国土部门如何在土地储备贷款资金使用及监管中发挥重要作用

摘要：在融资方式不够丰富的情况下，储备交易中心结合自身特点形成了以土地为中心的贷款模式，但在资金使用及监管过程中发现若干急需解决的问题。本文简要阐述贷款资金使用情况，分析贷款资金还贷潜在风险，提出相应应对措施，为安全高效使用土地储备贷款资金提供依据。

关键词：国土部门；土地储备；贷款；监管

中图分类号：F061.6 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）07-0-02

一、引言

近年来随着城市建设的快速发展，土地储备整理所需资金不断增加，阜新市面临土地储备资金不足、资金来源面较窄、融资方式不够丰富等问题，市土地储备交易中心不断探索适合自身实际的融资模式，逐渐形成了以土地为中心的贷款模式。通过这一模式筹集到大量资金，为城市建设发挥巨大作用。但在贷款资金使用监管过程中存在许多问题，影响了资金的使用效力。本文将对其进行简要分析，旨在发现问题，研究对策，以期高效安全的利用贷款资金，在城市建设中发挥最大作用。

二、土地储备资金使用状况及存在问题

土地储备贷款资金是银行向土地储备机构发放的用于收购、整治土地，提升土地出让价值的短期周转贷款。其主要用途包括支付征地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、场地平整费、缴纳土地出让金等。向借款人发放的用于土地收购及土地前期开发、整理的贷款。

现阶段土地储备交易中心作为承贷主体，负责银行贷款资金的借入、使用和偿还，各区政府作为项目实施主体，负责项目区拆迁改造工作实施。由于项目涉及的资金额度大、环节多、链条长，在资金使用、监管过程中暴露出若干问题。

1.资金使用方面的问题

土地储备交易中心作为承贷主体，负责银行贷款资金的借入、使用和偿还，在项目实施过程中根据各用款单位申请额度及银行放款进度，申请并拨付资金。项目用款单位为区政府，负责项目范围内的征地拆迁及补偿款发放工作。

由于拨款单位及项目实施单位不统一，市土地储备交易中心负责拨款，只能通过报表形式了解项目进展基本情况，不能及时准确掌握项目实施单位的用款情况、银行余款情况，更不了解资金的使用效益。用款单位的资金使用范围广、额度大，如办公人员补助等费用没有明确限定。在资金紧缺的情况下，现有资金管理方式不利于高效利用资金，很难适应大规模征地拆迁补偿费管理需要。

用款单位资金使用计划不周密，时效性不强。

2.资金监管方面的问题

该笔贷款资金按照《土地储备资金财务管理暂行办法》的有关规定进行核算，资金管理内控制度基本健全。资金审批过程严密，用款单位向市土地储备交易中心提交申请材料，包括资金用途、金额、事由、支付依据，经市储备中心审核并经相关领导审批后报送银行及局财务科，银行同意用款申请后方可划款，但在资金监管中仍有以下不足。

（1）资金使用单位上报材料不规范

由于项目实施单位为区政府，部门之间缺乏一套可操作的协调、沟通程序，各单位按照自己的方法整理、存档材料，没有统一、规范的存档模式。个别存档资料不完整，部分材料没有电子版，不利于统计数据、汇总资料，影响全面了解整体情况。

（2）土地储备资金综合管理不到位

与土地储备巨额贷款资金相比，监督人员不够、力度不足，监督方式和措施不到位。专项性检查多，日常监督少；事后检查多，事前、事中监督少；对某一事项和具体环节检查多，全方位跟踪监督少。市土地储备交易中心只掌握下拨资金进度，未能及时了解各地块征地拆迁进度及拆迁补偿费发放进度明细，不利于全面掌控征地拆迁补偿的整体情况。

（3）监查工作缺乏法律约束与制度保障

目前没有各部门统一遵循的规章制度及法律法规，使监查工作缺乏法律约束与制度保障，造成管理上只管拨款，部门和单位只管要钱、只管建设、不讲效益。在检查审计过程中，只要求违规单位“下不为例”，而没有作出相应的解决办法和措施，使得监查往往流于形式，缺乏应有的监管力度，直接影响了监查的权威性和有效性，导致资金使用效益低。

三、储备贷款资金还贷风险分析

由于土地储备贷款具有政府垄断强、贷款需求量大、经营风险小、投资收益高的特点，已成为各家商业银行贷款营销的新热点。随着土地资本运营的深入开展，土地储备贷款发展前景十分广阔。但是由于土地收购储备制度是一项新的制度，对于还款风险也是不容忽视的，可能出现的风险因素主要体现在政府因素、房地产市场影响因素、金融政策影响因素等方面，亟待研究解决。

1.政府因素

目前，市政府城市基础设施建设资金匮乏、将土地储备机构当作财政融资渠道，市土地储备交易中心从银行借入资金以收购土地，但是出让土地所取得的收入不及时返回给土地储备交易中心用以还贷，而是将收入挪用搞其他建设项目，使得土地储备交易中心无法按期还本付息。由于出让金进的财政专户，对借款人的约束性不是很强，银行很难监管。

2.储备中心自身因素

土地储备具有运作周期长、资金投入多、受宏观经济环境影响程度明显特点，目前，作为借款主体的土地储备交易中心自有资金较少，资金来源渠道单一，自身抗风险能力差，从而导致其过度依靠银行贷款，这既不利于银行分散信贷风险，也不利于土地储备交易中心自身实力的增强。

土地储备交易中心对还贷来源没有支配权。目前，储备中心实行财政收支两条线管理，对出让土地所得的土地出让金收入没有支配权。现有模式通常是土地储备交易中心投入资金，通过收回、收购、置换和征收等方式取得土地后，直接或间接进行前期开发后出让，但出让收入必须直接上缴财政专户。这就形成了借款人土地储备交易中心对借款资金投入后所取得的资金收入没有支配权，自身不拥有第一还款来源，使得中心在运作初期承担债务的能力较弱，可能会影响借款的及时归还。

3.房地产市场影响因素

土地储备交易中心的运作具有一定的房地产开发企业的经营特征，计划收购储备的土地市场价格走向存在较大的不确定性。土地拍卖和挂牌交易过程中可能存在土地流拍或中标人违约导致土地收入没有实现的风险。在实际运作中有动迁进度慢、净地不净等问题使地块拆迁成本过高，土地出让金上缴缓慢，出现收购土地的成本高于出让收入，导致土地储备交易中心收不抵支，形成还贷的风险。

4.金融政策影响因素

在项目运作过程中，银行的金融政策也在不断调整，由于行业不同，银行对土地储备业务不够了解，导致部分要求难以实现。如银行要求用地指标与放款规模一致，但在国土部门实际工作中只能保障项目范围内用地指标在贷款期限内完成。在用款范围上，要求严格按照项目实施方案执行，对于实属项目范围内地块只是名称不符的没有灵活的解决方案。

四、应对措施

1.增强风险防范意识

土地储备项目的资金额度大、支付种类复杂，如此多的资金，如此复杂的过程，即使是1%的问题，国家就是数亿元的损失。从国土部门到实施单位根据所承担的工作，要全面梳理每一项业务和工作流程，制定个人和部门风险识别、防控一览表和重点工作廉政风险防控管理流程表，防范风险、降低风险。

2.围绕关键环节建章立制

土地储备的过程投资额度大、环节多、链条长，涉及的利益主体方方面面。我们要抓住主要矛盾，让关键环节有法可依。要坚持制度先行，紧紧围绕土地储备资金拨付使用、征地拆迁、农民补偿及还款等关键环节，建立完善的规章制度，为加强土地储备项目监管提供依据和保障。

3.发挥政府职能，加强各部门协调合作

政府要发挥其综合协调作用，加大国土部门的牵头作用。土地储备交易中心应该在政府的特别授权下按照市场化的原则进行规范运作，完成从贷款、用款到还款的整套操作，充分发挥其带头作用。审计部门、财政部门发挥其职能，加强对土地储备交易中心运作情况的监督与合作，相互协商制定出统一的贷款政策和制度，按项目进度定期审计，使风险控制真正得以实现。

4.探索建立多渠道筹资机制，合理分散信贷风险

实现资金的良性循环是土地储备工作可持续发展的重要基础。为了解决土地储备交易中心融资单一、缺乏资本金补充机制的问题，可以借鉴各地的经验，充分发挥土地储备基金的作用。在土地储备基金形成一定规模且经营业务走上良性循环轨道后，还可以开辟新的筹资渠道，如发行企业债券、股票和开发公司入股等。这样可以改变过分依赖银行贷款筹集资金的做法，合理分散银行的信贷风险。也使土地储备交易中心有财力对收购储备的土地进行规划，使得土地的收购、整理、储备、出售“一条龙”完成。

5.加强贷前调查评估，强化贷后监管措施

在贷款前期做好调查评估工作，真实掌握项目预计用款情况。对于项目的经济效益作出合理估计，为到期还款作保障。在土地储备贷款发过后对土地出让金账户实行封闭管理，加强账户监控，严格监控每块土地储备资金的支出、回收、上缴、返还，做到专款专用，达到到期还本付息。还要加强对已发放的存量贷款的管理和监控。

6.发挥管理软件在管理中的作用

随着项目的开展，需要掌握汇总的数据不断增多，人工记录远远不能满足工作的要求，为解决实际工作中的这一问题，市土地储备交易中心联合软件开发人员，自行研发了一款针对项目管理的软件。软件能够加强土地储备资金综合管理能力，规范项目材料，实现土地储备信息系统化、档案管理电子化。