浅析我国高校与政府的关系

摘要： 高校与政府之间的关系，是高等教育宏观管理体制中的核心问题，也是高校发展的关键因素，因此高校与政府之间关系的研究是具有重大意义的。我国是一个民主集中制的国家，总体上体现出政府本位的鲜明特点。本文试图分析我国高校与政府关系现状，并针对现状提出相应的对策措施。

关键词： 高校 政府 关系

在任何国家，高等教育都是国家事业的一部分，尽管管理的体制及运行方式不尽相同，但都不放松对高等教育的控制。高校与政府之间的关系，是高等教育宏观管理体制中的核心问题，也是高校发展的关键因素。政府要控制高校，高校想维护自治，在政府与高校之间这种因性质、职能不同而形成的干预与反干预的权力之争自大学产生以来就从未停止过，只不过在不同的国家、不同时期程度相异而已。

中国传统是一个大一统的社会，政冶、经济、文化与国家政权是高度统一的。作为国家的行使者，政府代表国家对自己范围内的一切事务享有管辖权。这种基于国家之下的最高管辖权体现在政府与大学的关系中，突出了政府至高无上的地位与权能。政府与大学的关系具有单向性与不对等性，故“政府在行使教育管理权能时，其相对于公立和私立学校的地位是至高无上的，只要是国家行政机关依法的行政命令，学校都应当遵照执行。”［１］当然随着经济的发展，社会的进步，尤其是经济全球化的进程激发了高等教育向国际化方向迈进，因而高校与政府之间的关系也在不断地调整与完善当中。

尽管如此，政府本位下的行政化，依然是我国高校与政府之间关系现状最贴切的反映。所谓政府本位是指政府在与学校关系中处于主导地位，政府是高等教育的主要决策者，学校的利益无条件服从国家的利益，政府与学校是上下级关系，学校必须接受政府的领导。

首先，从宏观层面来说，政府对高校的管理（行政管理）过多过死。政府通过其教育行政机构对高校进行管理，并要求高校内部设立相应的行政组织机构与其衔接，来贯彻执行其下达的指令。因此，教育行政管理部门向高校命令、指示、决议等，高校都必须服从和执行，而且高校许多具体事物的管理，包括制度的改革、机构的调整、发展方向的定位、院系成立、专业设置、课程规划等都必须通过政府教育行政部门的批准。高校成为政府的附属机构，履行政府下达的相关指令的执行者。

其次，从微观层面上说，高校自身的管理也趋于行政化，没有形成有影响力的学术团体参与监督高校管理。我国的高校内部管理在通常情况下，都是处于政府直接或间接指导下，行政化色彩比较浓厚，没有形成相应的有影响力的学术团体来进行学术管理，而是打着鼓励教师和学生积极参与学校管理的幌子继续行政化，甚至于排斥教师和学生参与，教授及其组织形同虚设，没有实质性的权利，学术活动趋于官化。

尽管改革开放以来，政府一直都在调整改善对高校的管理，强调权力下放，给予高校更多的自，也取得了一定的成就。但是这种政府本位的行政化管理体制仍然未得到根本性的改变，比如目前我国高校办学水平的评估仍然是以政府为主导的单一评估主体模式开展的。

事实上，世界上各个国家都在不断地探索改善政府与高校关系的方式方法，同时也在探索与实践过程中形成自己的特色模式。大体说来，有两种情况：一种情况是，有一些国家，大学是以学者社团自发产生或由社会力量支持建立的，大学方面自较大，而国家的控制相对弱些，例如美国、英国。法国是个例外，虽然中世纪的大学也是由学者行会自发产生的，但是自1806年拿破仑颁布法令建立“帝国大学”始，就逐渐形成中央集权的高等教育管理体制。另一种情况是，有一些国家从一开始，大学就是由政府建立的，并带有浓厚的国家主义色彩，政府对大学的控制也比较强，例如德国和日本。［２］而且无论哪种情况，高校都不是政府的附属机构，而是一个独立的法人。

我们这里尤其提到法国，法国是一个典型的中央集权国家，“大多数决策，无论巨细，都是由巴黎的教育部甚至内阁做出”［３］。然而这并不代表法国的大学是政府的傀儡或为政府代言，恰恰相反，法国拥有悠久的自治传统，教授常常不受国家的约束，就如艾伦所说：“除了上帝之外，他就是自己的主人。”所以，“行政上的僵化同规章制度内的无政府主义般的自由，这两者的结合是法国政府的典型特点，同时也是学术界（大学）的典型特点”。［４］它的这种“法国式”的中央集权与大学自治，对世界很多国家的教育都产生了深远的影响，中国也不例外。

我国也是一个典型的中央集权制国家，这点与法国极其相似。但是，相比之下，我国政府与高校关系的政府本位的行政化特点就显得更加突出，高校成为政府的附属机构的特性也日益显露，其弊病也就随之凸显。

那么，我们究竟应该采取怎样的措施，来调整和改善政府与高校的关系，以促进高等教育的稳步发展呢？我们将从政府、高校与社会三个角度来分析阐述。

（一）从政府的角度

长期以来，政府在与高校的关系中总是居于主导地位，因而要改变政府本位的现状，我们应该充分借鉴国外高校自治与政府之间的先进经验，做到：

第一，转变政府职能，改变高校的附属职能。对政府内部权、责、利进行重新调整和分配，把政府对高校的管理从行政化的具体事务中抽离出来，对高校进行宏观调控，起到统筹规划、监督指导的作用。

第二，建立健全相关的法律法规。将政府与高校的关系纳入法律范畴，通过建立健全一系列相关的法律法规，实施依法管理监督高校，高校依法办学、依法自主管理等，形成一套不可侵犯的法律保障机制。

第三，吸收高素质人员进入政府，给予高校足够的自。通过拨款资助或调节高教事业的实际发展；通过评估对高等教育质量进行监控。

这样政府就可以较好地避免因直接干预高校的办学引发政府与高校之间关系的纠纷，维护高校的自治地位，保障高校的办学符合其自身发展的“内在逻辑”。

（二）从高校的角度

从高校自身发展需要出发，最重要的就是高校拥有自，成为面向社会自主办学的实体，不再是政府的附属机构，而是独立的法人。

我们都知道西方高校自主办学的精神，主要包括“学术自由、学术自治、教授治校”三方面在内的含义。那么就我国高校自身建设和内部管理而言，则需要从以下三个方面立足自我，自强发展。

首先，要增强“依法办学”的办学意识。《中华人民共和国高等教育法》明确规定大学可以“依法自主办学”。根据政府法律、法规和高校的社会责任，高校要正确把握应有的办学自，健全学校法治系统，强化制度规范，充分发挥自身的主动性和创造性，培育学校的特色和个性。

其次，要倡导“教授治校”的管理理念。建立教授居主导地位的学术机构代替与政府行政部门相衔接的行政机构。在学术机构中，教授处于绝对支配地位，其内部的一切重大问题都必须经由教授决定。

第三，要形成“以领导班子为主心骨，以干部和骨干为主力军，以学校师生员工为主人翁”的建设团队。一个集体只有具有团结一致、群策群力、艰苦奋斗、开拓进取的团队精神，才能有所作为，才能被社会所肯定和认可。

第四，建立一套完整的高校内部约束机制。主要表现在三个方面：一是权力系统之间的约束机制，如教授组织之间的相互约束；二是管理层级之间的约束机制，如校与院系之间；三是利益集团之间的约束机制，如代表教授利益的教授组织，代表学生利益的学生会，代表教职工利益的工会，以及各种学术、专业、政治团体通过集体或个人影响校内的各种管理和决策活动，形成对学校自的制约力量。［５］充分利用约束机制，可以使每种权力恰到好处地发挥作用，从而保证高校自沿着正确轨道运行。

（三）从社会的角度

一般认为，社会是高校在处理与政府关系的同时必须考虑的另一重关系，并且在某种程度上来讲，它可以作为高校与政府之间的媒介，起到缓冲器的作用。因此，有必要从社会的角度采取措施。

首先，建立各种类型和性质的高等教育中介机构。一方面，它作为教育的代言人，帮助高校提出对政府的要求；另一方面，它作为政府的助手，帮助政府把适当形式的责任施加给高校。通过中介机构联系政府与高校的关系，既可以避免政府权力下放之后，高校盲目滥用权力，也可以避免政府权力下放后又干预过多。

其次，充分发挥大众媒体的宣传力度和舆论影响力，吸收社会公众积极参与监督或缓和高校与政府之间的关系。大众媒体传播的及时性、广泛性、易接受性特点，使得社会公众可以随时获得高校与政府之间的信息，一方面积极参与并监督政府对高校进行统筹规划，促进其决策科学化，另一方面监督高校内部事务管理，保障其管理民主化。

总之，从政府的角度来说，高校教育与研究工作特别是高深的研究工作对于社会和个人的发展都至关重要，因此希望高校能为国家的发展服务；对于高校来说，只有拥有足够的自治权才能更好地发展，而完全自治意味着完全的经费独立，没有政府的拨款，高校就无法生存和继续研究。因此，政府与高校之间的干预与反干预，政府管理与高校自治的矛盾自产生以来就始终成为一对难以平衡的矛盾。尤其是由于高校自治作为一种理念始终支配着高校向前发展的内在动力，因此政府与高校之间的矛盾冲突也日趋激烈。但是，随着政府职能的转变，高等教育国际化进程的推进，我国定能本着政府宏观调控，高校自主办学的原则，在探索实践过程中寻找到适合我国国情并能有效促进高等教育发展的具有中国特色的模式，力求达到高校与政府之间关系和谐发展，共荣共进。

参考文献：

［1］胡劲松，葛新斌.关于我国学校“法人地位”的法理分析.教育理论与实践，2001，（6）.

［2］张德祥.高等学校的学术权力与行政权力.南京师范大学出版社，2001，（12）.

［3］［4］［加］约翰・范德格拉夫等编著.学术权力――七国高等教育管理体制比较［M］.杭州：浙江教育出版社，2001.

［5］陈列.市场经济与高等教育.人民教育出版社，1996.

［6］龚怡祖.高校发展定位活动中的政府作用――基于政府与大学关系的分析［J］.高等教育研究，2006，（8）.

［7］樊明成.论知识经济时代大学与政府的关系［J］.江西教育科研，2006，（3）.

［8］刘少雪.我国近现代大学与政府关系的特点［J］.高等教育研究，2006，（3）.

［9］周建民，陈令霞.我国政府与大学关系研究之评析［J］.东北大学学报（社会科学版），2006，（2）.

［10］李桂红.西方国家政府与高校关系对我国的启示［J］.临沂师范学院学报，2006，（1）.