政府体育职能转变的现状与对策

摘要：计划经济色彩最重的“举国体制”，却把我国体育事业发展到了极致，为世界瞩目。从这一特殊的视角讨论取得辉煌成就的同时存在着的明显的缺陷，辩证分析举国体制的不可持续性；研究社会转型期政府体育职能转变的基本思路和有效途径，针对性地提出政府体育职能转变的对策和具体要求。

关键词：举国体制；体育职能；转变；对策

1、“举国体制”的历史演变、特征和功绩

中国体育制度的演变主要由计划管理和双轨体制2个时期和3个阶段构成。即：“举国体制”的酝酿阶段（1949～1957年）、形成与完善阶段（1958～1993年）、双轨体制并存阶段（1994年至今）。

由我国政府创建的计划经济色彩最重、明显带有政治倾向性的“举国体制”，却把我国体育事业发展到了极致。经过几十年的不懈努力，中国竞技体育打破了一千多个世界纪录，成功举办了2008年北京奥运会并取得金牌总数第一，所取得的辉煌成就大大超越了同时期我国的经济水平和国家实力，给我国人民带来了无限骄傲，为世界瞩目[1]。

体育“举国体制”是指我国为了在以奥运会为最高层次的国际体育大赛上取得优异成绩，所采取的一种发展方式和制度设计。即国家集举国之力，统一目标，实行以政府主导为主的管理模式，重点发展西方国家分权管理方式下主要靠市场经济运作、市场需求较小且募集资源有限的如体操、举重、跳水、射击等项目。政府体育部门作为决策者、执行者和供给者，三位一体支撑“举国体制”的运作。以2008年奥运会为例，中国重点摘金即为上述4个项目，金牌总数达29枚，超过全部51枚金牌的一半。事实表明，举国体制是一种符合中国当时国情、有中国特色的有效的政府体育管理体制[2]。

2、社会主义市场经济体制下“举国体制”的问题、阻碍和不可持续性

随着我国社会主义市场经济体制的发展，体育体制也必将随着国家大环境的变化而变革。中国体育的单一利益主体和利益主体刚性化必将向多元利益主体和利益层次横向化的格局发展。这一变革的实质就是政府体育职能的转变。

从辩证的维度看举国体制，不能不看到在获得辉煌成就的同时存在的不可持续性：

首先是随着市场经济的建立，人们的价值观趋向多元化，传统的国家利益，集体利益至上传统观弱化。

其次表现在多种利益矛盾突出，“全运会”和“奥运会”不能有效衔接。

相伴随的是人才和资源浪费现象严重，运动员出路不畅，高水平教练员流失严重[3]。

依据“木桶原理”，决定整体实力的是最弱的要素。制约我国整体实力提升的关键不在摘金项目，而是弱势项目太弱，源头是始终将发展重点落在少数优势项目上。但目前优势项目正面临着夺金点饱和、规则修改、海外兵团、外国选手水平提升等方面挑战，进一步突破的空间已经十分狭小。仅仅依靠优势项目实现整体实力进一步提升已难以为继。不解决项目发展与地区发展的不平衡问题，我国竞技体育就很难实现整体结构优化，而其整体实力也难有实质性的提升。

尤其致命的是：“中央要金牌”、“百姓要金牌”已经成为我国体育假定的社会需求，金牌数已经成为衡量各级体育部门工作的主要尺度。为了不断地在奥运会上取得更多的金牌，政府就要无止境地加大投入，这是一个没有数量和期限的任务。正是由于金牌刚性需求对计划经济的过分依赖所形成的特有品格，体育部门已大大“滞后”于其它机构的改革，成为计划经济色彩最重、在国家庇护下的“一方孤岛”[4]。

中国体育发展的现状表明，完全采用政府行政干预的举国体制模式已经与社会、经济和政治体制的改革不相适应。这种管制型模式已经暴露出的问题主要有：

其一是全社会体育已蜕变为体委的体育，竞技体育发展目标与社会发展目标严重偏离。

其二是从政策到投入过多偏竞技体育，导致体育内部结构失衡。

其三是真正惠及全民的社会体育和学校体育长期停留在“广覆盖、低水平”上，造成体育设施、国民尤其是青少年的身体素质、体育整体发展水平落后于世界平均水平。

其四是政府办体育、管体育、养体育的行政垄断体制形成管理的管制性和无限性，造成供给、利益主体单一，供需脱节，职能错位、寻租行为产生。也使体育丧失了自我完善和发展的机制。

特别需要重视的是：民众、社会舆论对与自身利益相关的公共财政的投向和社会福利的关注度日益提升，利益分配的公平与否已经成为影响社会和谐的和要因素。在举国体制进程中.以群众体育为代表的社会利益让位于政治利益，走的是由“大”变“小”的演化轨迹。医疗改革导致医疗支出迅速增加使广大民众重新认识体育锻炼的好处.促使民众更加关注自身的体育利益。并通过群体向上解释性影响政府。当前公共体育仍然没有形成为社会各方所接受的利益格局，利益冲突有进一步激化的趋势[5]。

在举国体制模式下政府的体育行政职能同样出现了许多问题：

问题居首是体育行政管理政事不分、政企不分、管办不分。政府不仅承担了体育宏观管理和监督职能，而且还承担着微观管理职能。体育社团组织职能则虚化。

其次是资源利用效益不高。竞技体育占用过多资源，群众体育发展严重不足，特别是公共体育场地和设施建设难以满足群众需求，与此同时专业资源浪费现象严重。竞技体育、学校体育、社区体育自成封闭体系，设施重复性投入，呈结构性闲置[6]。

第三是体育管理法制化程度低。现有法规仅有《宪法》、《体育法》、《全民健身条例》的相关条文，但多为行政法范畴。由于适法缺乏，政府难以法治对体育进行宏观管理。

第四是体育产业市场混乱、无序、政策不完善，运行不规范，中介不健全，主体不成熟，消费者权益缺乏保障的现象比较突出。

第五是社会资金进入不畅。社会资本因群众体育的公益性而投资积极性不高；进入竞技体育领域仍受到体制和政策的限制。

3、政府体育职能转变首先是观念和基本思路的转变

人类社会治理模式的演变经历了农业社会的统治型、工业社会的管制型再到后工业社会的服务型，改革举国体制模式是顺应人类社会发展潮流的必然之举。政府体育职能转变不仅有利于我国体育的可持续发展，也有利于体育各子系统的协调以及体育与社会系统的和谐。

我国宪法规定：“国家发展体育运动，开展群众性的体育活动，增强人民体质。”公共体育的积极作用是无法用金钱来衡量的。因此，公共体育被视为一项公共事业，视为每一个社会成员的基本权利[7]。

由此，竞技体育不能仅仅是“金牌体育”。民众需要欣赏高水平的体育赛事来满足审美需求，需要参与来满足娱乐需求。近年奥运会的项目设置和规则正逐渐向娱乐化、社会化、商业化的方向发展，这是适应民众对竞技体育需求变化的结果。因此，政府不应只关注比赛的金牌，而应更加关注体育赛事对城市建设、相关产业发展、人们生活方式改变的积极作用，实现服务型政府“民本位、社会本位”的重要理念[8]。

政府职能是一国政府在经济和社会发展过程中，针对本国实际情况和国际发展局势，为实现一定的社会目标和社会价值所做出的制度设计与安排，它明确了政府在广泛的政治社会生活中所要承担的责任和发挥的功能。体育的制度设计与安排当然要紧紧围绕体育的本质和功能来进行。

体育的本质和功能主要体现在三个方面：政治性、经济性和参与性。

对于各国政府来说，提高国家的国际地位和影响，增强民族的自信心和凝聚力，竞技体育是一个极好的手段。竞技体育的政治性无法通过市场化资源配置方式得到有效解决，因此体现了其公共事务的性质，国家对于竞技体育的发展要承担一定的责任。

体育产业在我国已成为创造经济价值的新高地。从事体育产业经济的各种组织同一般企业受市场化的调配，完全可以通过市场化资源配置方式得到有效解决，属于私人事务，国家不必干预。

衡量人民生活质量的一个重要标准就是闲暇娱乐和参与体育锻炼。健身需求的场地与设施应归为公共事务，由国家投入和管理。“公”、“私”界限模糊或有双重性的中间事务，可由由体育部门与社会中介共同承担管理。

从这一角度出发，体育行政部门职能的界定就有了参照的依据。在我国现阶段，公共事务主要体现在两个方面：一是竞技体育为国争光的政治性，二是全民健身活动的参与性。这就是政府公共事务的领域和服务范围。

政府机构的改革是实现政府职能转变的组织保障，以运动项目管理中心的成立为标志的体育管理体制的改革是实现政府体育管理职能转变的重要举措。但到目前为止，政府“管”、“办”边界模糊，利益主体不清，其组织成员仍然以准行政部门的面貌出现。 “吃计划经济的饭，沾市场经济的光”。当务之急是要令运动项目中心实现从行政管理转向目标责任制管理、从国家投入转向多渠道集资、从竞赛为中心转向训练为中心等一系列转变。成为具有自我发展、自我协调的主体。

4、当前政府体育行政职能改革的对策

作为对现行举国体制改革的对策，除了上述宏观观念上的转变外，当前要着重在政府体育行政职能上做好以下改革：

4.1、决策机制的改革：淡化行政计划命令，加强市场导向力度。

一要重视提供公共服务的效率、效果和质量。在提供体育公共服务或进行体育决策时，要对成本和收益进行全面、科学的衡量。

二要从微观领域中逐渐退出，只在宏观层面进行决策。

4.2、行政管理的改革：实现政事分开，管办分离。

一要依据行政法规，明确政府和社会的事权划分。

二要确实把工作重点转移到贯彻国家体育方针，研究体育事业发展规划，制定体育行业政策，加强管理和提供服务上来。

4.3、监督管制的改革：制度化、具体化。

一要重点监管体育场地的侵占、体育服务的安全、高危性体育项目和体育服务认证等。

二要监督体育政策的执行情况，并依法对违规体育行为进行处罚。

4.4、公共服务的改革：保基本、广覆盖、可持续。

一要亲民、便民、惠民，以社区为基础，以设施为依托，以活动为载体，以派送、购买、评估为主要服务方式。

二要加快公共体育设施和网络建设，把体育公共服务体系纳入全市经济社会发展规划，建立稳定的增长机制。

4.5、竞技体育的改革：提高资源分配的集约化程度，推进“体教结合”。

一要继续发挥举国体制优势，实施奥运金牌和体育明星战略。

二要实现“体教结合”，发挥高校在体育人才吸纳、培养和文化教育等方面的优势，有效整合高校体育资源。建立培养高水平运动员、教练员的运动训练和文化教育管理体系。建立体育部门与高校合办高水平运动队的模式，充分发挥两方面的积极性和优势，拓宽优秀运动员培养渠道。

4.6、群众体育的改革：政府主导、全民参与。

一要由政府主导全民健身服务体系，部门推进，全民、全社会参与，市场运作，重点推进与全面普及相协调。

二要大力发展体育健身休闲产业，鼓励社会资源多层次、多渠道投入和参与。

4.7、体育产业的改革：分类管理，市场化。

一要根据公益性程度、市场化前景以及公共财政状况的不同，划分、确定公共体育、混合型体育和经营型体育类型。政府全力保障公共体育事业；由政府和社会共同承担混合型体育事业投资责任；经营型体育事业则通过市场化从社会获得发展所需资金，由社会承担投资责任。

二要逐步剥离国有体育经营单位对体育行政管理部门的依附，真正成为自主经营、自我发展、自我约束的市场竞争主体。

4.8、体育协会的改革：实体化，自主化。

一要增强主体意识，在组织、管理、运行等方面具有独立自主性。

二要在政府一定经费支持基础上，拓宽经费来源，完善监督约束机制。

5、结论

5.1、 我国政府在体育方面长期实行的举国体制在获得举世瞻目的辉煌成就同时也存在着明显的缺陷。

5.2、竞技体育社会发展目标严重偏离、社会体育和学校体育长期停留在“广覆盖、低水平”上、体育行政垄断体制形成管理的管制性和无限性和公共体育利益冲突激化是举国体制不可持续性的主要表现。

5.3、政府体育职能转变首先要根据人类社会治理模式的演变、宪法、体育法规定体育是公民基本权利、体育政治性和参与性所体现的公共事务品质进行观念和基本思路的转变，推动组织机构改革的明晰与彻底。

5.4、当前政府体育行政职能改革的对策是，着重在决策机制、行政管理、监督管制、公共服务、竞技体育、群众体育、体育产业和体育协会的改革上创新和具体化。

希望通过政府职能转变和体制的调整找到一条既符合世界体育发展潮流，又较好把握中国社会经济发展阶段特征；既不同于西方国家体育管理体制，又不同于原有的“ 举国体制”，并具有中国特色的社会主义市场经济要求的体育运作体制和方式。

[参考文献]

[1]秦椿林，张春萍，魏来等.再论“举国体制”[J].北京体育大学学报，2005，28（4） ：437-439.

[2]国家体育总局.改革开放30年的中国体育[M].北京：人民体育出版社，2008：235.

[3]国家体育总局体育经济司.体育事业统计年鉴[M].2009（内部参考）.

[4]肖林鹏，李宗浩，杨晓晨，等.论我国公共体育服务的供给困境[J].山东体育学院学报，2008，24（8）：1-4.

[5]王春光.快速转型时期的利益分化与社会矛盾[J]，江苏社会科学，2007，（02）：108-116.

[6]郇昌店.我国公共体育服务市场化运作模式研究[D].天津体育学院硕士学位论文，2008，1.

[7]李郁芳. 政府公共产品供给行为外部性的形成机理[J]. 暨南学报：哲学社会科学版，2008，30（1）：62-68.

[8]张新萍.对2008北京奥运会后中国体育改革走向的研究[D].广州：华南师范大学博士学位论文，2006.

（作者单位：上海城市管理学院 体育教研室，上海 200432）