中国农村信用合作社制度改革研究

中国农村信用合作社是一种特殊的金融制度安排，2003年6月27日，国务院印发了《关于深化农村信用社改革试点方案》，掀开了我国农村信用合作社新一轮改革的序幕。分析新一轮农村信用合作社改革背景，是在农村经济发展与农村金融发展双重压力下的必然选择。根据改革方案的设计，新一轮改革要按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，加强信用社管理体制和产权制度改革，把信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构。改革的主要内容是完善农村信用合作社法人治理结构，并把管理职责移交地方政府，增强地方政府在农村信用合作社改革发展和风险防范中的责任。改革的宗旨是更好地发挥农村信用合作社作为农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用。总结5年来农村信用合作社改革的进展与成效，由于改革参与主体行为选择不一致、产权制度和管理体制改革的不到位，以及中央政府资金支持激励机制实施的偏差，新一轮农村信用合作社改革结果与改革方案目标设计存有较大的偏差，改革的成效更多的是表现在农村信用合作社财务状况的改善，而改革方案设计的经营管理机制的转变和高效率服务“三农”的目标收效甚微。因此，及时总结改革经验与成效，检讨改革方案设计的得失，是一个关系到农村信用合作社改革深化与农村金融制度完善和农村经济发展的重要课题。

一、深化农村信用合作社改革的思路

考察国外一些成功的合作金融的改革与发展，在理论上出现了一些新的发展和变化，为我国农村信用合作社的改革发展提供了很好的借鉴与启示。一是经营目标由不以盈利为目的转向追求利润最大化。随着经济的快速发展和合作金融组织规模的不断扩大，合作金融组织在更大的范围和更广阔的市场上参与竞争，为了在竞争中得以生存发展，合作金融组织必须注重效益，不断提高盈利水平，表现出越来越强的追求盈利的倾向。合作金融组织的经营目标逐渐由“不以盈利为目的”和“为社员服务”转向“追求利润最大化”。二是产权制度由合作制向股份合作制和股份制演化。在农村合作金融组织成立之初，社员大都是个体农民，而在现代的合作金融组织中，社员的范围不断扩大，股东可以是个人，也可以是社团组织；既可以是农业经营者，也可以是非农业经营者。三是政府通过退出投资逐步弱化对合作金融组织的控制。世界上许多国家和地区的信用社在开始成立之初，政府都给予了许多支持，包括税收优惠、财政补贴及政府投资入股等。这在当初农民个人股份数额较小及信用社自发成立有困难的情况下，对于加快信用的成立与发展应该说起了非常重要的作用。但政府作为投资人，尤其是作为控股的大股东，难以避免使信用社按照政府的意图运作，从而对合作制的民主管理等原则形成扭曲。鉴于目前农村信用合作社改革存在的主要问题及国外合作金融理论发展的启示，本文认为深化我国农村信用合作社改革，要在严格落实改革方案设计的资金支持政策等措施的同时调整改革的思路：在农村信用合作社产权制度选择上实施股份制的模式改革，放弃股份合作制的改革与合作制模式的规范（仅限于农村信用合作社这一存量改革）；在农村信用合作社股权结构设置的规定上，进一步提高法人股的比例，引进合格的战略投资者；在管理体制的改革上，地方政府逐步退出对农村信用合作社的管理，重新定位省级联社的行业管理职能；在农村信用合作社功能定位上，实施功能再造改革，通过立法的形式将农村信用合作社改革成为社区性银行机构；在农村信用合作社的组织形式上，以联社为单位组建地方性股份制商业银行。按照这一改革思路，将农村信用合作社改造成为法人治理结构完善的股份制农村商业银行，并通过功能再造增强对“三农”服务的支持。实际上，农村信用合作社是否服务“三农”，是农村信用合作社的一个风险与收益权衡的结果，与产权制度模式和产权组织形式没有必然的联系，硬性的支农服务要求不仅要支付较高的监管成本，而且也未必能取得好的效果。因此，农村信用合作社改革应循着产权制度的股份制改革――实现法人治理结构的完善和行业管理机制的转换――实施增强服务“三农”的功能改造的路径推进。

二、农村信用合作社改革深化的制度安排

农村信用合作社的改革是一个制度变迁的过程，涉及到对既有制度安排的重新调整。按照本文确定的改革思路和改革目标，在肯定既有制度安排合理性的基础上，重点是推进产权制度的改革和股权结构的调整，实施农村信用合作社的功能再造，重新界定地方政府及省级联社的职能定位，协调改革参与主体的行为选择，推动农村信用合作社改革的深化。

1.推进农村信用合作社产权制度的股份制改革

产权制度改革不到位仍是本轮农村信用合作社改革存在的主要问题，也是继续深化农村信用合作社改革的核心。通过前文分析，股份制在法人治理结构的有效性上较股份合作制与合作制具有优势，农村信用合作社产权制度的改革要进一步扩大股份制的范围，加强所有者对经营者的控制。

2.完善农村信用合作社的法人治理机制

农村信用合作社产权制度改革的一个重要内容就是要实现法人治理结构的完善。法人治理结构不完善也是我国农村信用合作社长期发展中存在的突出问题。在新一轮农村信用合作社改革中，股权结构设置规定的改革进一步扩大了投资主体，单个农户、个体户、企业法人等各类经济主体都可以投资入股农村信用合作社，有利于拓宽农村信用合作社的股金来源渠道，充实农村信用合作社的资本金。

3.实施农村信用合作社功能再造的改革

在现有的制度安排下，农村信用合作社的改革存在“去农化”的强烈趋势，尽管银行监管部门以行政管理的方式要求农村信用合作社的信贷支农必须保持一定的比例，但高效率服务“三农”的目标难以实现。在农村信用合作社改革深化的进程中，要进一步明确界定农村信用合作社的职能定位。

4.重构地方政府逐步退出的行业管理制度模式

既然管理体制改革后地方政府对农村信用合作社的行政干预成为一种必然，实现农村信用合作社独立自主经营的一个必然的改革就是弱化地方政府的干预。按照目前改革方案的设计，管理体制调整后由省级地方政府行使行业管理职责，主要是增强地方政府对农村信用合作社发展和风险防范的责任，以此来约束地方政府对农村信用合作社的干预。

5.严格落实中央政府资金支持激励机制的措施

尽管资金支持的激励机制设计存在缺陷，不能必然实现法人治理结构的完善和经营管理机制的转换，但在改革中从严落实政策总比放松政策要求要好的多。在现有的改革思路和措施下，中央银行要严格掌握专项票据兑付的考核标准，与监管部门共同加大现场检查力度，同时要加强对已兑付专项票据的农村信用社的动态监测，提高中央银行对农村信用合作社信息真实性的识别概率，尽可能地降低农村信用合作社认为中央银行会降低专项票据兑付考核标准或必定会兑付的预期，减弱农村信用合作社作假的倾向，使农村信用合作社通过深化改革努力达到专项中央银行票据兑付的考核标准。

6.协调改革各参与主体的目标与行为选择

改革各参与主体目标定位与行为选择的不一致，对改革进程与改革目标具有至关重要的影响。要使银行监管部门真正承担起农村信用合作社改革的组织者与推动者的角色，使省级联社充分发挥农村信用合作社行业管理的管理者与服务者的作用，加大和明确银行监管部门和省级联社在农村信用合作社改革中的责任，进而约束其在改革进程中的行为，按照改革方案的设计履行职责，使改革各参与主体的行为选择协调一致，形成推动改革的强大合力，促进农村信用合作社改革的逐步深化。