试论政府环境信息公开制度的完善

摘 要：政府的环境信息公开不仅是政府环境管理基本的条件，而且是公众参与环境保护的重要前提条件。我国政府环境信息公开取得了较好的成效，但从环境信息公开的实效分析，部分问题仍然存在。借鉴美国及欧盟政府等环境信息公开经验，结合国际改革发展的进程和未来趋势，基于治理的理论分析，提出了完善政府环境信息公开的对策。

关键词：环境信息；公开制度；政府治理；公众参与

中图分类号：D63-39 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）35-0214-02

作为社会公益的主要维护者，政府掌握着众多公共资源和公共组织系统，在获取环境信息方面拥有众多优势。政府拥有较为完善的环境信息收集手段，其环境信息收集可以通过环境监测、环境影响评价、排污许可证制度及各种具体环境领域所规定的报告制度等措施。当前，政府环境信息公开意识淡薄，相关法律法规不全面。由于公众环境意识不高而且参与技能不强，政府环境信息公开缺乏自下而上的推动力。政府环境信息公开的相关立法障碍，也使得公众参与环保缺乏相应的法律保障，使得政府环境信息公开工作面临重重困难。

首先，政府环境信息公开意识淡薄。政府部门通常习惯以管理者姿态处理各类事件，也习惯以管理者的姿态面对公众。比如，在“松花江”污染事件上，政府遮遮掩掩，提供虚假的信息，使这起重大水污染事件给生态环境造成了无法估量地危害。这说明，我国政府环境信息公开意识淡薄，环境信息公开制度很不健全。

其次，公众环境意识和参与技能不强。公众是环境信息公开制度的运行源动力所在，对政府来讲，公众是否具有高度的参与意识，并且具有推动政府的环境信息公开、重塑制度文化的关键性外部的力量。这意味着公众可能对相关环境信息呈现“选择性的关注”，对于自家门前的企业排污情况可能比较关注，而对于环境规划等涉及群体利益的环境信息很可能会漠不关心。此外，我国环境信息公开的特点是自上而下的，这种政府主导下的公众参与，如果不涉及到自己的根本利益，公众很难把自己的独立立场充分地表达出来，从而很难实现真正意义上公众参与对政府决策和政策执行的有效监督。公众获取环境信息的程序方面缺乏保障和救济。同时，在公民无法正常获取环境信息时也没有任何救济手段和途径，程序上的保障极其匮乏。

第三，政府环境信息公开的立法缺陷。我国政府环境信息公开制度不完善还在于其缺乏相应立法保障。环境信息公开办法的制定在一定程度上弥补了政府环境信息公开立法的缺陷与不足。其缺陷与不足主要表现在：政府的环境信息公开的主体过窄、政府公开的环境信息以及政府环境信息公开的渠道与公众需求不对称、政府环境信息公开地法律救济不完善。在我国政府掌握的绝大部分环境信息处于相对的封闭或闲置状态，许多涉及公众利益的规范性文件只被政府部门作为执法的内部规定，而不向公众公开。由于我国对保密文件以外的政府环境信息是否公开一直没有一个科学的认识和统一的规定，造成一些非保密文件难以通过正规渠道及时向公众开放。

二、政府环境信息公开障碍的原因分析

第一，政府环境信息公开的主体过窄。政府环境信息公开的主体包括权利主体和义务主体。政府环境信息公开的制度研究不论是义务主体还是权利主体，范围都过于狭窄。这样的规定还是极为不科学的，不符合当今政府信息公开的主体扩大化趋势。“政府环境信息公开”中所提及的作为政府环境信息公开的义务主体只有环保部门一家值得商榷。公开主体如只局限于环保单个部门，则很难保证信息的完整性与准确性，自然不利于环境信息公开制度的真正落实，也不利于政府的环保决策，所以必须由各部门协调一致，共同公开环境信息。

第二，政府公开的环境信息与公众需求不对称。根据《环境信息公开办法》第十一条规定，我国目前政府环境信息公开的内容有17个方面，可以概括为以下三大类：环境质量信息，主要包括国家、省市环境质量的状况公报、地区或流域环境状况和城市空气的状况；环境违法信息，主要包括生产和日常生活消费行为过程中废水、废气、固体废物的排放，有害环境物质的生产和消费，重大环境事故，这些环境污染、破坏行为对环境和公众产生的影响；环境的管理信息，主要有与环境保护有关的法律、法规、规章、政策、标准及相关解释等规范性法律文件，可能对环境造成影响的环境保护规划、计划、开发建设活动，环境行政机关的组织、工作程序、和执法依据等内容。

第三，政府环境信息公开的渠道与公众需求不对称。环保部门应当将主动公开政府环境信息，通过政府网站、公报、新闻会等，以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。综观我国现有的政府环境信息公开渠道，主要有：新闻会、信息公开手册、政府机构公报、公告栏公布，报纸杂志刊登，设置咨询电话，网上提供信息，办公过程中的有偿提供，电视、广播、互联网等。截至目前为止，政府公布环境信息地最主要渠道仍然是互联网。不可否认，它具有快捷、低成本、不受时间和空间限制的优势。由此可见，环境信息披露渠道和公众获取环境信息渠道明显不对称。

三、政府环境信息公开问题的改进对策

首先，拓宽环境信息公开的主体。环境信息公开的主体包括义务主体和权利主体。例如，美国《信息自由法》规定，环境信息公开义务主体不仅仅局限于美国联邦环保局，还包括总统行政办公室、内阁各部、军事部门、政府公司、政府控股公司、独立管制机构以及行政部门设立的其他公营部门。拓宽政府环境信息公开的义务主体是当前首要任务。由于我国政府环境信息公开的义务主体过于狭窄，应将其扩展为包括环保部门在内的履行环保责任的所有政府部门，包括国务院、国务院环境保护行政主管部门及其相关主管部门、县级以上的地方人民政府、县级以上地方人民政府环境保护主管部门及其相关主管的部门，形成中央与地方相结合、环保部门与其他部门相互协调的政府环境信息公开责任主体。

其次，完善环境信息公开的内容。环境信息公开的内容即环境信息。环境信息公开的范围涉及哪些环境信息该公布；环境信息公开例外情况则涉及哪些环境信息应作为特殊情况而不应公布的问题。因此，完善环境信息公开的内容，必须拓宽环境信息公开范围，严格界定环境信息公开问题，双管齐下。拓宽环境信息公开的范围，《奥胡斯公约》规定环境信息公开的范围应至少具备三大类别，分别是“环境现况”、“对环境的影响及可能影响”和“环境对人类的影响及可能影响”。从我国环境信息公开的立法规定和实践情况看，环境信息公开的内容都没有超出以上三大类别，尤其是环境对人类的影响及突发性环境污染事件对周边环境可能造成的影响这两方面的内容比较缺乏。因此，我们在进行制度构建时，应以以上三种类别作为框架来规定环境信息公开的内容，尤其完善后两者的内容，从而方便公众了解其工作和居住地的环境污染信息，以助于其认识到所承受的环境风险。在此前提下，一方面，公众可以基于对人身和财产权利保护，主张排污者采取防范性措施消除环境的污染，另一方面，公众也可以通过对周围环境信息的掌握和分析采取适当的预防侵害的措施。这些都可以加强公众的参与，推进环境信息公开制度的完善。

最后，选择合适的环境信息公开的渠道。环境信息公开的渠道涉及采用何种途径使环境信息有效公开。政府如果不能为公众提供充分的信息或者公众缺乏畅通的信息渠道，所谓的面向公众的政府信息公开也就沦为了一切滑稽剧或悲剧或悲喜剧序幕。环境信息公开的方式应因环境信息公开的对象文化程度、社会的背景、环保知识水平不同而有所差异。我国公众文化程度、社会背景等参差不齐，对环境信息的理解能力和接受的程度也有所差异，这就决定了我国环境信息公开方式应当针对不同情况而具有多样化的特点。政府应成为环境法规、方针政策、生态建设等公共物品的提供者，环保科技创新的扶持者和环境保护的管理者，应选择合适地方式公布环境信息。