河北:预算监督实打实

人大审批监督预算，是宪法和法律赋予人民代表大会的一项重要职权。过去,由于多种原因,人大难以对政府预算进行实质性监督。这种一手由政府操控的预算不仅难以做到科学合理,而且容易产生“暗箱操作”，腐败、浪费和违法使用国家财政资金的现象普遍存在，人大代表强烈要求改革。长期以来，要求建立公共预算制度，改革人大预算审查方式，加强人大对预算的审批监督的呼声强烈。自1998年起，河北省人大对预算审批监督工作进行了深入探索,大胆改革，建立了一套规范有序的审批监督制度,取得了实质性的进展和成效。

被虚置的人大预算审查监督

我国的宪法和预算法对人大的预算审批监督制度进行了规范，但是，由于这些法律规定比较原则，具体程序缺乏，人大预算审查监督权力并没有得到很好的落实。从近年来河北省人大预算审批监督的实践看,也存在许多问题。

预算编制时间太短。1998年以前，河北省年度预算编制时间只有一个多月（包括预算编制的布置时间，真正编制时间更短）。由于预算编制时间短，预算难以编到具体项目。一些本应明确在预算中列举的项目，政府一边执行一边立项。项目确定下来，就到了下半年，有钱也花不出去，影响了资金使用效益。这种做法还容易产生“暗箱操作”，滋生腐败。同时，初审时间也太短。由于政府提交人大初审的预算草案时间较晚，初审时间不足，根本不可能进行细致深入的审查。

编制过于简要。以往，预算草案是按功能预算和类别预算编制的，只是编到大类，不到具体项目，向本级人代会提交的预算草案只有一张纸，不到20个大类指标。“内行看不清，外行看不懂”，透明度极低，不具可审性，人大无法对预算进行深入审查。

内容有残缺。我国的财政资金，包括预算内资金和预算外资金，而政府提请人代会审批的预算仅是预算内资金。就预算内资金而言，按照预算法第53条规定，预算不出现不平衡不属预算调整，上年结余、当年超收可自行安排，国有资产收益、社会保障资金、一般转移支付超出年初预算部分的资金等，都不向人大会议报告，提交人代会审议的资金占不到整个财政资金的50%。

审查比较被动。预算法没有规定政府向人代会提交的预算细化到什么程度，附什么样的资料；在预算执行过程提供什么资料；预算调整又要提交什么资料。政府提交给人代会审议的预算，印有“机密，会后收回”字样，真正的预算发不到代表手里，代表审查预算不见预算。所以，人大在审批监督预算时，政府给什么,人大看什么；政府汇报什么，人大就听什么；政府提交什么，人大批准什么。人大对预算的审查完全是被动的。

与此同时，预算执行还存在较大的随意性。由于预算编制不科学，缺乏科学的分类，预算总收入一般打得比较低，超收较多，而超收资金不报人大常委会审批。预算未编到项目，看起来有“预算”，实际上没有预算。而且，有很多机动资金掌握在领导手里，领导批条子就可以随意使用资金。我国的预算年度是会计年度，预算年度起始期和人代会会期不吻合，形成无预算运行。全国人代会在每年3月召开，3月份以后预算才能批准下达下去，一年已过去一个季度，造成很长一段时间没有预算。有些地方人代会开得还晚,致使半年时间无预算运行。

针对以上种种问题，河北省人大进行了一系列改革。

“大呼隆”式的预算在人大“卡壳”

1998年开始，河北省人大和政府携手对预算进行了大刀阔斧的改革。

改革从提早编制预算人手。预算编制是一项复杂细致的工作，既要处理各种分配关系，又要进行大量的预测活动。为使预算符合实际，做到科学合理可行，减少执行中的随意性，必须进行深入细致的调查研究，掌握工农业生产、市场、基本建设和社会事业等方面的发展情况，找出影响预算执行的有利和不利因素，并对这些因素进行细致分析，充分估计到各方面可能出现的变化，然后选择预算编制的最佳方案。要搞好预测和论证，必须早编预算。河北省预算实行标准周期管理，由预算编制、执行、决算3个阶段构成。编制10个月，执行12个月，决算6个月，一个周期为28个月。预算编制起始于上年3月1日至6月30日，政府各部门预算编完后报财政部门。7月1日到10月31日政府编完后，11月20日报人大常委会进行初审，再交政府进行修改后，到当年1月提交本级人代会审批。早编预算，不仅使财政部门对预算的论证有了充分时间，也为人代会前专门委员会初审预算赢得了时间。

其次是细化预算，增加透明度。1998年，河北省编制1999年政府预算草案时，按照部门预算、综合预算、项目预算、零基预算编制。部门预算是把直接使用省级财政资金的全部单位确定为一级预算单位，进行编制。部门预算包括下属基层单位的各种预算收支，使预算更加具体、透明。河北省工商、税务等对下级实行垂直领导的部门，直接把预算编到乡工商所、乡税务所。综合预算是把预算内、预算外资金全部纳入预算管理。项目预算是预算必须编到项目。

过去那种“大呼隆”式的预算，在人大这里往往“卡壳”。这个省的教育考试院有一年有1000万元经费没细化到项目，人大财经委要求他们“解捆”。他们说解不开。人大财经委提出，不“解捆”，1000万元支出财政不准划拨。“解捆”后，发现里面竟然藏着100多万元的“奖金”。因不合理而被取消。

今年的河北省人代会上，厚厚的省本级政府预算草案，让许多人大代表惊讶：部门预算共有179本，2万多页，高1.10米，重53公斤。

政府如何花钱，让百姓讨论

人代会会期短、议题多，搞好会前论证、审查，是保证向人代会提供一个好的预算草案的关键。近几年来，河北省人大常委会把初审工作始终作为一项重要工作来抓，大胆探索初审的方法和形式。

首先，搞好初审前的调查。预算初审工作不能只是听汇报、发议论。上年度预算执行情况如何，执行中存在什么问题，税源变化情况，收入增长幅度是否合理，预算支出如何安排等，只有通过对全省的财税情况进行调查，才会有一个具体的印象和判断，对预算初审才能符合实际。因此，初审前的调研已成为河北省人大初审活动的重要步骤。

引领全国风气之先的是，河北省人大常委会从2004年开始尝试预算听证制度，曾对2005年政府预算安排的教育资金和2006年的农业水利资金举行了两次听证。听证前，将有关情况公布报端，告之社会，邀请公民自愿参加。听证会上，由财政和预算部门陈述资金安排的理由，公民发言人陈述自己的意见。对陈述意见作出笔录，作为初审的重要资料，保证合理的意见得到采纳，反映民意。

目前的现实是，人大没有足够的人员进行极其繁重的预算初审工作，在这方面，河北省人大也想了许多办法。每年预算初审时，由人大财经委员会牵头，从常委会各工作委员、政府财政厅各处、审计厅有关处室、发展与改革委员会、统计局等部门抽调人员，聘请顾问，组成60余人的审查组。分成科教、农业、政法、环保、工交、市场6个初审组。审查中有不清楚的问题，对该厅局负责人进行询问。各审查组把审查出的问题，向财经委汇报，经讨论，以建议书的形式向政府发函。政府部门对建议意见采纳的情况以书面形式向财经委反馈。财经委认为必须纠正而政府又未采纳的问题，以人大党组的名义向省委报告。

过细的初审预算工作带来了明显的成效，人大每一年都审出3亿元左右的不合理资金。有一个例子很说明问题。河北党校离市内较远，2002年预算草案安排2亿元的资金，搬到市内。理由是“靠河边，怕洪水淹。”人大财经委认为，那里有5所大学，为什么单独搬党校？而且搬到市内不利于教学。党校搬到市内，其他大学也要求搬迁怎么办？被初审时否决。第二年又列入预算草案，被再次否决。

在预算审批程序上，河北省人大也进行了一定程度的改革。提交人代会的部门预算近180本，由于人代会时间很短，发给每个代表审查是不可能的。如何使用材料是一个值得研究的问题。自1999年以来，给每位与会代表发一本综合政府预算文本。给每个代表团发政府组成部门和代表比较关注的有关部门的预算文本。财经委掌握全部的部门预算文本。代表想了解的有关问题，可到代表团查找。查不到的，到财经委员会查询。

在人代会上，除代表分团审议外，还请各代表团找1至3名熟悉预算的代表进行专项重点审查。尔后，财经委召开会议，请这些代表作审查发言。在代表团审查期间，财经委派员到各代表团听取代表发言，并向财经委汇报审议情况。对其大问题，以快报的形式向省委领导，大会主席团团长、秘书长汇报。最后综合各方面的意见，形成审查报告，向大会主席团汇报。审查报告通过后，交由新闻媒体转发。

在今年5月举行的，由中国政法大学研究所和耶鲁大学法学院中国法律中心主办的“公共财政和预算审查监督国际研讨会”上，河北省人大的预算审查监督制度改革引起了广泛的关注。一些专家认为，河北省人大的预算审查监督制度改革在全国是走在前列的，全国其他地方如广东、深圳、浙江等地也进行了相类似的、不同程度的改革。但是，更多的地方人大这方面的改革还没有开始，河北省人大进行的预算审批监督制度改革预示着发展方向。