合肥市环境污染第三方治理模式研究

摘 要：随着传统治污模式在治污理念、制度设计和实践操作上出现的缺陷和失效，以市场化为导向的环境污染第三方治理模式在治理实践中彰显出巨大优势，并不断被推广确立。合肥市在探索生态名城的建设过程中，要充分发挥科技资源和创新体制优势，以市场驱动和政府推动相结合的方式，围绕环境污染第三方治理的市场化运作，敢试敢行，先试先行，不断推动环境污染第三方治理产业快速发展，力求合肥市在长三角区域乃至全国第三方治理领域具有重大影响。

关键词：合肥市；环境污染；第三方治理

中图分类号：F121 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2016）12-03 -03

当前，随着环境污染的不断加剧，我国生态文明建设面临巨大挑战，由于传统治污模式在设计理念、制度构建和实践操作上的滞后、缺陷和失效，以市场化为导向的环境污染第三方治理得以不断推行，并逐渐被确立为科学的治污模式。作为长三角世界级城市群的副中心，合肥市要以“大湖名城、创新高地”为城市发展战略目标，紧紧抓住打造生态名城的历史机遇和产业结构转型升级的现实需要，通过推行第三方治理模式，积极在实践上进行大胆尝试，努力走出一条创新发展的生态之路。

一、环境污染第三方治理的本质：责任主体与治理主体的分离

从实践上看，在环境污染的治理过程中，由于市场调节方式彰显出专业化、规模化、高效率等优势，目前已成为最主要的治污模式，以第三方治理模式为其代表。所谓环境污染第三方治理，在2014年12月国务院办公厅印发的《关于推行环境污染第三方治理的意见》中，作出明确规定：“环境污染第三方治理是排污者通过缴纳或按合同约定支付费用，委托环境服务公司进行污染治理的新模式”。从定义上看，这一模式通过市场化原则，创新“排污者付费，第三方治理”的治污新理念，对治污的责任主体和治理主体进行了分离，力求资源的最优化配置，从而为实现治污效益最大化奠定可能。

要深入认识第三方治理模式，需要对我国环境污染治理的实践路径进行梳理，这主要以治污的责任主体（谁负责）和治理主体（谁治理）的分离与否为主要标志，大致可以划分为两个阶段，第一阶段：治污责任主体即治理主体，以“谁污染谁治理”为鲜明标志。20世纪70年代，针对环境污染的责任界定与治理问题，世界经合组织率先提出污染者负担原则，主张排污者承担污染责任，担负治污成本，从而使污染治理的责任主体从国家转向排污者，这一原则随即成为全球各国普遍认同的治污理念和立法准则。我国在1979年颁布的《环境保护法（试行）》中正式提出“谁污染谁治理”的治污原则。这一阶段中，排污者在污染治理的过程中，不仅承担着主体责任和第一人义务，更扮演着直接治理污染的角色，因此治污的责任主体即治理主体，二者合二为一，同为排污者。

第二阶段是治污责任主体和治理主体相分离，以“污染者付费，第三方治理”为主要原则。随着近年来环境污染的加剧以及传统治理模式的滞后，一方面是治污实效不理想，环保面临巨大挑战，另一方面则是巨大的治污需求和环保产业发展的巨大潜力，由此以市场为主导的第三方治理模式应运而生，并在治污实效、市场建构和产业升级等方面展现活力，促使我国在治污方面理念、模式和制度上发生变化。例如，2014年新修订的《中华人民共和国环境保护法》提出“损害担责”的原则，即排污者承担治污的主体责任，支付排污费用。在《关于推行环境污染第三方治理的意见》中则明确提出“谁污染谁付费，第三方治理”的原则。在第二阶段中，排污者作为治污的责任主体没有变，但不再是直接的治理主体，而是以市场化方式委托第三方承担治理责任。而第三方环境服务公司，不承担治污的主体责任，而只对双方约定的治理责任负责，因此扮演着治理主体的角色。在第三方治理模式中，治污的责任主体和治理主体发生分离，排污者是治污的责任主体，第三方环境服务公司则是污染的治理主体。

二、合肥市环境污染第三方治理模式的实践

近年来，合肥市按照“生态优先”的指导理念，坚持先行先试的改革精神，以科技创新为最大优势，从项目建设、产业发展、科技创新、政府监管等方面着手，大胆尝试，积极探索，推行环境污染第三方治理模式。

第一，以项目建设为支撑，加强示范带动效应。合肥市坚持创新发展的理念，以大项目大建设为载体，积极推行第三方治理模式试点，并取得明显成效。例如，在全省首个跨市生态补偿机制――大别山流域生态补偿试点中，通过经济补偿生态的理念，六安市青山绿水的生态效益转变成经济收益，合肥市用经济效益换取生态收益，实现双方互补共赢。“以生态补偿的名义，下游城市向上游城市拨付资金，在省内是创新”；在城市环境公用基础设施投资、建设和运营上，通过和国祯环保集团合作，积极探索PPP模式。第二，以产业发展为核心，强化污染治理市场供给。近几年，合肥市把环保产业纳入全市战略性新兴产业发展中，不断拓宽治污供给渠道，激发企业积极性，推动第三方治理产业快速发展。例如，在巢湖流域生态文明示范区的治理过程中，累计完成投资140多亿元，建成项目110多个；把高新区建设成为我国中西部首个部级生态工业示范园区，示范带动第三方环保产业发展。第三，以科技创新为动力，实现政企联动凝成合力。“合肥市城市发展的最突出的现实就是：无论是城市建设，还是产业发展，或是环境打合肥市在第三方治理的产业发展上，坚持科技创新这个最大优势，把科研机构和环保企业作为创新主力，通过完善政策服务制度，搭建“合肥市环境技术服务联盟”等一体化平台，着力在治理专业性上做出品牌。如以安徽国祯环保为代表，通过建立博士后工作站和省级污水处理研究中心，培养出一批高素质专业人才队伍，在课题及专利申报、国家及行业标准制定上成果显著。第四，以监管从严为保障，突出政府管理服务职能。“就环境污染第三方治理而言，市场对排污企业与第三方企业交易的调节可能存在各种各样的‘失灵’问题，因而需要政府监管。”目前，合肥市围绕生态优先的发展理念，以节能减排为目标和责任，在完善各类污染物治理规章制度的基础上，针对污染领域突出问题，着力从严加强执法监管，不断提高执法效率，实现生态环境持续改善。如建立空气质量日报告制度，对全市空气质量进行监测并向社会公布。

合肥市第三方治理市场，虽然在近几年发展迅猛，进步迅速，成绩喜人，但是仍然面临着诸多问题：第三方治理产业起步晚，规模小，先天发育明显不足；排污企业引入第三方治污的积极性不足，加之违法成本低，偷排、超标排污现象不断发生；第三方环保服务公司规模偏小，产值不高，科研水平、技术成果转化能力、人才队伍仍偏弱；园区式发展模式对第三方治理产业成长存在一定风险，“但如果这个产业园区发展不起来，或者园区以牺牲环保企业的利益为代价来发展，环保企业的投资就将面临很大风险”；政府对第三方环境服务公司的监管，存在多部门主导现象；制度不健全导致责任认定难；第三方治理市场的扶持政策还停留在规划阶段，覆盖融资、财税、价格等各个方面的系统性政策尚未形成。

三、合肥市推行第三方治理模式的实现路径

合肥市要充分借鉴自身改革驱动发展先试先行的成功经验，依托得天独厚的科技资源和创新体制，以政府推动和市场驱动相结合为方式，围绕环境污染第三方治理的市场化，在制度建设、市场培育、政策扶持、监管执法、示范带动、区域合作、社会宣传等方面积极探索，敢试敢行，推动第三方环境污染治理和保护产业快速发展，力求合肥市在长三角区域乃至全国第三方治理领域具有重大影响力。

（一）创新第三方治理机制，厘清政企各方责任关系

根据合肥市环保产业整体发展，围绕第三方治理责任认定、渠道拓宽、市场环境培育、政策引导和扶持等方面，加快体制机制创新，形成以专门性制度为主导、配套制度为辅的制度体系，研究出台合肥市推行环境污染第三方治理的具体实施办法、合肥市培育环境治理和生态保护市场主体的具体实施意见。在责任认定方面，要通过制度创新出台规范各方责任的具体举措，如在排污者和第三方治理者的责任认定上，针对违约纠纷，可以委托环保NGO成立的第三方仲裁机构客观、有效地行使仲裁职能；在政府多头管理上，积极转变政府职能，联合出台统一性标准和政策，试点环保监管大部门制度。

（二）创新市场化运作模式，构建统一、公平、透明、规范的市场环境

一是在市场统一上，要充分发挥合肥市科技资源优势，创新引入“互联网+”运作模式，大力推进环保智能运营管理平台的系统研发、投入运营和规范管理，用信息化平台整合第三方治理市场，形成统一的现代化市场体系。同时，构建全市全面、统一的开放式环保数据平台，为环境大数据分析、环保产业发展研究及规划提供可靠依据。二是在市场公平上，针对竞争过程中出现的恶性竞标、暗箱操作等问题，加大清理不正当竞争行为力度，在环境公用基础设施领域对其设计、施工、运营全过程严格采用市场竞争方式，对排污者第三方治理招投标全过程进行严格监管。三是在市场公开透明上，进一步扩大环境质量监测范围，不断提高信息公开化水平。同时，要保证环境公用设施投资、建设、运营和管理的全过程公开透明，排污企业排污情况公开透明。四是在市场规范上，引入第三方咨询机制强化招投标管理，重点加强环境基础设施项目招投标监管；建立健全环境治理和生态保护项目绩效评价体系，研究按效付费办法，形成受益者、政府以及混合方式进行付费；建立完善排污权、碳排放权等排污权益交易实施办法，鼓励发行环境权益抵（质）押融资产品。充分发挥国家公共资源交易平台作用，统筹自然资源、环境资源、公共资源的管理，规范市场交易行为。

（三）完善政府激励机制，构建全方位政策扶持体系

提高环境生态要素使用收费标准，形成符合生态文明建设和市场经济发展要求的价格机制，并根据行业类型和平均标准实行阶梯式、差别化收费。鼓励第三方企业在环保科技研发，技术成果转化利用率、产业化示范等方面提升实力，推动“合肥环境技术服务联盟”进一步发展壮大。积极鼓励社会资本进入环保产业，以政府财政预算、社会资本为来源，创新设计不同类型第三方治理金融产品，设立环境污染第三方治理专项基金，为第三方治理市场营造良好的融资环境。

（四）创新监管执法机制，建构公开透明信用体系

充分发挥政府部门监管职能，严格监管和执法，适当加大排污处罚力度，提高排污行为的违法违规成本。在环境公用基础设施领域，进一步完善行业监管机制，重点对运营成本、服务效率、产品质量进行监审，探索试点中标价格跟踪披露机制。在行业协会中开展行业自律，建立企业黑红名单制度，鼓励行业内企业依法相互监督。加快建立全市第三方治理企业环境信用体系，制定诚信等级标准，在监管过程中对其信用度进行考核，建立信用档案并纳入到全国信用平台。

（五）以生态环境治理为载体，推行体制机制创新试点

依托巢湖流域部级生态文明示范区、大别山区生态水环境补偿示范等重大生态文明建设工程，积极探索生态建设和保护与城市发展、资源开发、旅游打造、农业提升等融合发展模式，推动生态产业在都市农业、文化旅游等多途经上发展，实现生态效益和经济效益良性互动，使青山绿水变成金山银山。改革环境管理体制，建立环境质量分级体系，制订量化管理方式。

此外，还要把生态文明教育作为素质教育的重要内容，提高全民生态环保意识；强化社会舆论监督，推动排污企业履行环境治理责任；要立足长三角地区，提高区域性、国际化交流与合作水平，鼓励先进环保企业来肥投资，鼓励本土环保企业引入先进环保技术、管理经验，积极培育一批具有国际竞争力的环保企业。

参考文献：

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[3]王琪，韩坤.环境污染第三方治理中政企关系的协调[J].中州学刊，2015，（06）.

[4]朱晓群.环境污染第三方治理任重道远[J].独立观察，2015，（02）.

作者简介：

孔建华，男，安徽合肥人，庐江县委党校副校长，研究方向：经济学；

李敏琪，男，安徽合肥人，合肥市委党校市情研究室副主任、科研处副处长、副教授，研究方向：经济学；

侯广平，男，安徽阜阳人，庐江县委党校教师，研究方向：政治学。