试论公务员灰色收入问题

摘要:从公务员收入对比的案例入手,分析公务员获取灰色收入的道德原因和制度原因。根据国外治理公务员灰色收入的权力制度制约,分析西方国家制度防范的限度,找出制度治理的缺陷。研究德治的本质及德治与法治的内在统一,得出结论:德治与法治相结合,才是解决公务员获取灰色收入的根本途径。

关键词:公务员;灰色收入;德治

中图分类号:F014.4 文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)17-0196-05

灰色收入是指职工获得的工资、津贴以外的经济收入,如稿酬、兼职收入、专利转让费等,有时也指一些透明度不高、不完全符合法规的收入。本文中,灰色收入主要指不完全合法收入。

在经济飞速发展的今天,外企、私企高管年薪逐年倍增,物价飞涨。人们在慨叹着兜里的钱不如人多、也更加不够用的同时,更是把目光紧紧地锁定在掌握和执行国家公共权力的公务员身上。于是,我们看到的是众贪官纷纷落马。而此时,我们是否也应该冷静下来思考一下,贪官收取的大笔贿赂我们或许可以逐一查处,而全国百万之众的公务员的灰色收入问题,我们又该如何解决?公务员获取灰色收入的原因究竟是什么?是人性恶的显现,还是制度漏洞责任的不可推卸?本文将针对公务员获取灰色收入的原因及其解决方法进行探究和论述。

一、案例

(一)关于公务员收入的分析

一直以来,公务员这一行使公共权力代表国家权威的群体就是人们眼中的焦点。而作为“人民公仆”的他们究竟收入多少,该收入多少,就成了人们关注和争论的话题。于是,关于公务员收入的调查也就比比皆是。

在《中国社会分层》一书中,职业地位最高者之一,便是在国家权力部门工作的职业群体,即公务员群体。而在职业收入排名中,公务员则紧随单位负责人、文艺工作者和高级专业技术人员之后,为第四名[1]。

据2000年劳动统计年鉴,我国党政机关和社会团体人均工资在15个大行业之中的排名为第八。

据2007年薪酬统计年鉴,公务员并未列入前十大高薪职业之内 。

综上述统计,在我国,公务员薪酬虽算不得绝对的高薪,但大体上也是处于中上等水平。

(二)实例对比

以下两组数据为作者由实际访谈中得出。

1.天津市防爆警察与建筑行业员工收入对比情况,见表1。

根据上述对比,天津市防暴警察的年薪明显高于建筑行业员工,另外,其灰色收入也远多于建筑行业员工。

2.黑龙江省大庆市法院职工与亚麻厂员工收入对比情况,见表2。

根据上述对比,黑龙江省大庆市法院员工不仅薪酬高于亚麻厂职工,并且有亚麻厂职工所没有的灰色收入。

五险以及提取比例:养老保险3%、医疗保险7%、失业保险2%、生育保险0.6%、工伤保险0.4%。

三险:养老保险、失业保险、医疗保险。提取比例同上。

一金:住房公积金。国家规定住房公积金提取比例不超过12%。通常只有国家公务员及国企事业单位员工享有住房公积金。

由表1、表2对比可见,上述两地公务员薪酬多于其他行业的普通员工。并且,其收入中包含着其他行业员工中所鲜有的“灰色收入”部分。

根据各方数据显示以及实例数据的对比,公务员总体上的薪酬收入处于中上等水平。但灰色收入,则是其他行业的劳动工作者所没有的。而灰色收入的取得,上可至高官,下可至普通的职员,也已成为公务员中“公开的秘密”。也就是说,公务员获取灰色收入是一种较为普遍的行业现象,与个人工资收入多少并无直接关系。

二、公务员灰色收入的原因分析

从上文我们不难看出,公务员的灰色收入已成为一种普遍现象,且几乎为公务员所独有。同时,灰色收入对公务员正常开展工作也造成了严重阻碍,对政府形象也是不小的损害。因此,我们必须正视这个问题,并着力解决。下面,我们将分析公务员灰色收入的几大原因。

在分析中,我们将借鉴我国反腐败论述。我们认为,灰色收入与腐败的产生根源相同,表现方式相近,造成的危害在性质上也类似,区别主要在于程度方面。甚至,灰色收入比腐败犯罪的危害更大,因为它是以法定的机构性权力和资源为后盾,具有一定的“合法性”和强制性力量,纠正起来难度特别大。故而,对灰色收入产生原因的分析以及防治灰色收入的政策建议,与腐败的相关分析也极为相近。

就灰色收入产生的原因而言,目前的观点大致可分为:

(1) 权力缺乏制度约束;

(2) 权力缺乏道德约束;

(3) 低薪导致灰色收入。

我们认为,这三种观点都抓住了灰色收入产生的原因。其中,前两者更为根本,它涉及到了公务员获取灰色收入的可能性与动机。第三种观点仅考虑了公务员个人动机,没有与公务员的工作环境相连,故而较为肤浅。又因为很难论证公务员“合理”收入的数额,也就无从比较公务员收入的多少。

从上述三种观点出发,同样可以得出三种杜绝灰色收入的建议:

(1)加强制度建设,完善权力的监督与制约机制,使公务员“不敢”获取灰色收入;

(2)加强道德教育,从根本上提升公务员的道德素质,使公务员“不想”获取灰色收入。应该承认,这种建议是最为根本的,直指人心,但相对而言也是最艰难、最漫长的措施;

(3)高薪养廉。

(一)公务员获取灰色收入与薪酬无必然关联

1.公务员收入相对较高

(1)薪酬收入

从前文所列数据我们不难看出,公务员薪酬与普通劳动者相比并不低,相反还显著超出,如天津市防暴警察的年薪明显高于建筑行业员工,是其两倍以上。前文所列统计数据也表明,公务员收入处于社会中高层。

(2)社会保障

公务员拥有完善的社会保障,如三险一金。特别需要指出的是,通常只有国家公务员和国有企事业单位员工才享有住房公积金。这部分收入相对不起眼,但对于个人形成稳定的生活预期具有明显作用。

(3)社会地位

如前所述,公务员群体是我国社会地位最高的职业群体。我们得出结论:公务员群体的显性收入处于社会中上水平,且由于其完善的社会保障、极高的社会地位,决定了公务员是中国最好的职业之一。这一论断从每年报考国家公务员的人数/岗位比可以得到最直观的经验说明。

2.灰色收入的特殊性及在公务员群体中的普遍性

从上文个例可以看出,公务员的“其他收入”(灰色收入),是其他行业的劳动者所没有的。同时,在公务员群体内部,灰色收入又是极为普遍的,上至高官,下至普通职员,几乎人人都有或多或少的灰色收入,这已成为行业的“公开的秘密”,普通公民也心知肚明。

3.灰色收入与公务员薪酬无必然联系

以上两点提示我们,灰色收入与公务员薪酬无必然联系。寻找公务员灰色收入的原因,也不能从薪酬出发,否则我们无法解释为什么其他低收入群体没有灰色收入,为什么公务员群体中普遍存在灰色收入,甚至已近乎“公开的秘密”,而不是基层公务员的灰色收入高于高层公务员。

(二)灰色收入的人性因素与制度因素分析

虽然从薪酬出发探究公务员灰色收入已被证明是错误的路径,但其中也包含着正确的假设:

(1)公务员与普通人一样,也有多重需求。

(2)公务员的收入较低,不能满足其需求。因此,公务员有获取灰色收入和腐败的动机。

(3)对公权力的监督制约机制不足,公务员道德自觉不够。

其错误在于“公务员收入较低”的前提是错误的,但从人性角度解释公务员的不合乎道德规范的行为的思路则是可取的。因此,我们也将首先从人性角度阐述公务员获取灰色收入的原因。

1.人性中的贪欲

关于这一点,现代社会共识远大于分歧,即人在满足自身基本需求后,并不会停下,而是进一步追求更大的满足。这可能是他人的尊重、自我实现,也可能是获得更大的物质享受。在现代商业社会的背景下,缺乏德治教育的公务员更可能走上片面追求物质享受的歧路。

应当说,任何防治灰色收入的举措都应该从这一基本人性出发。如制度建设应着力使公务员“不敢”,道德防治则应该着力于消除公务员的贪欲。从这一角度讲,道德防治更具根本性,目的是提高公务员的德性。而制度建设则多少是迫不得已,并不能从根本上解决问题,反而因为制度不可能是严密无缺的,在制度漏洞处公务员同样会获取灰色收入。

2.制度的不完备

在既定的人性状态下,为什么中国大陆公务员的灰色收入问题较新加坡、香港、美国等更为严重?我们很难认同是别人更具道德,而只能从制度上寻找原因。

(1)公权力的高度集中

① 政府权力过大,仍然深入消费品市场、生产资料市场和生产要素市场。行政审批过多,财政体制改革滞后,单位、部门“小金库”众多,预算外资金、制度外资金过多,以及广为诟病的行政处罚过滥等。

② 在政府内部,权力过分集中的决策体制和领导体制使得决策权、用人权缺乏监督。仅以腐败为例,已有贪官坦承“官做到我这一级就没人管了”,在这种情况下,寄望于官员个人自律无疑是靠不住的。

(2)公权力缺乏监督制约机制

在形式上,我国监督主体是相当全面的:一是国家权力机关的监督;二是行政机关的监督;三是检察机关的专门法律监督和查处违纪党员的纪律检查委员会;四是政协等提出批评、建议、控告、检举的团体监督;五是报刊、杂志、广播、电视等新闻媒体的舆论监督;六是宪法赋予权利的举报、控告、批评建议的公民监督[2]。

但是,在实际运行中,这些监督主体的作用远没有发挥到位。如新闻媒体,本来在反腐败中应该是大有作为的,应该是最有力的监督工具。在西方国家媒体甚至被称为三权之外的第四权,可见报纸的威力。但长期以来报喜不报忧的宣传模式,使得媒体批评揭发不够,不敢触动实际和深层次的问题。从制度上讲,报纸受一级党委宣传部门的领导,而党委与行政机关关系密切,甚至党委个别领导本身即有灰色收入或腐败,故很难监督公务员的灰色收入问题,通常是网开一面。

就权力机关的监督而言,应该承认,最近每届人大的监督作用越来越大,但我们看到的是,一些领导干部仍不重视、不自觉接受人大监督,少数干部习惯于个人说了算,不能容忍别人监督批评。而一些人大专职常委对监督工作也同样有畏难情绪,认为人大监督阻力大、难度大,甚至对一些严重违法行为也不敢理直气壮地实行监督。而灰色收入往往有一定合法性,自然监督力度就更小。

检察机关的法律监督机制也有待改革。目前,检察机关的财政权、人事权均归当地党政领导管理,对行政机关的灰色收入问题确难行使监督作用。

从充分发挥公民监督作用来说,当前公民举报公务员灰色收入途径较少,不够方便快捷,对举报人保护不够,举报人有遭打击报复之虞;公民对公务员的质询不足,甚至人大代表也很少依法行使其质询权。

三、公务员灰色收入的制度防范

我们认为,就防范公务员的灰色收入而言,进行德治教育更为根本。但鉴于德治教育的长期性、复杂性,以及德治也以制度建设为基础,我们将首先论述西方国家制度防范的经验以为借鉴,同时指出其制度防范的限度所在,以凸显德治的优越性。

(一)西方国家的制度防范

1.制度建设的人性假设

西方国家制度建设的人性假设一般为性恶论,如政治学上著名的“无赖假设”。“许多政论家已经确立这样一项原则:即在设计任何政府制度和确定该制度中的若干制约和监控机构时,必须把每个成员都假定为是一无赖,并设想他的一切作为都是为了谋求私利,别无其他目的。”“必须把每个人都设想为无赖之徒确实是条正确的政治箴言。”[3] Power tends to corrupt, absolute power corrupt absolutely.

麦迪逊在《联邦党人文集》中也论述到:但是政府本身若不是对人性的最大耻辱,又是什么呢?如果人都是天使,就不需要任何政府了。如果是天使统治人,就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了[4]。

孟德斯鸠在《论法的精神》中的著名论断:一切有权力的人都容易滥用权力,这是一条万古不易的经验[5]。

虽然,西方思想家们的问题意识集中在反专制和制约政府权力,而非方法公务员的灰色收入。但其思考路径对我们仍有极大的启发意义,即对人性作出低调的假设,试图以制度防范其不法行为,同时制度防范又不与提升道德水准的德治相矛盾。

2.西方国家具体的制度建设

(1)政府内部的三权分立与制衡

对于三权分立制度,孟德斯鸠有经典陈述,美国制宪者第一次将其完整地应用于政治实践中。

美国的立法权属于由参、众两院组成的国会;行政权属于总统;司法权属于联邦最高法院及其下级法院。立法权、行政权与司法权分别由三个不同的机关独立行使,它们之间互不相属,并且形成一种相互制约的关系。

在欧洲的英、德等国和亚洲的日本,国家权力结构虽不是美国那样典型的“三权分立”制,但不同的权力之间也存在着一定的制约关系,如英国的政制是内阁制,由内阁向议会负责,而英国的内阁制通过首相作为议会多数党领袖的事实又在很大程度上控制着议会,从而形成了相互制约的关系。

在这种情况下,公务员必须考虑到来自立法机构和司法机构的严密监督,使其侥幸心理降低,从而“不敢”获取灰色收入。

(2)以权利制约权力[6]

首先,就普通公民而言,公民对国家权力的监督典型地体现在西方国家的普选制中,由于每个公民都握有选票,执政者要想继续执政就得考虑广大公民的意志,保持公共权力的良性运行;此外,公民享有的举报、申诉等权利也起到了对公共权力的监督作用。灰色收入必然体现在公共财政和官员个人财产申报上,公民据此可以对公务员提出质询。

其次,民间NGO组织的作用不可小视。民间组织在西方国家反腐倡廉的实践中起到了重要的作用,如透明国际通过开展舆论宣传,清廉指数和行贿指数,开展学术研究等措施对世界的反腐败发挥了深远的影响。

再次,新闻媒体对监督公务员的清廉有重要作用。西方国家保护言论自由、出版自由,使新闻媒体敢于揭发政府官员。又由于同行业之间的激烈竞争,迫使新闻媒体为争取读者而千方百计揭露政府官员的丑闻,稍有蛛丝马迹即穷追不舍,使政府官员很难长期享有灰色收入而不被发现。

(3)财产申报制度

该制度具有较强的反腐败功能,国外一般是以立法方式设定一定范围的公职人员的义务,强制其如实申报个人财产、来源及各种投资活动。

当然,乞求具有贪污行为的官员在财产申报中主动坦白罪行是不切实际的,但有了这一制度,反腐败机制便可从两个方面入手及时发现贪污贿赂犯罪:第一,当公职人员获得某种不正当利益时,必将极力在申报材料中隐瞒这项收入,或者以其他名义作虚假申报,发现这种隐瞒或虚报的行为相对来说比较容易,一旦发现,往往可以成为查获贪污证据的先导;第二,当发现公职人员个人消费和生活水准过于奢华时,可以对照其以往财产申报材料进行审查,也可以要求其立即申报财产收入明细账,如不能说明巨额财产的合法来源,即可治罪。可见,财产申报制度对于一些具有潜在贪污可能的官员来说,其心理抑制作用是相当强烈的。

相较于而言,灰色收入更具有隐蔽性、长期性,甚至还有一定程度的合法性,更难以监督。但财产申报制度的理念仍然值得借鉴。

(二)制度防范的限度

诚如上文所言,完善的制度对于防范公务员取得灰色收入具有重大意义。但是,我们也不能无限拔高制度防范的意义。

1.消极的人性假设对公务员的负面心理暗示

从前文我们可以看出,西方国家制度建设的前提是消极的人性假设,即在肯定公民、强调公民参政议政的权利时,却否定公务员,假定其为“无赖”。虽然仅仅是假定,且其与道德升华并无矛盾,但负面的心理暗示、公众的较低预期也可能使制度走向反面,促成公务员缺乏对法律的敬畏,钻法律的漏洞。

2.权力分立不能排除各方的勾结

西方学者也明确意识到,在议员、利益集团、公务员三者间存在“铁三角”,最终为特殊利益集团而不是公众牟利。同样的勾结也完全可能发生在公务员和监督者之间。

3.灰色收入的特殊性制度建设成效不足

相对于明确的贪污、受贿,灰色收入的特殊性在于长期性、隐蔽性和一定程度的合法性。因此,能够有效防止贪污受贿的制度不一定能够防止“细水长流”的灰色收入。

如财产申报制度。当公务员收受巨额贿赂时,生活奢华也很难隐瞒。但灰色收入的一次收入往往较低,对生活水平的影响并不明显,公务员的长期获益甚至可能为公众所忽略。

同时,与贪污受贿相比,灰色收入的轰动效应并不明显,新闻媒体迫于竞争压力不会过多注意。公民行使监督质询权的重点也不在于此。

灰色收入的普遍受益性使得政府内部监督近乎失效。但是,同样由于其普遍收益性,从全局、长远来看,灰色收入的危害又并不小于腐败。

因此,从灰色收入的特殊性出发,现有的制度模本收效并不大。要想根治公务员的灰色收入,治本之策在于唤起其道德良知,提高其道德水准,从“不敢”到“不想”,以无处不在的道德约束来防治这一“公开的秘密”。这也是尊重公务员人格的要求,将其作为完整的道德存在来看待,而非一颗螺丝钉去被动地适应政府机器。

四、治本的德治教育

(一)德治的定义

中国自古以来就是一个倡导以德治国的国家,周人提出“明德慎行”、“以政为德”,后经两汉的魏晋南北朝的法律儒家化运动,礼法合流。《唐律》最终确定了“德礼为政教之本,刑罚为政教之用”的德治方略,并为以后历代所尊崇。

根据古代的治国理论,德治的定义如下:

其一,要求统治者集团以身作则,注意修身和勤政,充分发挥道德感化作用。

其二,重视对民众的道德教化,“为政以德”,德主刑辅。

如今,德治是人类社会用道德控制和评价社会成员行为的一种手段。主要通过榜样示范、道德礼仪、教化活动、制定乡规民约和宗族家法、舆论褒贬等形式实现。

在这里,对于公务员灰色收入的问题的解决,德治正是一把颇为有效的“软刀”。

(二)德治与法治的关联 [7]

1.关于法治

所谓法治,就是依法治理,是指法律制度在社会治理中发挥基础性调节作用的过程。

推究以往的历史进程,法治的确立是一个政治发展过程,“法治”一词主要是作为一个政治概念而被广泛接受的。而在现代社会,法治观念已经深入到社会生活的各个层次和领域中。人们在努力依照法治的原则去构建生活方式。尤其在公共管理领域中,法治业已成为主导思想。

其实,法治本身是一种外在规范,尤其在现代社会,人们已经将法治神圣和绝对化。法治根据人类性本恶的假设,建立一种治理社会的特定秩序,并以此秩序约束人的外在行为。

究其本质,法治是通过作用于人的外在而达到社会秩序的有机运行。但是,法治也存在一定问题。

首先,法治有不周延性。法律是由人制定的,是各种行为规范的总和。但是,随着时间和空间的延展变迁,人类的行为总是不能被法律所穷尽。而法律本身作为一种书面的规范,从文字角度上总会有所疏漏。因此,从某种意义上,法治对人的行为的规范只能达到一个社会平均的水平,且总有其所不能触及的“死角”。

其次,法治不能有效地规范人的思想,使其同化于法治。由于法治本质上是一种作用于外在的规范,而人的思想又远非如此单纯,因此,法治本身并不能完全内化为人的思想。而那些无法度量的未被“同化”的部分,也许就是人性“死角”的所在。

由上可知,法治由于其强硬性,存在着一些它本身无法自补的缺陷。而针对公务员的灰色收入问题的特性,再纵观长久以来的现实状况,法治本身已无法有效解决灰色收入问题。

2.关于德治

如果说法治是比较强硬型的有形可度量的外在规范,德治则是相对较为抽象的内在规范。它着重从人性本身的改造和改变出发,从内在同化和规范人的思想,进而作用于人的外在。因此,可以说德治是一种由本治表的办法。

针对于公务员获取灰色收入的普遍性、长期性和隐蔽性,德治就是一只可以触及“死角”的手。从思想道德层面消弭公务员获取灰色收入的动机,通过形成内在道德规范的方法使公务员形成相对于外在法治规范的内在道德约束。

3.德治与法治的统一性 [7]

不论从治国还是治事的角度来说,法治与德治都是两种不同的方式。然而,从哲学角度看,法律与道德两个概念是有着统一性的。这一点可以从黑格尔高度抽象的思维习惯中得到证实。因而,德治与法治是具有核心一致性的。

首先,德治和法治从形式上可以实现互补。法治是对人外在行为的规范,而德治则是从内在规范人的思想德性,进而规范人的行为。也就是说,法治与德治可以实现互助,法治是德治的可操作化,德治是法治的升华。

其次,在核心的价值层面上,法治和德治是相容的,二者只是从不同的侧面实现了对社会秩序和效率的规范,其终极目的是相同的。

综上而论,法治与德治是相容而非相克的。所以,在解决公务员灰色收入的问题上,使用德治手段并不会影响法治手段的实施。相反,德治可以从公务员的内在道德观念上进行规范,从而从根本上改变灰色收入杜而不绝的现象。

(三)德治对制度防范的兼容与超越

根据关于公务员灰色收入的制度规范以及德治与法治关系的论述,我们可以得出这样的结论:

1.从客观上,法治是在规范公务员灰色收入问题上不可缺少的手段,但由于法治有其固有的缺陷,使得在公务员灰色收入的问题上,出现了禁而不绝的现象,甚至使得灰色收入成为了法律规范的“灰色地带”。

2.从主观上,公务员获取灰色收入与其主观上的“私念”和思想道德上的不成熟有着密切的关系。因此,致力于主观思想道德改造的德治,在解决这个问题上,就显得更加具有优势。

因此,在解决公务员灰色收入的问题上,德治具有比法治更强的兼容与超越性。

综合全文,公务员获取灰色收入具有普遍性、长期性和隐蔽性。造成公务员获取灰色收入的原因不在于公务员本身薪酬的多少,而在于制度的漏洞和公务员本身素质的缺失。因此,要解决公务员灰色收入的问题,德治才是根本。虽然,采取德治本身也存在着一些不可度量和见效缓慢等缺陷。但是,由于德治与法治二者是相容互补的,所以,德法兼顾、双管齐下才是解决公务员灰色收入的正确之路。

参考文献:

[1] 李培林,李强,孙立平.中国社会分层[M].北京:社会科学文献出版社,2004.

[2] 刘守芬,许道敏.制度反腐败论[J].北京大学学报,2000,(1).

[3] 休谟.休谟政治论文选[M].张若衡,译.北京:商务印书馆,1993.

[4] 汉密尔顿,麦迪逊,杰伊.联邦党人文集[M].程逢台,译.北京:商务印书馆,1982.

[5] 孟德斯鸠.论法的精神[M].北京:商务印书馆,2004.

[6] 王凯伟.国外权力监督经验对我国反腐败启示[J].求索,2004,(8).

[7] 张康之.公共管理伦理[M].北京:中国人民大学出版社,2003.

Discussion about the gray income question of the civil servant

MA Yuan-hong

(People's university of China,Beijing 100872,China)

Abstract: Civil servants income from the case, the civil servants get grey income of moral reasons and system. according to the foreign rule makes the power of the civil service system, and analysis of the western countries to the prevention of the system and try to find out the system of governance. the study of nature and the intrinsic ethics and the rule of law, and conclude, ethics and the rule of law, is the only solution to the civil servants get grey income of the fundamental way.

Key words: civil servant; gray income;morals managem