解析重庆“地 票”

摘要：地票是城乡建设用地增减挂钩指标，是重庆市破解两难，实现70%城镇化率，统筹城乡发展的首创，其运行在实践中取得了显著成效，本文解析重庆“地票”对地票的推广及深入发展具有重要的现实意义。

关键词：地票、农村土地、复垦

一、地票的概念

地票是指将闲置的农村集体建设用地复垦[1]成符合农作物种植要求的耕地，并化为等面积的建设用地指标[2]凭证，这个凭证就称为地票。地票的创设为缓解建设用地供需矛盾，确保耕地安全，实现城乡统筹发展提供了一条有效渠道。

二、地票产生的背景及内涵

2007年作为“大城市带大农村”格局的重庆被国家批准作为统筹城乡综合配套改革试验区后，重庆市提出了2020年前城镇化率达到70%的综改目标。但摆在重庆面前的一方面是城镇化进程需要大量建设用地；另一方面是重庆对国家承诺的3256万亩耕地红线不突破。为此， 2008年年初，熙来书记对农村建设用地闲置浪费进行了调查研究，提出“设立重庆市农村土地交易所，将来建立城乡统一的建设用地市场，实现城乡建设用地增减挂钩”的课题。按照指示，市政府及相关部门积极努力，于 2008年12月4日成立重庆市土地交易所，其业务是开展农村土地实物、指标交易，其中指标交易重庆政府创意为“地票”交易，至此中国的地票交易制度诞生，地票成为重庆率先探索完善农村土地管理制度的改革工具。其实质是“城乡建设用地增减挂钩指标[3]”的一种，但这一指标与传统意义上的增减挂钩指标有四大区别：一是实行的是“先补后占”的挂钩模式；二是实行的是全市范围内的大挂钩、大流转[4]；三是实行了价格统一化[5]；四是实行票据化挂钩[6]。

三、地票的运行

地票的运行有四个环节，即复垦验收交易使用，具体如下：

（一）复垦

在依据土地利用总体规划、土地整理复垦规划的前提下，按照“二前提，三制度”的要求，将依法取得的利用效益不高或废弃的农村集体建设用地，复垦为耕地或可转为耕地的园地及其他农用地。

（二）验收

通过内业资料审查与外业工程抽核相结合的方法，农村建设用地复垦推行三级验收制度，即承担单位初验县级验收市级验收确认，每一级验收都遵照严格、真实、高标准的验收要求。

（三）交易

地票交易的出让主体为区县国土地房管部门作为机构申让指标；受让主体为一切农村集体经济组织、法人或其他组织以及具有完全民事能力的自然人。交易首先由国土房管局提出交易申请，然后由市局耕保处审查、签署同意意见，再转重庆市土地交易所审查，待审查合格后纳入待交易指标信息库，最后农村土地交易所以挂牌拍卖和定向出让方式[7]向社会挂牌公布，用地单位在重庆市竞购指标，交易方式为交易。交易特点是，1、计划交易：根据重庆市年度用地计划和经营性用地需求情况，对年度地票交易总量进行控制，大概是用地量的10%左右；2、价格指导：在制定地票基准交易价格时，要综合考虑耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费等因素上制定；3、优先权保障：一是交易价格低于基准价格时，土地所有者有优先回购权；二是交易前，指标优先满足集体建设用地。

（四）使用。

“地票”在城市落地使用时，必须符合土地利用总体规划和城乡总体规划，办理征地转用手续，完成对农民的补偿交易，征为国有土地后通过“招拍挂”等决定程序取得城市固有建设用地使用权。

使用流程首先是择地（勾地），用地单位买到地票后，并不意味就拿到了土地使用权，他还需在符合城市规划和土地利用规划的范围内寻找尚未被国农征收，又符合开发需求的进进出出块，看准地块后，向政府提出征地建议；其次是拍地，政府按程序对该地征用后，拿到地票的用地单位会和其他企业平等竞拍该地的使用权；最后是落地，公开竞购成功该地块后，地票才能最终使用。

四、地票的意义

(一)有利于农村土地使用权流转

农村土地，尤其是农村建设用地存在大量闲置浪费。但我国土地管理相关法律、法规，对农村土地使用权的流转作了诸多限制，致使农村土地资源被固化，多年来难以激活利用。地票的创建使农村多余的建设用地，通过复垦形成指标，进入土地交易所交易，实现了农村建设用地与城市建设用地之间的大流转。

（二）有利于建立城乡统一的土地市场

我国农村土地制度改革的方向是逐步建立城乡统一的建设用地市场，实现集体土地与城市(国有)土地同地、同价、同权。而“地票”正是向着这一天迈出了坚实的第一步，它带动了农村要素市场的发育，促进农村资本、技术等其他要素市场建设。

（三）有利于耕地保护

与现有“先占后补”的挂钩模式相比，地票交易是“先补后占”，是先把农村建设用地转化成耕地之后，才在城市新增建设用地，对耕地的保护力度更大、保护效果更好。

（四）有利于城市反哺农村

通过农村建设用地与城市建设用地的置换，地票交易提升了农村特别是偏远地区的土地价值，切实增加了复垦农户收入，同时改善农村农业生产条件，并为新农村建设提供资金渠道[8]，从而达到城市反哺农村，发达地区支持落后地区的目的。

（五）有利于缓解城市用地紧张

此前建设征用土地，只能依靠国家下达的有限指标，“寅吃卯粮”，实际的用地经常超过国家下达的计划。地票交易的出现，摆脱了则让现实的用地制度多出了一条市场化的渠道。一方面，农村闲置土地资源依法有序退出，解决农村建设用地浪费问题;另一方面，城市建设用地有比例有节奏增加，缓解城市建设用地紧张的矛盾，但城乡建设用地的总量不会增加、耕地总量不会减少。

（六）是有利于增加农民收入。农民通过地票增加收入，促进农村劳动力转移，增加农业投入资金，提高进城镇后的生活保障和发展能力[8]。

注：

[1]：土地的分类：《国土管理法》大的分为三类：农用地、建设用地、未利用地；标准的土地利用分类分一、二级，其中一级十二类，二级五十六类，上述为一级十二类中的土地类别

[2] ：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院第256号令）第十三条规定，实行建设用地总量控制和土地利用实行年度计划管理，其中国家、省、市每年都要下达年度用地计划指标，指标中的农用地转用计划指标即是建设用地指标

[3]所谓“城乡增减挂钩”是指把农村宅基地等作为“拆旧区” ，与拟增加建设用地的“建新区”组成项目区，通过把拆旧区的农村建设用地整理为耕地，然后在建新区划出相应的城市建设用地，实现城乡建设用地总量不增加，耕地总量不减少。

[4] ：传统意义上的增减挂钩是在其行政区域内封闭运行

[5] ：将不同区域的挂钩指标打包进行拍卖，然后按面积分配收益，地票价格的高低与项目区无关，与级差地租无关，只与拍卖价格有关，实现指标价格的统一

[6] ：通过“地票”形式，土地以空间上不可转移的实物形态资产转化为可交换的票据，固化的土地资源转化为可流动资产

[7] ：主要是针对区县用地，区县产生地票后，如要用地也需进入交易所，但交易所可以设置前提条件确保地票用于本县

[8] ：一是农民交出宅基地复垦通过地票交易可以享受三种补偿补助，即交出房屋及附着物按区县同期征地拆迁补偿标准予补偿、购房补助、土地使用权补偿；二是集体经济补助1.7万元/亩用于集体经济组织内部成员的社保和项目区新农村建设，三是地票净收益的分配使用大部分归农民所有。