银行业混改:逻辑、问题与展望

2015年6月16日，交通银行混合所有制改革方案获批，众所期待的银行业混合所有制改革（以下简称“混改”）终于拉开大幕。银行业混改显然是“新常态”经济增长阶段必然衍生的逻辑，也是银行业金融机构优化治理结构的必经环节，对银行业混改的相关问题进行系统梳理具有一定的现实意义。本文的主要内容包括银行业混改的基本逻辑、政策特点、试点策略、遗留问题和未来展望等。

银行业混改基本逻辑

历史脉络

回顾银行业改革历史，跳出国有控股企业改革的框架，并进入银行业深化对内开放的改革实践中，便会发现，改革开放后我国银行业的改革发展史是银行业对各种所有制资本的开放史，而现在银行业对内开放的改革过程（包括银行业混改）与20年前银行业对外资开放的过程极为相似。1978年改革开放以来，银行业改革一直都是我国经济金融体系改革的重心。我国的银行体系经历了从中央银行一家独大到国有资本控股占主导地位，再到鼓励银行吸收地方政府资本、工商企业资本和境外投资人资本等发展过程，并在部分领域对民间资本开放。

新中国成立后，我国最先成立的银行是中国人民银行，自1949年12月起，其不断通过与国内已有的内资和外资银行的整合，形成了人民银行一枝独秀的单一银行体系，保险业甚至只是人民银行下设的一个处级机构，证券业更是几乎零发展。计划经济时期的金融体制，随着计划商品经济时期的金融体制改革而逐渐被打破，在国家控股的前提下，我国银行业由单一体系逐步向多元化体系转变。1979年开始，中国农业银行恢复设立，中国银行、建设银行从人民银行、财政部分离出来，并新设工商银行和交通银行，形成了我国以中央出资、国有控股为主的银行体系。随后，在1990年前后，由地方政府出资设立银行的限制逐渐被打破，深圳发展银行、广东发展银行、兴业银行和浦东发展银行先后成立。同期，设立银行的准入条件逐步放松至国有工商企业集团，中央向招商局、中信集团、光大集团、首钢集团发放了银行牌照，并分别设立招商银行、中信实业银行、光大银行和华夏银行。

1978～1994年期间，国家的政策性业务主要由工商银行、农业银行、中国银行和建设银行承担。1993年12月25日，国务院《国务院关于金融体制改革的决定》，提出将工农中建四大行改造为国有大型商业银行，并从四大行中分离出政策性业务，按类别组建了专门承担政策性业务的专业银行，即国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行。至此，我国银行体系主要包含了国有大型商业银行、股份制商业银行和政策性银行，我国现代银行业的基本格局初步形成。

1993年之后，尽管国有大型银行不再承担政策性银行的任务，但过热的经济和不完善的银行业治理结构仍然导致了银行体系严重的信贷扩张，存在的问题也随之暴露，之后的亚洲金融危机更使得国内银行业改革的呼声高涨。在2000年四季度以前，国有银行的不良资产比例一直处于上升趋势，截至2001年9月末，中国四大国有独资商业银行本外币贷款折合人民币总额为6.8万亿元，其中不良贷款为1.8万亿元，占全部贷款总额的26.62%，实际已经形成的损失约占全部贷款的7%左右。但是，如果加上四大国有商业银行划转给四家资产管理公司的1.3万亿不良贷款，四大国有银行的不良贷款率约为45%，酝酿了巨大的金融风险。为解决国有银行长期积累的诸多问题，2002年2月，中央在京召开第二次全国金融工作会议，提出“必须把银行办成现代金融企业，推进国有独资商业银行的综合改革是整个金融改革的重点”;“具备条件的国有独资商业银行可改组为国家控股的股份制商业银行，条件成熟的可以上市”。此后，大型银行按照降低不良资产并实行审慎原则的会计制度，实行股份制和公开上市的“三步走”战略，逐步推进改革步伐。

2003年之后，中央先后对五大国有独资银行注资并改组成立股份有限公司，2004年开始，国有商业银行开展了引进战略投资者的工作，标志着我国银行业对外开放的改革工作全面开展。交通银行与汇丰银行正式签署战略合作协议;建设银行分别引进美国银行、淡马锡旗下的全资子公司――亚洲金融控股私人有限公司入股;中国银行则与苏格兰皇家银行、淡马锡集团、瑞银集团、亚洲开发银行和全国社保基金等机构分别签署战略投资协议，其中苏格兰皇家银行将其购买的一半股权卖给了高盛集团和李嘉诚私人基金;工商银行与高盛投资团签署了战略投资与合作协议;作为四大国有银行的最后一名“登陆者”，农业银行股份公司成立之后，根据当时国内外资本市场的情况，没有延续前期经验引进境外战略投资者，只引进了几家财务投资者。同期，外资银行在中国开始积极布局，从设立代表处升级为设立分行和法人行，业务经营范围也不断扩大，我国银行业对外资全面开放的局面基本形成。

在银行业扩大对外开放的改革期，我国也积极推进银行业向民间资本开放。不过，开放的领域主要是区域性的中小型银行和农村金融机构。城市商业银行的产生可以追溯到20世纪70年代末，前身是“城市信用社”。1979年改革开放之后，地方政府积极注资城市信用社，截至1988年，国内城市信用社的数量已经超过3300家。1990～1993年期间，人民银行牵头对信用社进行过两次清理整顿，以解决城市信用社面临的诸多问题，降低其经营风险。1995年，北京、天津、深圳、上海、石家庄开展了改革试点，把城市信用社改制为城市合作银行和城市商业银行，部分引入了社会资本参与重组改造，城市商业银行迎来发展的新高峰。

农村中小金融机构的混合所有制改革对民间资本的开放程度非常高，股权结构达到了高水平的混合化。2006年之后，银监会出台了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》《村镇银行管理暂行规定》等相关政策，允许民资在由银行业金融机构发起设立村镇银行的前提下参股经营。2012年，国务院总理提出“鼓励和支持民间资金参与地方金融机构改革，依法发起设立或参股村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织，符合条件的小额贷款公司可改制为村镇银行”，县域金融机构产权对民营资本全面开放。2014年以来，银监会先后出台《关于进一步促进村镇银行健康发展的指导意见》《关于加强村镇银行公司治理的指导意见》，加快推动村镇银行本地化、民营化和专业化发展。截至2015年3月末，国内共设立村镇银行1251家，较2014年年初新增了180家。目前，已有100余家中小商业银行的民间资本占比超过50%，其中部分由100%民间资本发起设立。全国农村合作金融机构的民间资本占比超过90%，村镇银行民间资本占比超过72%。

经济机理

总体而言，大型银行混合所有制改革体现了我国银行业全面对民间资本开放的趋势，是我国银行业践行中央全面深化改革工作、发挥市场在资源配置中决定性作用战略部署的具体表现，对提高我国金融资源配置效率、发挥金融支持实体经济的功能、促进我国经济在“新常态”下稳健增长和积极转型具有重要作用。一方面，批准民间资本新设民营银行可以增加新的金融供给，加大了银行业的业内竞争;另一方面，国有大型银行等银行业金融机构积极试点推进混合所有制改革，不仅是主动提高自身竞争力的表现，为与民营银行竞争做好制度基础，而且也是积极适应利率市场化和经济结构调整所做出的战略选择。我国银行体系的资产规模在经历了10多年的高速增长后，近年来，银行的利润增幅不断下降，不良率高企的压力也日益凸显，银行业在满足实体经济金融服务需求的同时，提供有效金融供给的效率在不断下降，融资难融资贵问题也不断出现。

银行传统的粗放型增长方式将失去发展基础。多年来，我国经济延续了投资拉动的粗放型经济增长方式，对应的微观基础就是有很多国有企业、地方政府和房地产等行业有强劲的投资动力和规模巨大的贷款需求。随着我国进入经济“新常态”，国家经济转型导致原本受益于投资驱动发展模式的市场主体出现经营困难。2014年以来，国有企业的利润水平不断下降，部分国有企业出现还贷困难;受中央规范地方政府债务的影响，地方政府融资平台的融资需求下滑明显;房地产行业也因各种因素的多重作用出现了周期性的拐点，银行失去了传统高质量的客户基础，宏观经济层面反应为有效信贷需求不足。

有效信贷需求不足与中小企业缺少融资渠道并存。总理在2015年政府工作报告中明确提出支持“大众创业、万众创新”，对应扶持的微观经济主体就是小微企业。但传统银行的服务主体并不是中小微企业，造成现实中小微企业强烈的融资需求与银行的资金供给无法形成有效对接。经过多年发展，现有银行业的经营模式在服务大型企业等客户方面已经形成了效率较高的经营模式，也正是这种路径依赖，我国银行体系特别是大中型银行适应新的业务模式需要较长时间。同时，原有经营模式也造成了银行对单一客户存在较高且固定边际成本的问题，银行自然有动力去选择贷款体量大、附加价值高的客户，成本因素也抑制了银行开发小微客户的积极性。

民营银行的设立将加剧银行业竞争。从国家推动本次银行业深化改革的力度看，对内资的开放程度远高于对外资的开放程度，而且境内资本发起设立的银行天然避开了外资经营部分业务的限制条件。所以不能因为近年来外资银行没有对我国银行体系产生较大冲击就忽视民营银行对银行业带来的竞争压力。本次改革发起设立民营银行的大都是有实体经验的产业资本，更加贴近实体经济需求，其中腾讯和阿里更是有着丰富的互联网金融经验。虽然民营银行刚刚成立，资本规模较小，但这更加符合银行业内涵集约式的经营发展模式，现存银行金融机构在转型的同时也将承受较大的竞争压力。

银行机构的公司治理有待完善。虽然国有大型商业银行和股份制商业银行基本具备了其他所有制形式的股东，但一些持股的民间资本在董事任命、银行经营决策等方面依然没有发言权，存在着委托链条“过长”和“断链”的问题，影响经营决策效率。同时，由于没有员工和管理层持股的配套政策，难以形成有效的约束激励机制，董事会、管理层和员工的利益存在不协调的问题。加之近期银行业高管层在不断降薪，如何形成有效的激励机制也值得进一步研究。

银行业混改政策形成过程及特点

政策形成过程

本次银行业混合所有制改革起始于2013年的十八届三中全会。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，“混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式，积极发展混合所有制经济，是深化国有企业改革、完善基本经济制度的必然要求”。这意味着，积极推进发展混合所有制经济是全面深化改革的重要内容，混合所有制作为我国基本经济制度的地位再次被确认。从宏观层面看，混合所有制可理解为一个国家的经济结构中将存在国有资本、社会资本、境外资本等多种形式的非公有制资本。在我国推进混合所有制改革，就是要坚持公有制主体地位不动摇，同时鼓励非公有制经济发展。从微观层面看，发展混合所有制就是要调整产权结构、改善公司治理，有些企业可以保持国有控股地位，有些企业则完全放手给非公有制资本。

十八届三中全会《决定》中尽管没有专门提及国有商业银行改革的具体要求，但提出了关于进一步深化国有企业改革的原则：“国有企业总体上已经同市场经济相融合，必须适应市场化、国际化新形势，以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化国有企业改革。”国有商业银行的混合所有制改革也应遵循这些原则。同时，《决定》指出，“扩大金融业对内对外开放，在加强监管前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构”。综合上述政策，《决定》中关于混合所有制改革和设立民营银行的有关要求共同形成了银行业全面对内开放的政策框架。

十八届三中全会《决定》公布以来，银行业监管部门深入贯彻党中央国务院的相关要求，全面推进银行业深化改革。银监会主席尚福林在2014年一次经济形势分析会议上，明确把近期改革的方向指向银行业混改，并指出“下一步将推进银行业混合所有制改革”。同年9月，在中国银行业协会第六届会员大会三次会议上进一步阐释了银行业混改的目标和功能，“要有序推进混合所有制改革，进一步促进国有资本、民营资本和海外银行资本优势互补，完善产权清晰、权责明确、自主经营、自主决策、管理科学的现代企业制度”。已有的资料表明，此次混改沿用惯常使用的策略，即先试点后逐步推开。

政策特点

坚持党的领导和防止国国有资产流失是首要原则。深化银行业混合所有制改革重点不是“私有化”，而是提升国有大型银行的经营决策效率，全面提高竞争能力，适应经济新常态下的混合所有制经济发展。本次的银行业混改也不应存在“国进民退”或“国退民进”的疑惑，允许民间资本参股国有大型银行，应作为对内开放改革工作的一部分，目的是推动民间资本和国有资本以更加平等的地位共同繁荣、共同发展。具体而言，银行业混改的着力点在放开民间资本准入，重点在探索坚持党委领导下，充分发挥“三会一层”的作用。这也正是完善中国特色的大型商业银行治理机制的基本含义。

引入民间资本是完善我国大型银行股权结构和公司治理的基础。之前的银行业股改的主要对象是境外资本，虽然改革之后国有控股银行中的国有股份一股独大的问题，一直制约着公司治理能力的提升，但贸然进行公司治理结构变革，可能导致在我国银行业中占主导地位的大型银行的控制权落入境外资本手中。引入民间资本将促进形成非公有制股份之间的平衡关系，创造了国家放松对大型金融机构管理权后，保持国家金融安全的基本条件。

不同银行间呈现各有侧重点的改革安排。对于如招商银行、平安银行等股权结构混合程度已经较高的股份制银行而言，混改工作的重点在于探索改革薪酬激励制度，开展员工持股计划。鉴于国有大型银行和股份制商业银行一直在我国银行业中扮演领军者的角色，其他中小金融机构可以借鉴相关经验，逐步探索地方政府控股与民资进入之间的协调问题。

为什么是交通银行？

国内银行业混改第一个“吃螃蟹”的是交通银行，透过该行的一些信息可以透视混改的主要内容。2015年6月16日，交通银行公告称，国务院批准交通银行的《交通银行深化改革工作小组关于做好交通银行深化改革工作的通知》。通知要求，完善中国特色的大型商业银行治理机制，坚持国有控股地位，优化股权结构，探索引入民营资本，积极发挥战略投资者作用，探索高管层和员工持股制度;完善授权经营制度，激发体制机制活力，更好发挥董事会、高管层和监事会作用;深化用人、薪酬和考核机制改革，落实风险责任制，强化企业内部监督，推进事业部制等内部配套机制改革。

相关事件回顾

十八届三中全会《决定》公布后，交通银行开始积极争取“深化混合所有制改革、完善公司治理机制”的改革试点。2014年4月，交通银行按照党的十八届三中全会有关国有企业和金融改革的精神，成立改革试点工作领导小组，由牛锡明董事长任组长，彭纯行长任副组长。

2014年5月，交通银行董事长牛锡明表示，“目前银行业虽已有混合所有制之名，但尚未达到混合所有制之实，离充分市场化、商业化的现代商业银行运行机制尚有差距”，指出交通银行将通过深化混合所有制改革，用5～10年的时间，成为国际化、综合化、财富管理特色突出，具有国际化管理水平的现代银行公司。

2014年7月，交通银行公告称，目前正高度关注国家在混合所有制经济以及金融体制改革等方面的要求，正在积极研究深化混合所有制改革、完善公司内部治理机制的可行方案，以此推动公司改革的深化，并最终形成了深化混合所有制改革“试点方案”，上报相关部门。

2014年8月，国务院批准由人民银行牵头混改试点工作，人民银行联合有关部门成立了包含中组部、银监会、财政部等单位的工作小组，探讨深化混合所有制改革的相关方案。

2015年5月28日，汇金公司公布已于日前减持工商银行和建设银行的股份，这是汇金公司2015年以来的首次减持，有观点将汇金公司的减持解读为银行混改启动的信号，市场开始猜测交通银行将作为国有银行混改的首家试点银行。

2015年6月，交通银行的A股股价开始有所反映。1日，交通银行股票涨停。3日，市场开始出现“交通银行混改方案已于1个月前上报国务院”，“交通银行混改方案最快两周内获批”等传言，交通银行股价再次上涨，并于6月4日和8日分别经历了两次涨停。也有传言交通银行正在与复兴集团、腾讯等进行接洽。

2015年6月16日，交通银行公告称其“深化改革方案”已获国务院批准同意，标志着我国大型银行混改的序幕正式拉开。从6月1日至16日的12个交易日内，交通银行股价涨幅达31%。

优势与示范效应

对国有大型银行实施混改显示国家深化银行改革的决心。交通银行是我国五家国有大型银行之一，不仅是全国性商业银行，而且具备了较高的国际化程度，由银监会国有大型银行监管部监管，是我国国有控股的优质企业资源。对比之前对民间资本开放的城市、县域和农村银行机构的改革，本次改革向民间开放的力度进一步加大，资产质量进一步提高。同时，大型银行作为我国银行体系的中坚力量，其资产规模、经营管理能力、风险防控水平等都显著高于同业平均水平，作为混改的突破口，将形成良好的示范效应。

股权混合所有制特征明显，便于深化混改工作。交通银行2015年第一季度季报显示，截至一季度末，财政部持有交通银行26.53%的股份，为第一大股东;香港中央结算（人）有限公司持有20.07%的股份;汇丰银行持有交通银行18.70%的股份，为新晋股东;全国社会保障基金理事会（社保基金）持有交通银行4.42%的股份。剩下六个大股东分别为首都机场集团公司、上海海烟投资管理有限公司、中国平安人寿、中国第一汽车集团、云南红塔集团有限公司和鲁能集团有限公司。从以上数据可以看出，交通银行股权结构相对分散，基本实现了均衡化和多元化发展，具备了混合所有制的经济特征，在不大幅减持国有股份的前提下，在股权结构能更容易地引入民间资本。

资产规模较小，改革风险可控。交通银行的资产规模、人员数量和网点渠道都是国有五大行中最小的。虽然本次改革要坚持党委的领导，但股权改变后，国家对大型银行的控制力势必会受到一定的负面影响。交通银行的公告中不仅要在产权结构上引入民间资本，而且已经提出了员工持股计划的可能，拿交通银行做试点，存在简政放权方面“步子迈大点”的政策导向，非公有制成分将相应获得较大的话语权。对比四大银行，交通银行较小的资产规模将形成对改革风险可控的底线保障。

问题与政策建议

主要问题

交通银行混合所有制改革获批和民营银行的筹建开业，证明我国银行业对内开放取得了重大进展。其中，民间资本是首次参与国有大型银行产权改革，也是第三次获得许可新设银行机构。鉴于民间资本在之前参与城商行改造和农村中小金融机构改造过程中出现过的风险和教训，民间资本更应好好把握这次全面开放的机会，推动建设一个多元化、多层次、高竞争的银行体系，通过发挥自身作为合格市场主体的作用，全面提升金融资源的配置效率。现阶段，交通银行混改的具体方案还没有出台，真正的改革才刚刚起步，同部分股份制商业银行发起员工持股计划一样，短期内可能会更多地吸引资本市场关注，而形成一个真正市场化的经营决策主体尚需时日。目前看来，进一步推进银行业混改需要关注以下几个问题。

两个重要关系尚待理清。一是党委和“三会一层”的关系。本次混合所有制改革首先要坚持公有制的主体地位，对于国有大型银行而言就是要保持国有控股地位不变，即保持财政部第一大股东地位不能变。民间资本如何在这种约束条件下加大自身的话语权，全面参与经营决策，这不仅需要民间资本的尝试，更需要国家决策部门的顶层设计。对于地方性的中小银行而言，虽然在过去的几次改革中形成了社会化多层次的股权结构，但行政化任命的现象还是层出不穷，即使作为大股东的民间资本也更多扮演了财务投资人的角色。农村信用社的公司治理距离形成真正的“三会一层”治理架构更是相距甚远。交通银行的试水将会形成积极的探索。二是防范金融风险和支持实体经济的关系有待协调。大型银行目前还肩负着稳定我国经济增长的重任，正是因为现阶段大型银行国有控股的地位，大型银行在我国经济下行期成为保持信贷投放稳定增长的主力军，人民银行三次降息后，大型银行的存款利率上浮幅度远小于股份制银行和城商行，挂牌贷款利率一直采用央行基准利率，形成了一定的逆周期稳定作用。民间资本天然具有逐利的本性，随着民间资本进入到国有大型银行并取得话语权，会不会提升大型银行的风险偏好和定价水平？特别是在经济转型期，会不会由于银行的经营行为形成新的金融风险？以及由此导致的大型银行顺周期经营行为等问题都值得关注。

两个重要问题尚需共识。一是关于国有股份减持比例的问题。市场上有不少声音认为国有企业混合所有制改革就是一个字“减”，认为只有降低国有控股比例，混改才会成功，并且认为应该有一个具体的比例要求。笔者认为本次银行业混合所有制改革的核心是对民间资本开放，而不应专注于国有股份退出。交通银行的混改成功将意味民间资本进入国有控股银行的壁垒被破除，这时更需要的是创造一个公开公平公正的交易环境，让市场决定民间资本购买国有股份的数量和价格，至于具体比例不宜设定目标。二是关于员工持股计划的问题。有人担心员工持股通过低于二级市场价格增发或者赠与，会导致国有企业作为全民的资产让内部少数人占有，如果高于二级市场价格，又会形成负面激励，带来新的不稳定因素。如果把员工持股计划放入银行业对内开放的大背景下，应该发现员工持股计划是银行业提高市场化水平的手段，应该在引入非公有制成分、明晰产区结构和完善治理层级之后，由董事会决定。比如股权混合程度较高的招商银行和平安银行推出员工持股计划后，资本市场就做出了比较积极和正面的回应。

公众对国有资产流失尚存疑虑。此前大型银行混改后，公众对股份是否被贱卖一直存在争论。本次混合所有制改革重点防范的问题就是国有资产流失，对应到国有控股银行的股价，1.1倍的市净率可能就是一个可观测的底线指标。现在在A股市场上市的大型银行的市净率基本达到了1.1，但问题是民间资本在可以选择自主发起设立银行的条件下，为什么还要支付资本溢价？国有大型银行的国内市场主导地位和国际化的市场布局可能是溢价的主要组成部分，但是，其仍需进一步显性化自身优势才能吸引到更优质的民间资本。

银行业混改刚刚离开起跑线，下一步，预计中小城商行将以大型银行探索的经验为蓝本，进一步优化股权结构和发挥董事会作用。股份制商业银行的员工持股计划，可能有待国有大型银行和城商行完成深化产权所有制改革后继续推广。农村信用社的股权结构比较特殊，改革方案需要等待国家进一步出台相应的方案。

政策建议

积极引导社会正确认识银行业对内开放政策。一方面，政府要改革监管理念，尊重私有产权，坚持“同股同权”的原则，进一步提高民间资本的地位，平等公正对待各种所有制的投资人。设立标准化的民间资本进入银行业的准入政策，保证对符合资质的民间投资人一视同仁。另一方面，民营资本要端正投资理念，不要把金融行业当作暴利行业，不要抱有政府为风险买单的侥幸心理，充分吸取此前参与农村中小金融机构改革和城市商业银行改革的教训，杜绝关联交易，规范自身经营，防范金融风险。

进一步优化监管指标体系，加强差异化管理。一方面加快出台对民营银行经营管理的指导意见，规范民营银行的经营行为，把民营银行纳入正规的监管体系，不仅要创造新设机构和存量机构公平竞争的制度环境，而且要推动民营银行积极适应监管规则。另一方面，针对不同类型的银行机构设立不同的监管目标，特别是对于服务小微企业的银行实施差异化监管政策，提高银行对小微客户服务的积极性。

进一步放宽业务准入权，完善创新监管方式。充分发挥银行作为合格市场主体的作用，发挥民间资本对创业的推动作用。探索实行负面清单管理，对创新业务按照金融实质而非具体形式，划定信息披露、风险管理的基本规则、监管红线，实行适度监管，可先行先试，实行“事后报备”而非“事前审批”。同时，由于近期简政放权力度加大，部分监管审批权利已经下放至地方相关部门，建议金融监管部门统一各地派出机构的监管标准，完善业务报备程序。

进一步释放银行业活力，促进服务实体经济效率。推进民营银行、消费金融公司和村镇银行的设立实现常态化，成熟一家，批准一家，不设数量目标，支持和鼓励民间资本投资农村中小金融机构，不断完善多层次、广覆盖、差异化的银行业机构体系。同时，制定好配套的监管政策，协调稳妥推进各项金融改革，稳步推进存款保险制度的落地实施，防范区域性和系统性的金融风险。

（作者单位：中国社会科学院金融所）