中层改革:一个被忽视的领域

在中国改革的进程中，人们常常乐道于“基层创新+中央重视”的模式，“中间层次”重要性就给淡化了。这里的“中间层次”指的是中央和基层之间的广大中间层，省部级干部虽是高层领导，也处于中间层。

强调中央领导的作用，强调基层群众的贡献，政治上正确，经验上可靠。而强调“中间层次”的作用，似乎没有那么多的自信。这就有意无意地遮盖了部分事实，让中国改革故事的讲述者常常漏掉一个重要环节。

在小岗村故事中，“中间层次”的支持是关键的。小岗村村民包干到户后，有人写了一份调查报告，转到时任安徽省委书记的万里手中，他看后触动很大，就带了几个人来到小岗村，肯定了该村的做法。当有人问起别的村可不可以学习时，他说只要有利于国家，有利于人民，哪个学都行。万里多次向中央汇报安徽包干到户的情况，得到了邓小平的支持。如果没有万里在“中间层次”发挥这种作用，农村联产承包改革的大幕是否能够拉开是很难说的。

万里在“中间层次”起一个支持的作用，而同时期的在广东则是改革的设计者和推动者。他当时是带着中央的指示来探索新道路的，因此他本人就是创新主体，要自己拿出一套新的办法。结果，他推动了广东早期的市场化改革，并形成了关于经济特区的设想，进行了具体的规划。

“中间层次”的治理与改革过去很重要，改革开放发展到今天，更有特殊的意义。

有很多的学者呼吁中央搞顶层设计，进行全国的系统性改革，以解决当下发展中的问题。然而，中国是一个巨型国家，针对这些矛盾而进行系统性的社会政治改革比经济改革有更大的风险。

如果仅仅靠基层创新也不行，因为发展中的问题涉及面比较广，基层的经验往往不再像小岗村的经验具有可靠的推广价值。

这个时候，以某个省或市为单位，进行系统性的改革探索，是比较合适的选择。这照样有风险，但中央完全有能力控制这种风险，而且风险的直接承担者是省级地方大员。作为中层探索者，需要为可能的失败付出代价，相信当今中国仍然存在不少愿意付出这种代价的官员。

中国未来的局面在某种意义上要看省级地方大员的表现。

“中间层次”的探索空间究竟有多大？

现在毕竟不像改革开放初期，“外放”一个像那样的重量级人物，搞新路线的探索。当前大的改革路线是既定的，只是具体的经济、社会、政治改革该如何向前推进的问题。由于各省的发展阶段、所面临的矛盾、本地的情况各不相同，因此，中央应该拿出一个大的原则，在这个原则下面，鼓励省级地方大员大胆地探索，并允许失败。否则，“中间层次”可能失去系统改革探索的勇气与信心。

为了保证“中间层次”的改革取得更多的成功，笔者提出了三个条件：

第一，中央需要确定好顶层改革战略，设定好中层改革界限，这个界限需要有合适的弹性，让中层改革者有比较充分的发挥空间，往左往右都能走出一定的距离。

第二，“中层设计”下的改革方案需要具备一定的系统性，不是零打碎敲式的微改革。需要针对该区域的全局性问题设计长期性解决方案。这需要地方政治家的深思熟虑和强力领导。

第三，需要在高层、中层和基层之间形成良好的互动机制。高层一方面需要容忍中层探索的失败，另一方面要及时有效地肯定和推广中层探索的成功经验。中层设计不能闭门造车，需要在总结基层实践经验的基础上设计方案，同时通过扩大民主的方式来完善方案。改革方案形成后，需要在与基层的良好沟通中予以实施，对反馈的问题做出及时回应。

就当前来说，第一个条件是最重要的，如果中层探索的界限仍然过于模糊，那么中层领导在这方面的积极性就难以提升起来，中央直接面对社会矛盾的压力就会进一步地增大。

如果中层改革的创造性凸显出来，那么，中国改革模式将由“基层创新+中央重视”转向“中层创新+中央支持”。或者说，前三十年改革看基层，后三十年改革看中层。（作者为武汉大学政治与公共管理学院教授）