浅析如何发挥人防工程防灾减灾功能

摘要：我国是多灾易灾的国家，各类灾害频发，严重威胁人民群众的生命和财产安全。加强避灾安置场所建设，在发生灾害及时转移安置群众，提供安全可靠的避灾安置场所，保障好群众的基本生活，是有效应对自然灾害、最大限度减少人员伤亡的重要措施。作为“防空防灾一体化”的人防部门，如何发挥人防工程在防灾减灾中的作用成为一个重要课题。

Abstract: China is a disaster disasters country, all kinds of disasters, a serious threat to the safety of people's lives and property. To strengthen disaster shelters construction, the timely transfer of resettlement of the people in disaster, disaster shelters provide safe and reliable, to guarantee the basic living of the masses, is an important measure to reduce the casualties of the effective response to natural disasters, the maximum. As the “air disaster prevention integration" of the civil air defense sector, how to play the role of civil air defense projects in disaster prevention and reduction has become one important topic.

中图分类号：TU2

一、人防工程在防灾减灾中的现状

1.越来越受到重视。第六次全国人防会议上总理提出把人民防空作为应急管理的重要力量，要充分利用人民防空资源为应对和处置突发公共事件、抢险救灾和应急救援服务。《浙江省避灾安置场所建设和管理办法（试行）》规定人防等部门做好避灾安置场所建设、管理、运行保障等工作。《办法》指出应避灾安置场所布局要优先确认现有人防工程作为避灾安置场所。省人防办联合省民政厅下发了《关于进一步推进应急避灾疏散场所建设的意见》的颁布，从制度上保障了应急避灾疏散场所的建设。

2.优势越来越明显。(1)城市面临的灾害主要有两种，即自然灾害和人为灾害。前者包括地震、洪水、风暴、海啸、高温等；后者包括火灾、交通事故、恐怖袭击、战争灾害等，除部分灾害之外，人防工程对上述其它各类灾害的防御能力都远远高于地面建筑。(2)随着这些年来建设大发展，种类配套、布局合理和功能完善的人民防空工程体系已基本形成。人防工程在维持城市战时基本功能的运转、保存城市有生力量、减少战争损失的有机系统工程在灾时同样发挥作用。

3.经验越来越丰富。近年来，当大众都承认高温也是一种灾害的同时，2003年的夏季，杭城持续高温，同时由于电力紧张而拉闸限电，使广大市民倍受酷暑煎熬。值此危机时期，杭州市人防办紧急开放防空洞为市民送上一份清凉。这在全国首创的举措，当时只是紧急情况下开放，如今开放防空洞已经有了健全的管理制度和应急措施，配置了相应的服务设施，建立了系统的活动程序和方案，杭州人防工程自2003年开放以来至2010年，累计接待纳凉市民超过100万人次，如今，浙江省省11个地市全部开放了防空洞。同时，人防部门在地面人口疏散基地建设通过试点、研讨、推广等形式形成了体系，积累了不少经验，这对利用人防工程防灾减灾有不少指导意义。

二、人防工程在防灾减灾中的问题

1.目前人防工程用于防灾减灾的灾情单一

目前，从城市应对灾情来看，人防工程用于防灾功能更多的被认同的是夏季防空洞里的那一丝丝清凉，然而应对其它各类灾害，鲜有人防工程发挥作用的。这对花了大量资金建造的人防工程，在平时防灾中产生的作用并未有发挥出来。从新一轮机构改革政府赋予人防部门的职责来看，虽也有涉及到人防设施为经济建设和防灾减灾服务，但更多的体现“谁投资、谁受益”当中的平时开发利用中为经济建设的服务，对于防灾减灾作用还未能显现体现。

2.权属问题阻碍了“结建”人防工程防灾减灾

目前，由于结建人防工程权属问题国家未有统一标准，导致结建人防工程平时管理权限问题人防主管部门无法干预太多，无论是“让洞于民、避暑纳凉”的人防工程，还是人防指挥所开通实施有效指挥，这些工程都是人防部门的自己投资建设的人防工程，也叫公用人防工程。而对于企业及其他经济和社会资金投资开发建设的人防工程，由于“谁投资、谁受益”的原则，投资者往往考虑较多的是经济效益，忽略了战时和灾时功能的发挥，致使布局不够合理，功能配套不健全，如为了节约建设资金，应安装的设施未安装到位，在平时灾害来临时人防工程难以及时发挥防灾减灾作用。

3.民众对人防工程的防灾减灾认知度不高

虽然在1976年唐山大地震中没有一处人防工程发生垮塌，人防工程内的人员无一伤亡。2008年汶川大地震发生后，成都市人防办对所辖的10区5县2市内的400余项人防工程进行了普查，工程主体结构均未受损。在汶川地震，玉树地震，未有一处避难所是地下人防工程。在发生地震时叫老百姓往地下钻，去人防工程内避难，有些人开玩笑说“天晓得是让人去找死还是寻活”，很多人在心理上还是迈不开这个坎。同样，防洪、防火等灾害的时候很多人对人防工程的防灾减灾作用还是持怀疑的观点。

三、对人防工程防灾减灾的一些思考

1.科学界定各类人防工程防灾减灾功能

为确保人防工程能更好的应用于平时防灾，科学界定各类人防工程防灾减灾功能十分重要。各类灾害的破坏方式不同，防灾救灾亦不相同，应根据各人防工程不同的防灾减灾功能，有选择性的应用。比如：指挥工程灾时作为综合防灾指挥中心；医疗救护工程在地震、风灾、冰雹灾害时作为应急救护场所；人员掩蔽工程在地震、风灾、冰雪灾害和人为灾害时作为人员避难场所和物资储备场所等。

对符合开设条件的人防工程，制作人防工程兼作城市应急避难场所平面示意图；合理划分人员生活区、服务保障区、指挥管理区等功能区；完善应急救护、应急防疫、应急供水、应急供电、应急排污、应急厕所、应急垃圾储运、应急通道、应急消防、应急物资储备、应急指挥管理、应急通风等设施；在人防工程出入口、疏散通道、内部各功能区、重要设施部位设置明显的应急指示标牌；按照组织领导、人员分工、功能区划分、疏散路线、服务保障等内容制定开设人防工程防灾减灾预案。

2.探索利用人防工程在防灾减灾作示范

到目前为止，全国还未有一套关于人防工程平时防灾减灾的有关转换成熟的方案和指导，我省人防建设一直走在全国前列，可以在利用人防工程平灾规划设计，完善相关政策，科学制定建设标准，示范项目建设上作探索尝试。通过一系列法律法规和政策的出台，加强对“结建”人防工程实行平时和灾时使用权分离，对“结建”人防工程平时使用，明确在当地人防主管部门的统一管理之下，进行合理的使用和开发，建立健全结建让人防工程使用登记制度。

同时，加强平时使用过程中应对灾害的各项准备，作为防灾减灾的人防工程应保证灾时立即可以及时投入使用。灾时，对人防部门可以对工程有支配使用权，提高人防主管部门的法律地位，从而更加有力地规范。探索结合人防工程的平战转换方案制定平灾转换方案，遇到灾害时，根据方案立即启用相应类别的人防工程用于防灾减灾。各设区市人防办负责人防工程防灾减灾的具体实施工作，与政府应急办、民政、交通、建设、规划、城建等部门搞好沟通协调，涉及部门单位广泛参与，统筹利用各方资源，加强协调保障，使人防工程在灾时应用过程中有章可循，真正推进人防工程在防灾减灾中的作用发挥。

3.加大对市民的宣传和演练

通过报刊、电视、广播等大众传媒和设置应急标识标牌,向社会发放应急避难手册，加强利用人防工程进行防灾避难知识的宣传和技能培训，具体告知哪些灾难应躲到人防工程内，做到家喻户晓、妇孺皆知。同时利用防灾减灾日，进行应急避难演练，根据不同的灾难情形，确定不同的疏散方案，通过演练，一方面强化群众利用人防工程应急避难意识，掌握利用人防工程避难的使用方法和要求；另一方面人防部门应不断调整人防工程防灾减灾所保障方案，不断提高组织指挥能力和快速反应能力。

4.学习借鉴国外的经验和做法

俄罗斯联邦紧急情况部将灾害事故分为自然灾害和人为事故。针对不同灾害事故制定详细的应对条例。每个条例除了介绍灾害或事故的性质、特点外，还详细列举各种预防措施以及在灾害或事故发生后应采取的各种应对措施。2005年发生在伦敦地铁连环恐怖爆炸案后几小时即实现部分运营，使由此产生的影响和损失大大降低。瑞士为提高战时的紧急应变和疏散能力，居民每年都至少进行一次有组织的或自发的“地下生活”体验，一般是在周末或在地下储存食品更换期时进行。通过学习国外的经验和做法，反思和探索人防部门如何防灾减灾功能，做到相应的、完善的处理措施。

四、结束语

随着经济的快速发展和城市化进程的不断加快，城市遭到灾害破坏的可能性亦在不断提高。如何利用人防资源为灾时服务愈来愈受到人们的关注。人防工程作为人防资源的重要组成部分，面对城市平时防灾减灾，能否用，如何用，已成为迫切需要解决的问题。有效发挥人防工程在防灾减灾中的作用，造福社会，造福人类。