控规调整的思考与对策

摘要：在当前城市规划管理工作中，控规的权威性受到来自政府、社会、民众、甚至规划管理人员等多方面人员的质疑。控规调整的比例居高不下，调整的内容也随意，能调的，不能调的，一调了之。笔者对控规调整进行了思考、分析原因，并从规划编制、管理等环节提出了对策。

关键词：控规调整 思考 对策

在当前，控规调整既频繁又随意，办理一个项目，要调整多次控规，使控规的权威性受到挑战，给规划行业带来了很多负面影响。存在一个很奇特的现象，控规编制费用不菲，编制单位名气很大，资质也很过硬，参与编制人员由大师领衔，工作组人才济济；编制时间充裕，规划成果很丰富，效果图、动画演示形象逼真、气势恢宏；规划论证会开得热烈，论证结论也多以褒奖为主。但当建设项目开始报批规划手续时，一查对控规却发现，项目基本很少能符合控规要求，导致项目落不下来。于是政府要求规划部门调整控规。这使得我们对控规产生了怀疑？如何能避免或减少调整控规呢？

一、基本概念作用、地位简介

控制性详细规划（以下简称控规）以城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。

2008年1月1日，《中华人民共和国城乡规划法》的颁布实施，为控规提供了法定地位，但控规的频繁调整和法律的权威性之间的矛盾，成为了摆在我们面前的一道难题。

二、当前存在的问题

2．1 控规调整比例高

在当前规划管理工作中，调整控规已经习以为常。来一个项目，就要调一次规划，由于每个项目都要求时间紧。于是项目一来，一看与控规不符，立马开始调控规，因此控规调整的比例相当高。

2．2 控规调整幅度大

控规调整幅度也相当大，有的甚至改变了总规强制性内容。如总规、控规中的绿地，也为了城市经营需要，而调整为居住用地，用于房地产开发；为满足所谓的招商引资需要，把住宅小区周边的规划居住用地调整为工业用地；地块的容积率、建筑限高等指标随意大幅度调整，容积率会由1.0调整到4.0.建筑限高由24米调整到100米或更高等。

2．3 控规调整的具体操作程序不健全、不规范。

《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》对控规调整的程序作了原则性规定，但由于地方没有一个成文的具体调整程序。各地就随意的开几个会、发几个文就把控规调整了。

2．4 调整的主体混乱

对于不涉及具体经济利益的控规调整，大多由规划部门来承担。由于各地的区一级政府具体负责城市建设，是主要的利益主体。规划局在利益协调中的难度很大，矛盾较多，对于此类控规调整，规划局大多不愿承担相应工作。调整控规多由区政府来操作，区政府愿意出钱出力，于是区政府向市政府打报告，市政府再批转规划局，规划局再行文报告市政府，就这样在文来文往中，控规不知不觉被调整了。

三、控规调整的原因

3．1 控规编制阶段的原因

（1）对城市快速发展的规律把握不准确，导致规划工作中的预测缺乏依据；规划编制与实施的时序存在差异，对地区发展的判断不准确。

（2）编制阶段研究重点出现偏差。在控规汇报时，偏重分区规划阶段的研究和分析，对区域性分析研究内容太多，而对具体地块的引导、使用研究不够。从而无法准确把握地块的定性和定量，控规内容经不起实践的检验。

（3）控规内容的刚性弹性把握的不好。规划成果照搬照抄的较多，而没有认真研究，区别对待，刚弹性把握的不好，导致执行难度大，而产生调整。

（4）各种规划成果不衔接，无法操作

规划编制的主体很多，有的是规划部门，有的是相关的管理部门。即使是规划部门也存在内部的不同的业务处室，侧重点有所不同，所以编制的成果五花八门，大多没有与控规衔接。最后实施时相冲突，而产生调整控规。

3．2 行政管理体制的原因。

控规编制由规划部门牵头，而其它相关规划由相关主管部门牵头，各部门尽管隶属政府，但互不买帐。每次开协调会，各唱各的调或就是一路赞歌，导致控规与其它规划之间的脱节越来越严重。

客观上城市规划往往注重城市发展和建设，对土地的节约和保护考虑的不够，国土部门，只负责保护土地、希望尽量少用土地，不顾城市发展的实际需要，导致两个规划在编制与管理阶段互不协调、各自为政。地方政府统筹力度不够，大多迁就强势一方，得过且过，非常不利于城市的发展。

3．3 利益驱动

土地资源的紧缺、经济利益等方面的驱使，使得规划朝着经济利益方面调整；通过用地功能的置换以达到土地利益最大化。特别在市场经济条件下，城市开发主体日趋多元化，开发建设项目的具体情况趋于复杂，使得每次规划的调整都是趋于迎合市场。因此调整原因中的经济性因素占的比例较大。

四、对策

4．1 规划编制阶段

众所周知，好的城市规划对城市健康有序发展起着积极的推动作用，欠合理、不科学、存在缺陷的城市规划，就会成为城市建设发展的“绊脚石”，阻碍城市的发展。这就需要对城市规划编制和管理工作提出更高的要求。

（1）由技术理性到公共政策

传统控规是一种纯技术理性指导下的刚性规划，编制组以技术人员为主体，对城市建设开发的预测具有很强的个体主观倾向。 新的背景下，要求政府职能由管理型向服务型转化，政府着力于制定公共政策和提供公共服务。这就要求控规的成果能够体现规划的公共政策属性，能够考虑实施过程中各方面利益博弈环节，能够增加应对市场变化的灵活性。

（2）刚弹性相结合。由内容刚性到程序刚性

控规是对开发建设行为进行管理控制。为了符合市场经济公平公正的规则，控规应该强调刚性。而我们的城市规划管理碰到的实际困难是变化太多，难以适应，需要规划编制给出一定的弹性。按照客观规律，变是绝对的，不变是相对的，这与编得科学不科学是两回事。即使法定图则体系也是避免不了修正，关键是不能随意变，还要遵循一定的原则与标准，严格按程序进行。新法就严格规定了一整套调整的程序，通过程序刚性保证合法性。

（3）加强对具体地块的研究。

规划的所有内容必须通过地块的实施来实现，而具体的建设项目的规划条件的拟定以及规划方案审查必然依据地块的控规作出。所以每一个地块的控规内容确定至关重要。根据地块在城市中所处的地区，上位规划要求必须承担的义务以及地块的实现形状，现有地物地貌等，具体进行分析研究。把地块的优势和劣势，把握。把上位规划的意图吃透。同时要预测地块的开发的时间，预测城市的发展动力及形势。预测地块开发时的城市概况。从而确定规划内容。并将内容分为控制性内容和引导性内容。控制性内容主要把刚性的东西，该控的空间不折不扣的控下来。把总规中的确定的公共设施，基础设施的空间留下来。为将要来留有余地，不留遗憾工程，避免二次拆迁。节约社会资源。不该控的，不要随意设控，用地性质，建设强度的设控留有余地。难度很大，很难准 确确定控规指标。同时，市场经济变化莫测，控规耍留有弹性。适应日常工常需要。

（4）采用灵活的控规成果形式。

传统控规的内容要求形式统一，并且面面俱到，指标管理采用的是“一刀切”的硬性模式，这导致保障政府职责的内容没有进行强制化，而应突出市场效率和灵活性的内容却被控制过死。其结果是公共利益逐渐被市场蚕食，城市发展失控。

（5）控规成果中应对规划管理机关适当授权。

目前我们国家仍处于快速城市化阶段，城市的发展速度，深度，广度都超越常规，呈跳越式发 展阶段。

4．2 规划管理阶段

（1）规划主管部门应主动承担起对各类规划成果进行统筹的责任。

根据城乡规划法以及政府职能分工。城市规划行政主管部门不应是建设规划部门。规划应城市发展相关的领域。各相关部门编制的规划，在编制过程中，规划部门应参与审查，并应承担责任。成果审批，必须先经规划部门审查同意。规划部门参加、审查不应停留在形式上和程序上。而应是实质性审查，有权要求对不符合规划的内容进行修改，并应承担责任。当前许多规划不衔接，主要原因就是，规划部门没有实质性的参与到其它部门的规划部门的规划编制中。最多只是象征性的去参加会议，会上作一般性发言。没有真正起到规划主管部门的职责。所以出现很多，同是政府的编制的规划，编制时间差不多，时限差不多。内容却相差很大，让人无所适从。

（2）规划编制与管理结合

控规编制阶段，除进行正常的程序征求意见论证外，还与业务办理部门及政府的城市资产经营部门对接。提高了控规的可操作性。

控规仍是一个专业较强的行业，不能人为的内容刚性化。而应建立健全一个机制，对规划技术层面的内容充分授权，而不是对人授权。现在市场经济社会，许多人和事受经济因素干扰较多。应成立专家委员会，专门从技术层面来研究和作出一些重要的技术结论。同时专家的产生要有科学性，要与随机产生，与规划调整的利益相关人应全部回避，从而从规划调整不受利益干扰。

（3）规范控规调整程序

由于市场的发展演变及其需求具有不确定性，需要计划对市场不定期的作出相对应的调控措施，这就要求规划对城市建设的指导作出及时的调整。控规的调整是必然的，但是绝不是随意性的。城市的各项建设活动和土地使用具有极强的外部性，在各项建设活动中，特别是私人开发往往将外部经济性利用到极致，而将自身产生的外部不经济性推给了社会，从而使周边地区承受不利的影响。一个地块规划指标的调整必然对周边地块甚至整个区域环境产生影响，这就需要对调整原因进行充分的论证，分析规划调整是否会侵占社会公共利益或者其他单位和个人的利益，才决定对规划进行调整与否，树立规划的的严肃性。

建议分为一般程序和简易程序，增加可操作性。对于重要区域的控规调整或调整容对城市或区域影响较大的，应严格按城乡规划法、规划条例的相关条款的程序进行。先调整的可行性论证，形成报告，征求区域内相对人意见，然后报审批机关同意，然后才能调整控规，再按控规报批程序报批。而对一些不涉及城市公共利益和长远利益的，偏向于解决具体项目实施中问题的控规调整，则应按简易程序调整，在解决利益相关人的矛盾后，即可进行调整，报规划部门批准，以提高办事效率。

（4）及时化解控规调整所产生的矛盾

无论什么原因调整控规必然导致部分既得利益群体和利益受到损害，从而引发矛盾。在规划调整前、调整过程中、调整后不同的环节都应建立一整套的程序与规范，针对不同阶段发现的矛盾，即时采取措施来化解矛盾。调整前，对调整方案进行公示，发现矛盾应即时进行解释与评估，对利益受损的及时补偿。从而确定的规划调整的的可行性及调整程度。

在调整过程中，将调整内容进行公示，公开、透明操作，兼顾各方利益。发现矛盾后立即实事求是的解决矛盾，不让矛盾继续发展、激化。

调整完成后，应将调整后内容即时公布。让社会各界监督，不让调整的本意改变，不产生其它负面效应，得到社会的承认与谅解，保证执行不走调。

五、规划的效益来之执行

无论什么样的规划在编制时，都是站在一定的高度，从全局的角度来统筹考虑，它的职责就是解决宏观的方向性的问题，如果坚持执行下来，宏观利益和长远利益是能够得到保障的。作为宏观规划不可能事无巨细全部考虑到所有可能存的在细节问题，规划实施时遇到困难是正常的，应积极的去解决，而不是作为调规划的理由和借口。

规划的执行是关键的临门一脚。控规是总规战略的贯彻与落实，又提导具体建设项目的规划条件，衔接着具体的建设项目的规划管理。既要把总规的核心思想，落实执行下来，做到规定动作不走样，同时又能在建设项目留有弹性与空间，做到自选动作有特色，面对复杂多变的建设时间和空间留有不同应对预案。

该严格控制的，应坚决控制住，市场能调节的，全部交由市场去调节。市场经济已经运行了近30年，已有相当成熟的机制，来保障社会的运行。进一步完善规划的控制性与引导性，建立刚柔并济的管理模式，让规划回归到公共利益的守护人的角色。

1、江苏省建设厅-江苏省控制性详细规划编制导则

2、熊侠仙严玲尤玉琴常州市主城区控制性详细规划全覆盖的实践与探索

3、尹超沈素青提高控制性详细规划编制质量的思考