用科学发展观指导城市土地整理

用科学发展观指导城市土地整理工作,处理好城市发展与城市用地总量与结构平衡､生态环境保护的关系,统筹人与自然的和谐发展｡为此,要建立健全城市土地整理市场准入机制,完善城市土地整理市场规则,实行政企分开､政事分开,体现市场经济公开､公平､有序､竞争原则,以实现城市土地整理区的社会经济协调发展｡

关键词:科学发展观;城市;土地整理;土地利用

中图分类号:F061.6 文献标识码:A 文章编号:1003―5656(2006)04―0053―07

科学发展观是坚持以人为本,全面､协调､可持续的发展观｡如何贯彻落实以人为本,全面､协调､可持续发展的科学发展观,已成为城市土地整理工作中的头等大事｡我们要用科学发展观指导城市土地整理工作,处理好城市发展与城市用地总量与用地结构平衡､生态环境保护等方面的关系,统筹人与自然的和谐发展,使城市步入功能绩效显著､产业结构优化､市民安居乐业､生态环境良好的可持续道路｡

一､科学发展观导向的城市土地整理思路

土地整理(Land Consolidation)是集约利用土地､实现耕地总量动态平衡的一个重要手段,土地整理是社会经济可持续发展进程中人类文明用地的产物｡所谓“土地整理”是指以土地狭小或地权零乱之地区,将原有地界､道路､沟渠､堤塘等废弃,再以理性之要求,依据地势､地类等天然条件,以土地所有权相互交换为原则,另行划分,重予分配的过程｡[1]52一般说来,土地整理包括两方面的主要内容:一是调整土地权属单位间的不利于生产管理的土地;二是调整土地关系和土地利用组织｡[2]538城市土地整理不仅包括土地利用的空间配置和土地利用内部要素的重新组合,还包括土地权属和土地收益的组合｡[3]目前,我国开展的农地整理较多,而对于城市土地整理却重视不够,这不仅降低了土地整理的整体效益,还限制了土地整理的全方位和可持续发展｡面对21世纪的城市社会经济的发展,中国日益增多的人口和耕地资源相对不足的矛盾日益激烈｡因此,加快城市土地整理的步伐,提高城市土地的利用率,减少占用耕地的数量,确保耕地总量动态平衡,保证我国的粮食安全,防止城市病的发生和蔓延,已经成为我国社会经济发展的必然抉择｡城市建设应该走集约化发展之路｡因此,除了对某一区域内城区布局进行合理规划外,对于某一具体城市,更要在旧城改造上多下功夫｡为了实现城市旧城改造的前瞻性､科学性和经济性,必须以科学发展观为指导,卓有成效地推进城市土地整理｡

(一)以人为本是城市土地整理的出发点和落脚点

坚持以人为本,就是要以实现人的全面发展为目标,从人民群众的根本利益出发谋发展､促发展,不断满足人民群众日益增长的物质文化需要,切实保障人民群众的经济､政治和文化权益,让城市经济体制改革与发展的成果惠及全体人民｡根据科学发展观以人为本的理念,城市土地整理要按照“城市功能的优化､基础设施完善､产业结构合理､居民安居乐业､城市环境良好”的原则,进一步修订和实施好“城市土地开发整理专项规划”｡城市土地开发整理规划是城市土地利用总体规划的深化和补充,是搞好土地整理工作的重要前提｡因此,城市有关部门要在前一轮土地开发整理规划的基础上,修订实施新一轮城市土地开发整理规划｡通过对城市土地的全面整治和改造,改善城市生态环境,改善城市基础设施条件,提高城市土地利用率,提高城市土地的经营水平,实现城市土地整理区的社会经济协调发展｡

(二)全面发展是城市土地整理的科学内涵

全面发展,就是要以经济建设为中心,全面推进经济､政治､文化建设,实现经济发展和社会全面进步｡体现在城市土地整理上,就是应该确保城市土地整理区居民在居住与物质生活得到提高的同时,精神生活也能得到相应的提高;在城市经济增长的同时,社会各项事业进步,城市环境改善｡因此,在城市土地整理工作中,要以提升城市土地整理工程质量为抓手,为城市社会经济的长远发展､城市环境的改善､文化生活和精神道德水平的提高提供土地载体和物质基础,合理配置基础设施和城市公共和公益设施｡建立城市土地整理制度后,土地整理机构可以接受政府委托收购和征用有潜在价值或尚未开发的土地,然后对其进行前期开发和整理,将其转变为“三通一平”､“五通一平”､“七通一平”的熟地,纳入政府土地储备库｡然后,政府委托或授权的城市土地储备机构再根据城市建设要求､市场需求和土地供应计划,将这些熟地出让或出租｡可见,运用上述土地整理机制,既有利于搞好城市土地的开发与整理工作,又能确保城市规划的实施,确保开发与建设项目的“小配套”与城市建设的“大配套”的衔接｡

(三)协调发展是城市土地整理的主要内容

协调发展的科学发展观要摒弃过去那种单方面追求GDP､不计成本和代价的片面和盲目发展观｡“发展是硬道理”已成为共识,而科学发展观则在此基础上进一步提出“全面､协调和可持续发展”的问题｡协调发展体现在城市土地整理上,就是要全面发展,统筹发展,有计划地发展｡事实上,从目前到今后相当长的时期内,城市周围可供征用的农地已经十分有限｡所以,今后城市土地利用必须走集约化和可持续的道路,必须充分合理地利用城市存量土地,以通过城市土地存量的重新洗牌来实现土地资源的优化配置｡通过建立城市土地储备制度,把城市土地存量的未利用､不合理利用､未有效利用､超过出让期的土地以及部分城市规划用地整合起来,无疑有助于促使城市土地供应实现由“增量调节为主”向“存量调节为主”转变｡这对于从制度上保障耕地保护这一基本国策的实施具有十分重要的战略意义｡城市土地整理是创新发展与全面建设小康社会的重要组成部分,是实现城乡产业互补的重要方面｡因此,我们首先要将科学发展观作为城市土地整理规划设计编制的指导思想,使城市土地整理的各项内容相互衔接､相互促进､良性互动｡在理念上要以人为本;方法上要善于统筹兼顾;内容上要有效配置资源,保护资源和生态环境;体系上要形成城乡全面､协调､可持续发展的格局｡

(四)可持续发展是城市土地整理的抉择

可持续发展体现在城市土地整理上,就是城市土地利用不能走粗放式､外延式发展之路,而应该走集约型､内涵式､可持续发展之路｡通过城市土地整理制度创新和技术创新,坚持经济社会发展与环境保护､生态建设相统一,资源开发与节约并举,把节约放在首位,在保护中开发,在开发中保护,珍惜每一寸土地,为全面建设节约型社会作出贡献｡建立城市土地整理制度后,对旧城区危改项目､房屋拆迁及市政建设难度大的项目,可以由政府实施统一拆迁,将其整理成为“三通一平”､“五通一平”､“七通一平”的熟地后,再统一评估,确定基准地价或标定地价,然后以挂牌交易或招标､拍卖等方式,统一出让给房地产开发商进行开发建设｡

二､城市土地整理的主要类型

城市用地包括城市社会经济所涉及的工业､商服､住宅､交通､市政等多种用地类型｡对城市用地进行全面整理的目的,就是要根据科学发展观的要求,协调处理好不同种类用地之间的比例关系,促进城市生活､经济､社会的可持续发展｡由于各城市社会经济发展条件的差别性,各个城市应该根据自身的特点,因城制宜､因地制宜､因时制宜,以不同用地整理运作模式为着重点,结合不同的运作模式寻求城市土地的最佳综合整理效益｡从目前城市土地整理的实践来看,城市土地整理的类型主要有“腾笼换鸟”型､功能调整型､全面改造型､城乡统筹型和道路拓展型｡

――“腾笼换鸟”型｡长期以来,我国不少城市受计划经济体制和城市土地无偿划拨制度的指导,城市用地中工业企业所占比例一般高于国外城市工业用地所占比例5―10个百分点｡工业用地比例过大严重地制约着城市社会经济的可持续健康发展,影响城市功能的有效发挥,造成土地利用效率低､土地流转弹性小､居民生活环境污染严重｡因此,把有污染､效益低下､占地面积大的第二产业特别是其中的重型工业企业迁出城市繁华区,与第三产业中的金融､商贸､会展､服务用地置换,无疑有利于城市土地的集约利用和单位土地贡献率的提高,有利于盘活城市存量土地,有利于提高城市整体容积率｡具体实施办法:对工业地产进行评估,寻求商服置换对象或实行公开拍卖,城市郊区设立工业企业新的集中发展地｡例如:成都市三环路以内的工业企业,根据城市“退二进三”方案,除适于中心城区的约1/6的城市型工业可继续保留外,大部分的工业企业将迁出或关停并转,75%左右的工业用地将改变为金融､商贸､商务､房地产等用地,“腾笼换鸟”,从而使城市核心区和中心区的黄金地段发挥出高效益｡

――功能调整型｡我国城市用地空间布局混乱､分散,难以形成应有的集聚效益｡许多事业单位､机关和效益低､耗地多､污染大的工业企业占据市中心和高价位区域,长期造成“优地劣用”或“围而不用”的局面,从而不仅增加交通量,污染环境,而且造成城市中心土地配置难以优化｡对城市用地实施功能分区整理就是把城市土地依据区位和价格差异划分不同的用地小区,实行工业园区､生活住宅区､商服区集中用地的策略,利用相同种类用地性质的一致性和共享性,减少其对外部环境的负效应,从而达到集约用地的目的｡例如:成都市将城市区的功能结构划分为核心区､中心区和副中心区,实行土地利用功能分区的规划,核心区以金融､商贸､办公为主,中心区以居住为主,副中心区建立若干相对独立的综合新区,从而盘活了存量土地资产,提高了城市土地的利用效益｡

――全面改造型｡缺乏整体和科学规划,新旧混杂景观是目前我国许多城市的一大特征｡历年来,我国城市规模呈现出摊大饼式的外延扩张态势,城市用地的内涵挖潜工作未被重视,旧城区低层建筑､空闲地､老胡同､狭窄小巷随处可见,从而严重地制约着城市现代化的步伐和城市功能的有效发挥｡全面改造型的用地整理模式,就是针对旧城区内基础设施落后､建筑层面低､空闲地多､缺乏合理规划的现状,根据科学发展观和建设生态城区的要求,对旧城实施彻底全面的改造,以适当提高城市的建筑密度和容积率｡

――城乡统筹型｡在不少城市与乡村的结合部,往往出现一些农地已经在用途上非农化了:农民已经不从事农业生产与经营活动,而从工经商;农民的住宅开始对外出租;一些没有城市房产证的房屋已经作为商业地产在开始经营;“城中村”星罗棋布地镶嵌在城乡结合部的若干区位;建筑物零乱,用地效率低等等｡因此,按照城乡统筹和建设社会主义新农村的思路,对城乡结合部地区的土地进行整理,规范土地权属,完善基础设施,可以使其土地资源有效配置,更好地吸纳城乡结合部地区的失地农民就业｡

――道路拓展型｡长期以来,我国许多城市道路狭窄､交通拥挤､基础设施落后｡近年来,随着城市社会经济的飞速发展,特别是小汽车进入千家万户,城市交通问题日趋突出｡于是,城市道路改造成为城市政府为民办实事的重要举措｡在道路拓宽和改道的过程中,必然涉及沿线房屋的拆迁和城市土地的整理,以便为这些道路拓展后的产业布局､居民小区和公共事业提供更适宜的城市土地｡

三､科学发展观导向的城市土地整理对策与举措

城市土地整理是一项系统工程,内容繁多,涉及面广｡因此,为确保城市土地整理按照科学发展观和构建资源节约型､环境友好型社会的要求,收到预期成效,必须构建城市土地整理的配套举措,形成城市土地整理卓有成效的一系列制度安排｡

(一)以社会经济可持续的发展为路径,积极开展城市土地整理

城市是区域经济的增长极｡因此,城市土地整理方案要根据城市作为区域经济中心和枢纽的功能定位,聚集城市科技､金融､商贸､交通､通讯等功能,进一步增强城区在特大城市经济中的吸引和辐射力,巩固和发展城区的核心地位和作用,以促进城市繁荣｡在城市土地整理规划中,要搞好城市管网和其他配套设施建设方案,在城市周边形成一批二､三产业群,形成新的经济增长带,使城市的城市功能分区更加合理｡[4]

在城市土地整理过程中,要根据科学发展观和社会经济可持续发展的要求,综合考虑各种因素,其中最重要的是综合考虑技术因素和经济因素｡许多地方在城市土地整理规划设计过程中存在这样一种倾向,即重视技术规划而忽视经济规划｡人们往往比较关注土地整理与城市各种功能区的布局､某一条街道的样式､标志性建筑物乃至某些具体建筑物的造型等等之间的关系｡所以,一些地区常常邀请国内外的一些高层次专家､学者进行反复地规划､设计和论证｡而对于这些规划设计的经济价值,虽然有所考虑,但往往没有经过科学的论证｡这样做的直接后果,就是影响了城市土地整理后的社会经济的可持续发展和城市聚集功能的提升｡

(二)以统筹人与自然的和谐发展为重点,推进和实施城市土地整理

在城市土地整理的实施过程中,我们必须坚持保护环境和保护资源的基本国策;坚持经济社会发展与环境保护､生态建设相统一,既要讲求经济效益,也要重视社会效益和生态效益;坚持资源开发与节约并举,把节约放在首位,在保护中开发,在开发中保护;坚持统筹规划,加大投入,标本兼治,突出重点,有步骤地进行环境治理和建设;坚持依靠科技进步推进环境保护和治理,推进资源开发与节约,依法严格保护环境与生态;坚持深化改革,创新机制,实行政府调控与市场机制相结合,从体制和机制上促进城市土地整理区域的可持续发展｡[5]通过土地整理来大力发展循环经济,在城市建设过程中充分利用土地资源,提高土地资源的利用效率,减少环境污染｡在全社会进一步树立节约资源､保护环境的意识,形成有利于节约资源､减少污染的生产模式和消费方式,建设资源节约型和生态保护型社会｡

政府有关部门在城市土地整理方案的制定上,不仅要注重用地的地上整理,而且要关注用地的地下整理;不仅要注重土地整理后的“多通一平”,而且要为土地整理后的利用提供可行性建议｡[6]92事实上,城市建设不是单纯的建广场､辟街或扩地开道,做简单的“加减法”和“摊大饼”式地向地带和城郊延伸｡千城一面､单纯追求“量变”的建设已经违背了城市建设作为一门科学的特性｡目前,我们在城市土地整理的过程中,要防止城市建设和城市经营中的同构性问题｡城市功能的战略性结构调整,可以说是经营城市中迫切需要解决的问题｡一个城市的生机和活力在于它的产业经济特色和独特的历史文化积淀｡城市建设规划､城市建筑风格的同构性只会使其显得呆板死沉｡即使在一个城市的街道两旁,其建筑物也应风格各异,其建筑物可以有进有退,有高有低,色调有冷有暖,突出层次和色调的和谐｡另外,城市建设过程中一味地求新求大,只会浪费财力资源､土地资源,更浪费了不可再生的历史文化资源｡意大利､希腊､法国等欧洲国家的许多城市的迷人魅力,不是它的高楼大厦,而是它历史赋予的浓厚的文化底蕴｡特别需要指出的是,有的城市在建设和改造中缺乏整体长远规划,“头痛医头､脚痛医脚”扩地建路､盖房造屋后,却将城市应该必备的配套设备,如给排水､供电等设施给淡化了｡刚修好的路,不久又被挖开;建好的绿化带又推倒重来;有的城市居民的生活污水因缺少排水系统,要么蓄在一地形成水洼,要么直接排入河流,与饮水源混杂,以致造成居民生活质量的下降｡2004年夏天不少城市遭遇洪灾就是沉痛教训｡另外,城市土地整理项目要推行投入产出率､生产成本降低率､新增城市用地率､生态景观改善､群众居住环境改善等综合考核指标｡在进行城市土地整理项目可行性研究时,必须进行景观生态评价;城市土地整理后的项目建设,也必须有具体的景观生态措施｡

(三)以用地结构调整与优化为取向,提升城市土地整理的绩效

城市土地整理要与城市产业结构调整相契合,通过城市土地整理来优化产业结构｡城市土地整理的开展,不但可以吸纳一部分城市剩余劳动力和下岗职工,也为城市产业结构调整创造了条件｡城市土地整理要高标准､高起点,要按综合治理模式,整理出优质场地,为城市规模化经营创造好的基础条件｡城市许多商业服务行业大多是劳动密集型的产业,通过“退二进三”的土地整理,可以使第三产业在城市中更加繁荣,从而在更好地发挥城市功能､联动工农产业互动､为城市提供更多税源的同时,也为城市剩余劳动力和下岗职工提供更多的就业岗位｡

城市土地结构的变迁和城市产业结构的调整要注意保护土地资源,进行“可逆性调整”｡整理后的土地要发挥产业比较优势,发展劳动密集型的产品和服务,发展不同类型的中央商务区､会展经济区､生态居住区,提高城市产业的专业化､集约化水平,选择发展对地方经济贡献率大的高科技产业,为国内外城市提供具有市场竞争力的产品,从而实现城市土地整理与城市产业结构调整的有机结合｡

(四)以建立和完善资金投入机制为抓手,实现城市土地整理的可持续发展

城市土地整理是一项投资巨大的基础工程,资金落实是城市土地整理能否达到预期效果的关键,资金短缺是影响城市土地整理的主要问题｡随着我国城市土地整理事业的全面开展,拓展和增加新的资金筹措渠道,加强管理,使城市土地整理资金形成“投入―运行―回收―再投入”的良性循环,这是当前城市土地整理急需解决的重要问题｡要解决好城市土地整理资金问题必须重视城市土地整理资金筹措的多元化和运作方式的市场化｡国外城市土地整理成功的经验表明:实施城市土地整理是调整土地利用结构和土地关系的政府措施,必须建立以政府投入为主体的资金体系,才能使城市土地整理按照符合长远和全局利益的要求实施｡城市土地整理的资金投入渠道稳定了,搞好城市土地整理才有物质保障｡

建立和健全城市土地整理资金投入的制度安排,必须引入市场机制,逐步建立起科学合理的利益分配制度,积极拓展资金渠道,使城市土地整理有长期和可靠的资金保障｡要建立和完善土地出让金地方留成部分的具体使用管理办法,保证其专款用于耕地开发和城市土地整理;运用各种优惠政策积极引进和利用外资,开展城市土地整理的国际合作;同时充分利用信贷资金和配套的优惠政策,吸引其他社会资金投入到城市土地整理的进程中,逐步形成土地开发整理多元投融资渠道｡在土地利用总体规划､城市土地整理专项规划的控制下,积极整合旧城改造､城市道路､基础设施改造､房地产开发等层面的资金,使社会各方面的资金投入效益优化,避免重复建设,提倡雪中送炭,力戒锦上添花｡城市土地整理专项资金应优先用于公共和公益项目的土地整理｡在城市土地整理项目可行性研究､规划设计､项目实施等环节上,要建立健全市场主体的准入机制,完善城市土地整理市场规则｡为保证项目资金的合理使用,应加大城市土地整理项目资金监管力度,保证城市土地整理资金足额收取､足额使用､合理使用,以优化城市土地整理项目的资金使用效率｡

(五)以人性化实施为切入点,加大公众参与城市土地整理的力度

城市土地整理首先应做好城市土地整理权属调整工作｡在城市土地整理项目实施前,要搞好权属核实工作｡对所涉及土地的权属､界限､地类､面积进行核实｡尊重土地权利人意愿,编制土地权属调整方案,按以人为本的原则,以人性化实施为切入点,充分征求土地权利人的意见,维护原土地使用者权益,按照公平､公正､等价的市场机制,使原土地使用者能够以合理的方式和途径分享土地整理后的经济利益｡特别是对于体现城市文化传统和历史的城市特色区的土地整理,基于当地群众最了解项目区的文化历史背景和城市基础设施的薄弱环节,其土地整理项目的规划要让群众参与,形成当地群众､规划设计单位､城市土地整理专家“三结合”的项目规划设计机制,以提高城市土地整理项目的规划设计水平,优化城市土地整理资金配置｡

要建立适应市场经济规律的土地开发整理体制､机制及运作方式｡城市土地开发整理的项目管理要按市场经济规律,按照公开､公平､公正的原则,通过招投标､工程监理和项目法人制度等规范管理行为｡合理界定城市土地整理招标范围,一些企业能完成的单项工程,可以按“谁投资､谁受益”的原则,明确工程质量,用补助方式实施这部分项目｡推动土地整理专业化､市场化和社会化,形成“以钱长地,以地长钱,钱再长地”的土地资源产业良性发展机制｡突出政府指导,市场化运作,健全资金筹措机制､土地再分配机制等,鼓励企业､社团､个人参与土地整理,广泛吸纳各方资金､技术｡不断完善奖励机制,提高对基层的补助经费,激发整理区单位和个人的积极性,高质量开展土地整理,为城市土地资源的集约利用闯出新路子｡在城市土地整理的过程中,要按照经济体制改革和政府职能转变的要求,将土地整理的政事､事企分开;从规划､立项和资金保障到实施､验收､建成后使用维护的规范管理机制;政府､公司､个人参与的多元投资机制｡

(六)以加强专业技术队伍建设为突破口,提高城市土地整理的质量

基于城市土地整理是一项系统工程,国土资源部门要与有关部门密切配合,积极培养科技､工程､经营管理等方面的人才,建立土地､城建､路网､园林､环保等各类专业人员合理搭配的城市土地整理专业技术队伍,鼓励有关单位和个人发挥专业技术特长或成立专门机构,参与土地开发整理科学研究､技术论证､工程建设等工作｡从事城市土地整理的专业机构和人士要不断学习和研究土地开发整理先进经验和技术,不断提高技术和管理水平;要积极开展土地开发整理有关基础研究､应用研究和工程技术研究;强化科技创新成果在土地开发整理实际工作中的应用,逐步形成科技支撑体系,实现土地开发整理科学化;要加强土地开发整理标准化建设,逐步形成技术､经济和管理的标准化体系,提高土地开发整理的科学化水平;要积极开展土地开发整理信息化建设,按照国土资源信息化建设的要求,逐步建立土地开发整理信息系统,实现土地资源调查评价､土地开发整理规划､项目管理的数字化､信息化,实现城市土地整理的全程优质服务｡

城市土地整理是一项具有相当科技含量的综合性活动,需要科学的规划指导和相关技术的应用｡因此,城市土地整理工作者应搞好技术服务,为城市土地整理提供准确的技术资料和技术措施,为企业培训城市土地整理技术骨干,自始至终做好城市土地整理过程中的技术指导,保障城市土地整理的高质量;搞好法规咨询服务,为城市土地整理制定和提供配套性的政策､法规,使城市土地整理有章可循,建立和完善“有法可依､有法必依､执法必严､违法必究”的制度安排;搞好城市土地整理的信息服务,经常通报本地城市土地整理的情况和外地城市土地整理的先进经验,使城市土地整理沿着正确的方向发展;搞好城市土地的权属界定与相关服务,认真做好城市土地整理前土地权属的确认和城市土地整理后的土地变更登记,防止引发城市土地整理过程中的权属纠纷,切实保护土地权利人的合法利益｡

参考文献:

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注:本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文