地上，一片汉至元时期的古代墓葬群被发现，但已被破坏得相当严重。在此之前，济南市闹市区建设工地曾多次出现古墓被毁事件。

江苏省镇江市发现的千年粮仓，国家文物局今年曾多次发函或下派专家组，提出保护意见。然而，一道道“保护令”下，作为开发商的镇江市城市投资建设集团反而加紧施工。2010年8月，据了解，这个叫“如意江南”的房地产项目计划建设700多套房子，还未开盘已有上千人登记购买。

安徽省泗县泗城东南角释迦寺建于北宋年间，距今有900余年，是全国为数不多的以释迦命名的寺庙，早在1981年就被列为该县首批文物保护单位。2010年8月，古寺已不在，取而代之的是正在建设的商品房，现在就剩下这块刻有释迦寺文保单位的石碑，其他物件都已拆除。

2010年9月，在湖北省鄂州市杜山镇杜山村7组的一个施工现场发现了地下古墓，鄂州市文体局遂下达了停止施工通知书，要求施工单位做好抢救性发掘准备工作。但施工单位置若罔闻，继续施工，导致5座三国时期的古墓被破坏。

2010年11月媒体报道，北宋哲学家、学术界公认的理学派开山鼻祖周敦颐的祭祠“爱莲堂”被 “开发”，俨然成了政府GDP一个新的增长点，亦是众多房产商掘金的必争之地。

“爱莲堂”不远处的工地上，传来轰鸣的马达声，两根塑料水管口不断地喷射出污秽的泥浆水，汇集到池塘中。

2011年3月下，山东省济南市考古研究所的工作人员在位于济南市闹市区的一处工地上发现了一个宋代柱础和一处大型建筑的基址。出于保护文物的考虑，他们随后给施工方下达了立即停工并配合进行抢救性考古发掘的公函，但公函下达后，这处工地一直没有停止施工。正在施工的这片土地位于济南六大文物保护区内，元代状元、著名史学家张起岩撰书的“迎祥宫碑”就矗立在工地的北面。迎祥宫碑对研究济南的历史文化，尤其是舜文化有着非常重要的意义。

2011年4月，建于春秋战国时期的河南省省级文物保护单位――河南省舞阳县舞阳故城原址，距今已有近3000年历史，也是古代柏国属地的城邑。可是最近一处名为“盛世华府” 楼盘的地产开发商却擅自破土修建台阶、甬道、公厕等附属物，被当地文物部门叫停。可是停工通知下发后，开发商却继续开工建设。

2011年4月，在江苏省镇江市双井路，一处号称是镇江“最为高尚的现代商务居住社区”的楼盘正在紧张的建设中。就是这里，曾是古代大运河与长江交汇处，是历代漕运粮仓所在地。然而目前由于施工方的一意孤行，8座粮仓遭毁，明清时的京口驿、古运河的河道，也均已遭到破坏。

2011年5月，杭州南宋皇城遗址之上，绿城西子房地产有限公司的御园项目竟在未获得施工许可的情况下开工了一年多。触目惊心的是，在施工过程中还不时挖出南宋皇宫的建筑构件，如宝相花纹方形地砖、云龙纹石雕门廊残件。

广西桂林市靖江王陵是国家级重点文物保护单位，拥有明朝传世280年的桂林11世靖江藩王、王妃和将军、大臣的超级墓葬群，是现存最大、保存最完好的明代藩王墓群。2011年5月报道，近年来，王陵核心保护区内冒出了6万多座私坟，王家陵墓面目全非。