探析土地财政的“问题”与“出路”

一、土地财政及现状

所谓土地财政通常是指政府出让土地所形成的收入。在我国社会主义公有制背景下，土地归国家或集体所有。伴随城市化进程的铺开，地方政府依据城市土地规划方案，将土地低价收归政府所有，然后以“招拍挂”形式高价出让，出让收入纳入地方财政支配管理，从而形成土地财政。

据统计2004年至2010年，全国土地出让金分别达到5894亿元、5505亿元、7677亿元、1.3万亿元、9600亿元、1.6万亿元和2.7万亿元，占同期地方财政收入的比重最高达66.5％，最低占18.4％，越来越成为地方财力的支柱。2009 年以来，伴随房地产价格的不断高涨，社会各界对土地出让金以及土地财政现象的关注度不断提升，土地财政现象也逐渐成为各大新闻媒体挖掘报道的焦点。

表1我国土地财政概况（单位：亿元）

资料来源：《中国财政年鉴》等。

二、土地财政引发的一系列经济社会问题

（1）土地财政导致耕地流失，威胁粮食安全。土地资源具有稀缺性，对于我国这种人多地少，人地矛盾尤为突出的特殊国情而言，土地的重要性更为凸显。根据《2007年国土资源公报》，我国耕地面积只有18.26 亿亩,占国土面积的12.86％；人均耕地仅为1.4亩，相当于同期世界人均耕地2.88亩的48.6％。其中北京、天津、上海、浙江、福建、广东六省市人均拥有的耕地比联合国粮农组织确定的0.8亩的警戒线还要低。城市的盲目扩张导致土地资源利用的低效和不合理，耕地流失，威胁粮食安全。（2）土地寻租成为政府公职人员滋生腐败的温床，不利于政治清明。土地征用与出让间的巨大差价形成土地出让金，其作为预算外收入，由地方财政统一管理，而预算外收入往往是笔“糊涂账”，缺乏科学的管理和法规的规范。这给地方政府的“寻租”行为创造了条件。由于监督机制的缺失，导致地方政府将土地出让作为“摇钱树”，以地生财。在此过程中，违法用地情况屡禁不止，而在目前查处的违法案件中，权钱交易现象严重。尤其是性质恶劣的违法用地行为，基本上都牵涉到地方的领导干部。因此，整顿土地出让市场秩序不仅是经济稳定发展的需要，更是政治清明的要求。（3）依托于土地财政，地方政府的融资负债更为粗放大胆，增大了财政风险。截至2009年，我国地方政府债务高达5.6 万亿元。如果加上地方政府国资委所属企业的负债，地方债务已突破13万亿元。据财政部科研所所长贾康估算，目前我国地方债务总余额相当于GDP的16.5％，财政收入的80.2％，地方财政收入的174.6％。地方政府之所以敢于负债搞政绩工程，其中一个最重要的原因就是有土地财政撑腰壮胆。

三、解决土地财政问题的思路

（1）完善现行财政体制，实现财力与事权的协调。要降低地方政府经营土地的寻租动机，就必须合理划分中央与地方政府的财权、事权，做到财力与事权协调发展，并且积极促进各区域间公共服务水平均等化，实现地区公平。具体在事权方面，地方政府应主要管辖本地区的经济发展，环境改善，社会基本保障，交通措施建设，公共安全与服务等等。同时保障地方政府获得履行相应事权所需要的财力。给予地方政府适当的财政自，合理下放部分税收和收费的自力，以改变地方政府财力与事权失衡的情况。（2）培育地方稳定财源，构建物业税体系。一次性收取土地出让金的做法，使得地方政府在短时间内能够筹集到大量的资金，弥补地方财力的不足。这种办法看似简单有效，但实质上是吃“子孙饭”，把未来的财力提前分配。而发达国家或地区对房屋土地的使用是采取税收的形式，通过征收物业税，保持政府收入的稳定性和可持续性。我国应尽快开征物业税，将土地出让金等收入改成征收物业税，政府一次性的收入变成长期稳定的收入，降低地方政府对土地财政的预期，形成稳定的地方财源。（3）改革政府低价征地、高价拍地的利益机制，严惩囤地、炒地行为。改革地方政府现行的低价征购土地使用权，再以“招拍挂”形式高价出让土地使用权的利益机制。从经济学的角度讲，土地“招拍挂”导致供给的垄断性和需求的竞争性，结果必然造成地价暴涨，推高房价。同时，出台相应的政策法规，对囤地不建房的开发商实施打击，维持行政性限购政策，抑制房地产投资投机需求。

参考文献

[1]陈志勇．“土地财政”：缘由与出路[J]．财政研究．2010（1）

[2]李保春．我国土地财政现象若干思考[J]．财政研究．2010（7）

[3]张丽华．我国土地财政生成机理分析及解决思路[J] ．财政研究．2010（12）

[4]余丽生．“土地财政”的财政学思考[J]．财政研究．2011（3）