农村信用社30年改革历程回顾及评价

1979年开始的中国经济体制转型，也开启了中国经济金融领域内的改革。农村金融的改革也始于此，其中，农村信用社以农村金融主力军的角色在改革的浪潮中历经多次变迁。30年改革历程，农村信用社从隶属于国家专业银行的“配角”逐步在农村金融领域内挑起了“大梁”，从过度依赖政府支持的“准国有”机构逐步向着商业可持续的独立市场主体转变，从颇具争议的单一合作制向着合作、股份合作、股份制等多元化产权方向发展，从残缺的“有脚无头”、城乡分离的机构分布不断在探索构建完整的组织体系，从提供单一的以贴息为主要特征的信贷产品基础上不断进行着业务的创新与发展等等。农村信用社的改革历程表明，这一过程是推动中国农村金融不断深化的重要力量，也在农村金融制度的建立、发展、改革与创新中发挥了积极的作用。当然，在农村信用社30年的改革历程中，有成功的经验也有失败的教训，功过与是非并存。可以说，这30年对于农村信用社而言，是历经坎坷的30年，是风雨兼程的30年，也正是因为如此，农村信用社的改革还远未完成，任重而道远。在中国经济改革30周年之际，对农村信用社30年来走过的历程进行回顾与评价，无疑对于推进其进一步的改革具有重要意义。

农村信用社改革：风雨兼程30年

1979年农业银行恢复之后，农村信用社划归农业银行管理，在一定程度上其异化成了农业银行这个具有国有产权性质的机构在基层的分支，生存在国有金融产权制度安排的边缘。这样的制度安排，在随着国有金融制度改革的不断深化和农村经济制度安排的不断变迁之下，逐渐变得不适应经济与金融发展的要求，因此，针对农村信用社的改革与创新不断涌现。

追溯农村信用社改革发展历程，最早的改革始于上个世纪80年代初期。从1984年开始的以“恢复三性”为核心的改革到1996年“行社分家”，进一步要求规范合作制，再到2003年提供多种产权选择，构建省级管理机构等等，农村信用社的改革走过了一条并不平坦的道路。同时，时至今日，关于农村信用社的改革并没有停止，就在2008年2月，在银监会召开的全国农村中小金融机构监管会议上，关于农村信用社二次改革（相对于2003年多种产权选择的改革而言）消息再次传出，会议深刻指出改革的迫切性与重要性，而总体来说，省联社和产权制度将成为本轮改革的“靶心”。

以“恢复三性”为核心的改革

早在1983年的中央1号文件中就明确指出，“信用社应坚持合作金融组织”。1984年中央1号文件再次强调要将信用社“真正办成群众性的合作金融组织”。1984年8月，国务院批转中国农业银行《关于改革信用社合作社管理体制的报告》，决定恢复农村信用社的“三性”，把信用社真正办成群众性的合作金融组织。1985年中央1号文件，提出信用社在接受农业银行业务领导前提下，要实行“独立经营、自负盈亏”。自此，农村信用社开始了以恢复“合作制”为主要目标的改革。

在此期间，农村信用社开始着眼于明晰股权，落实社员的应有权益，实行保息分红，并对社员提供优先或优惠贷款。同时通过建立“三会”制度，恢复和加强合作制的民主管理特征。然而，“恢复三性”的改革，由于制度设计等方面的原因而无法兑现。虽然增进了组织上的群众性，但管理上的民主性仍然流于形式；经营上的灵活性实现的程度虽然提高了，但它强化了农村信用社的“内部人控制”，并提高了经营上的商业性、经营目标的利润性，与传统的合作制理念相距较远。

同时，在农村信用社的管理体制上，1980年至1996年，农村信用社的直接领导者是中国农业银行，农业银行处于代管地位。在该阶段，“所社合一”，一套人马，两块牌子，农村信用社是农业银行的基层营业所，现实地成了农业银行的基层单位，不具有独立的法人主体地位。

“行社分家”，规范合作制

1996年，国务院出台《关于农村金融体制改革的决定》，提出了“按合作制原则重新规范农村信用社”、“恢复农村信用社的合作制性质”、“农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系”，并在此基础上“把农村信用社逐步改为由农民入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务的合作性金融组织”。改革进一步围绕股权（所有权和分配权）问题和“三会”制度建设问题而展开。1999年全国农村信用社工作会议，还提出组建县（市）联社，承担行业管理和服务职能，农村信用社的组织制度安排得以强制性创新。但随后几年的实践表明，恢复合作制的努力的预期目标仍然没能实现。从管理体制而言，随着农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系，行政上实际接受人民银行的领导、管理。

提供多种产权选择，构建省级联社

2003年6月27日，国务院下发《深化农村信用社改革试点方案》，启动了农村合作金融制度的新一轮改革。在此次改革方案中，人民银行在原有合作制基础上，推出了三种新型的产权制度创新模式：（1）原有农村信用社制度框架内的重组模式：即2000～2001年进行的以县为单位统一法人、组建省联社为标志的江苏模式；（2）股份制农村商业银行模式：即2001年在信用社基础上改组成立的常熟、张家港、江阴三市农村商业银行模式；③

农村合作银行模式：即2003年4月在农村信用社基础上改组的浙江鄞州农村合作银行模式。人民银行选择山东、江苏、陕西、贵州、江西、吉林、重庆、浙江8省市进行试点。2004年8月17日，国务院办公厅下发《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》，将改革的试点范围扩展至除、海南、港澳台外的其余21个省（市、自治区）。至此，以合作金融制度安排为基础，在农村信用社领域内异变出了具有多种产权特征的金融制度安排。

在此次改革中明确规定，农村信用社在国家监管机构依法实施监管的基础上，由地方政府负责对农村信用社的管理，管理权下移至地方政府。至2007年8月10日，随着全国最后一家省联社――海南省农信联社挂牌，宣告了省联社管理体制在全国基本建立。

新一轮改革欲再次启动

2008年2月26日～27日，在银监会召开的全国农村中小金融机构监管会议上，针对从2003年启动的以农村信用社多种产权模式和建立省联社为核心的改革中所出现的新问题，监管部门指出了对农村信用社进行新一轮改革的迫切性，此次被称为“二次改革”的新一轮改革重点再次指向产权制度以及2003年改革中新成立的省联社。

综上所述，农村信用社30年改革历程可谓历尽周折，下图将这一过程进行了简单刻画。

农信社30年改革：功过与是非

从对农村信用社30年改革历程的梳理中可以看到，上个世纪80年代初开始，农村信用社在改革的道路上历经波折，几经探索。改革进程中，在取得了令人瞩目的成绩的同时，也存在较多问题困扰其发展，功过是非并存。

30年改革推动农村信用社快速发展

农村信用社30年改革历程中，不论是从上世纪80年代初的恢复“三性”，还是90年代中后期的行社分家、规范合作制，都未达到预期改革目标。2003年开始的多种产权模式、组建省联社的改革也存在颇多争议，但在多年的改革实践中，农村信用社也在不断的发展壮大。在从2003年开始的这次改革探索之中，改革的成效确有可圈点之处。如通过增资扩股、落实国家资金扶持政策（主要是央行专向票据）、清收旧欠、核销呆账等措施，使得资本充足率得以提升，总体抗风险能力有了质的变化；使得不良贷款余额和比例实现大幅“双下降”，资产质量明显改善；也结束了十余年亏损的历史，经营效益显著好转；资产规模不断壮大，支农服务功能得以增强；银行类机构与一级法人组建顺利，产权制度改革稳步推进；省联社机构在各省建立，新的监督管理体制初步形成；对部分高风险社进行了改制，实施了市场退出等。

总体而言，农村信用社改革取得重要进展和阶段性成果。截至2008年3月末，专项票据兑付进度达到60%以上，累计兑付票据1016亿元，发放专项借款12亿元，有效地化解了农村信用社的历史包袱。农村信用社资金实力明显增强，支农力度进一步加大。2008年3月末，农村信用社的各项贷款为3.4万亿元，占全部金融机构贷款的比例为12%，比改革之初提高了1.6个百分点。农业贷款为1.55万亿元，占其各项贷款的比例为46%，比改革之初提高了6个百分点。产权制度改革进展顺利。2008年3月末，全国共组建农村商业银行17家，农村合作银行120家，组建以县（市）为单位的统一法人机构1841家。

农村信用社改革仍面临诸多待解之题

尽管农村信用社历时30年的改革实践已经取得了较快的发展，然而，农村信用社改革之路还远远没有结束，新一轮的改革即将展开，围绕农村信用社改革仍有许多待解之题。

合作制终结，股份制能否服务三农？农村信用社历经数次改革与产权制度创新，虽然在政策层面对于农村信用社的性质界定始终是“合作制”，但是理论界对此一直存在争议。有人认为，中国没有一种合作制机构真正成功过，正规的合作金融从来就没有真正存在过，农村信用合作社从诞生之日起就从来没有真正实行过合作制，这可以看作是否认合作制的典型观点。也有人曾指出，我国五十多年的合作制历史，从某种程度上看是不成功的，但它不是合作制本身的失败，也不是中国不存在合作制的生存土壤，而是与法规不健全和监管不到位有最直接的关系，该种观点在一定程度上认可了农村信用社的合作制性质。但2003年启动的新一轮改革的重要原则是市场经济规则。至此，农村信用社领域实际上是明确地开始了一场以市场化、商业化为导向的改革。在现实地推进改革过程中，合作制实际上是被忽视和抛弃了。在中国，正规的合作金融制度，在政府强制推进的制度变迁中被明确地终结了。

2008年7月，银监会分管农村金融的副主席蒋定之赴浙江、宁夏等地调研时明确指出，农信社改革要坚持股份制的改革方向。银监会还认为，在坚持股份制改革的大方向下，本着“先经济发达地区、后经济欠发达地区，先城市地区、后农村地区，先符合条件机构、后不符合条件机构”的工作要求，逐步推广。至此，合作制在农村信用社改革进程中被正式否定。无疑，股份制改革方向的确定将解决农村信用社长期所面临的“既非单纯股份制又非单纯合作制”的问题，也将解决股权分散所导致的“实际上所有者缺位”，及长期徘徊于“政策性”与“商业化”之间的定位问题。然而，问题的另一面我们却不得不面对，那就是股份制改革之后的农村信用社是否还会服务三农？尤其在农村信用社做大做强之后，能否留在农村地区？是需要相关配套措施跟进的。

管理权限移交地方政府，组建省联社，政府与市场关系如何处理？对于管理权下放给地方政府，理论界有较大的争议。其代表性的观点认为，农村信用社改革的总体目标应该是机构运作的市场化，彻底摆脱政府的隐性担保局面，严格市场准入和退出，真正实现优胜劣汰；改革要有利于风险防范，增强农村金融市场稳定性、克服农村金融体系的脆弱性；要实现低成本基础上的有效监管；要有利于缓解农户和中小企业的贷款难的问题，提高农户和中小企业的信贷可得性，同时，要有利于金融机构本身的财务上的可持续发展。这样，农村信用社改革的过程，就应是一个以市场为导向的发展过程，是一个发展市场力量、减少计划控制和政府干预的过程，并在这个过程中逐渐完善其治理机制。农村信用社管理权下放到省级政府，显然与市场化的方向不符，其为地方政府控制农村信用社、控制金融资源提供了机遇，尽管改革设计者的本意不在强化政府对农村信用社的干预，但是2003年农信社改革方案执行的结果却存在强化政府干预和控制的可能。政府对农村信用社的关注和参与程度较多，给农村信用社省级联社打上行政化的烙印，政府对农村信用社的管制和监督因此成为农村信用社治理机制特殊性的主要表现。

对于省联社，从其出现以来就备受争议：一方面，它是一个独立的企业法人；另一方面，省联社又是受省政府委托对农信社进行管理的机构。同时，省联社还肩负着辖内农信社的行业管理职能。这种三权合一的设置，政企职能不分，具有强烈的行政管理色彩。在股权关系及责任归属上，近乎于混乱。省联社是由下面的各县联社出资入股组成，县联社是省联社的股东，但实际上，省联社受省政府委托对农信社进行管理，又决定县联社的人事任命；其次，县联社的股东虽有成千上万，但实际上这些股东并不会真正承担相应的风险责任，县联社万一出现风险，省联社与地方政府将承担所有的风险责任，但省政府在县联社并无任何股权。如此错乱的权责关系，使得省联社出现以后即被认为将是下一次改革的对象。

事实上也确实如此，在2008年2月透露出来的农村信用社即将开始的“二次改革”中，省联社就成了改革的“靶心”之一。改革的方向是“省联社将作为单纯的企业法人，其它的管理职能逐步退出”。但是需要注意的是，省联社改为法人机构并不难操作，难的是在地方政府承担对农村信用社管理职能的前提下，面对越来越市场化发展的农村信用社，政府如何在不干涉信用社市场化选择行为的基础上发挥积极作用，这实际上是政府与市场的关系问题。而且是否应该由地方政府管理信用社也非常值得商榷，对于逐渐成为市场独立主体的农村信用社而言，作为银行类金融机构，其监管也应与其他银行机构一样取得“国民待遇”，统一由银监会来监管才符合市场运作规则。

当然，在农村信用社改革的道路上，远不止这两个问题在阻碍其前行，诸如农信社的发展定位、治理结构的完善、准垄断格局的打破、全国性支付和结算网络的构建等都需要相应的改革措施。在新一轮改革进程中，需要全局性的设计与制度安排。

展望：期待农村金融全局规划

从对农村信用社改革历程的回顾与评价可以发现，农村信用社30年改革走过的道路，与中国经济渐进式改革的历史逻辑是一致的，也是在摸索中不断前行。这样的改革方式带来的动荡固然较小，然而这种“摸着石头过河”方式的改革也使得改革的整体推进性被忽视，不断进行着“下一步”或“新一轮”的改革。因此，在农村信用社历经30年改革之后，在2008年所谓的“二次改革”即将启动之际，农村信用社的改革不再需要“头痛医头、脚痛医脚”的方式，而需要从农村金融全局规划的角度来设计改革方案。

(1)在农村金融改革的整体框架内安排农村信用社的改革。在农村信用社改革坚持股份制改革方向的前提下，重点需要协调好股份制改革之后农村信用社的独立自主经营与支农“主力军”角色可能存在的矛盾。改革后的信用社更应以一个独立市场主体参与金融市场活动，如何引导其支农尚需配套措施。这不仅对于信用社如此，对于所有进入农村金融市场的机构皆如此。

(2)改革和完善农村金融监管机制，在协调金融监管与农村信用社关系基础上安排改革。从历次改革可以看到，在改革的推动者，无论是之前的人民银行还是现在的银监会，与作为行为主体的信用社之间往往缺乏必要的协调机制，面对一次次未完成的改革，信用社本身缺乏创新的动力和创新的主动精神，使得改革成为了一项监管者主导的政策任务，改革成效较差。

(3)在协调城乡金融发展，消除城乡二元金融格局的不断努力中安排农村信用社改革。

(4)积极引入新型农村金融机构，在构建商业可持续农村金融市场背景下设计农村信用社改革方案。

(5)促进农村金融资源协作与整合，在金融机构经营机制市场化与风险保障机制、存款保险制度、社区再投资机制等协同推进中安排农村信用社改革。

（作者单位：河南财经学院）