建立过渡类型农民工社会保障制度之构想

【摘要】农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现出的一支新型劳动大军和特殊社会群体，农民工社会保障问题是和党和政府最为关心但又比较棘手的问题。本文认为在我国农村的社会保障体系比较薄弱，农民工又难以溶入城镇社保体系的情况下，应为农民工建立相对独立的社会保障制度，根据农民工的特点，分层别类、逐步解决农民工的工伤、医疗等社保问题。

【关键词】农民工　社会保障　过渡类型

农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现出的一支新型劳动大军和特殊社会群体。农业劳动力向非农产业和城镇转移，是世界各国工业化、城镇化的普遍趋势，也是农业现代化的必然要求。目前，中国全国进城务工和在乡镇企业就业的农民工总数超过2亿，其中进城务工人员1.2亿左右。他们广泛分布在国民经济的各个行业，为城市繁荣、农村发展和国家现代化建设做出了重大贡献。

现在农民工面临的问题仍然十分突出。主要是：工资偏低，被拖欠现象严重；劳动时间长，安全条件差；缺乏社会保障，职业病和工伤事故多；培训就业、子女上学、生活居住等方面也存在诸多困难，经济、政治、文化权益得不到有效保障。在这些问题中，社会保障问题是农民工和党和政府最为关心但又比较棘手的问题。

目前我国的社会保障体系基本分为城镇和农村两个相对独立的部分。从总体上看，我国农村的社会保障体系比较薄弱，养老保险几近停滞，新型农村合作医疗正处于试点和逐渐推广阶段。在城镇，我国基本上是采取的将农民工直接纳入现行的城镇社会保障体系的方法，但由于我国现行的城镇社会保障制度并不是针对农民工的特点而设计，存在着缴费年限长，费率高，无法跨地区转移的问题，所以实施效果并不理想。农民工要么不入保，要么大量退保。致使农民工的社会保障问题迟迟无法彻底解决。

在这种情况下，一些地方开展了有益的探索。上海专门为农民工建立了叫做“综合保险制度“的独立的社会保险制度。它包括老年补贴、工伤(或者意外伤害)和住院医疗三项保险待遇。规定凡符合条件的单位和个人必须办理综合保险。从费率上看，起步水平不高，缴费和待遇水平大致相当于“城保”的1/4―1/6。用人单位使用的外来从业人员在参加综合保险期间发生工伤事故(或者意外伤害)的，按照本市职工工伤保险的待遇，享受保险待遇。在医疗保险上，根据外来从业人员参加综合保险时间的长短，享受相应的住院医疗补助费。养老保险则主要为外来从业人员提供老年补贴。从设计上看，综合险种还是比较符合农民工实际情况的，强调了医疗和工伤保险，为工伤事故发生较频繁同时又收入微薄的农民工提供了保障。

作为我国在特殊的经济发展时期所出现的特殊的群体，农民工具有特殊的群体特点。他们大部分处于青壮年期但又文化水平不高；从事制造、建筑、餐饮服务等脏苦劳累的工作，但又收入微薄；他们身居城市却又却又心系农村，在农村与城市间往返奔波，亦工亦农，流动频繁。作为我国城市工人阶级的一部分，他们需要社会保障，但是，目前现行的城镇社会保险制度并不能满足他们的需要，这也正是农民工社会保障问题难以解决，效果不彰的主要原因。因此，在这一点上，笔者认为应当为农民工建立相对独立的社会保障制度，以化解农民工社会保障的难题。

但是，建立这种独立的农民工社会保障制度并不是照抄照搬上海成都等地的模式，也不是在现有城乡二元社会保障体系中增加“第三元”，而是一种与现行城乡社会保障制度相衔接适合农民工特点的的过渡性的社会保障措施。对建立农民工社会保障制度，我们应当有如下清醒的思路：

第一，这种为农民工量身定做的社会保障制度，是在农民工当前无力融入城镇社会保障体系、农村社会保障制度又十分薄弱的情况下，为切实保障城市农民工的基本生活权利，建立的一种与城乡社保制度相衔接的过渡型社会保障制度，是为将来搭建全国统一的社会保障体系所采取的过渡型措施。当前我国农村社会保障制度建设还处于探索起步阶段，但应将已经取得的一些经验和共识融入到农民工社会保障制度的建设之中，为最终走向城乡一体的社会保障制度创造条件。

第二，要突出农民工社会保障制度的过渡性。这种过渡性，不仅要体现在农民工社会保障制度今后逐渐向城镇社会保障制度的过渡，也要体现在不同风险对农民工的影响程度，不同农民工类型对社会保障制度的需求程度，体现在国家财政的支付能力。

我国是发展中的国家，需保对象众多，历史包袱沉重，国家财力有限。建立全社会统筹的、城乡一体的全国社保体系任重道远。根据我国的国情及目前城镇社会保障制度和农村社会保障制度的实际建设情况，根据农民工群体的不同特点。我们所要设立的农民工社会保障制度不可能将农民工的养老、工伤、医疗、最低生活保障等社会保障内容，通通罗列进去，大包大统，一次解决。只能按照低水平、广覆盖，分类指导、分步推进的原则，由易后难，分层分类的予以解决。

在工伤保险上，可直接将农民工纳入现行的城镇工伤保险中。农民工所从事的多为脏、苦、累、险的工作，工作条件相对比较恶劣，是受工伤和职业病危害和影响最为严重的群体。首先保证采掘业、建筑业等高风险行业的农民工尽快参保，并将受职业病危害的人员纳入工伤保险范围。2004年6月1日劳动和社会保障部颁布了《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》，明确了农民工同样享受2004年1月1日开始施行的《工伤保险条例》的保障。

在医疗保险制度上。进城务工的农民以青壮年为主，平均年龄不到30岁，小病发病率远低于社会平均水平，风险较小。但由于收入较低，工作不稳定，患病仍然是农民工最为惧怕而又是难以避免的问题。在缺乏保障机制的情况下，患病尤其是大病不仅为农民工造成身体痛苦，而且会导致失去工作，从而失去经济来源而陷入贫困。因此，尽快建立针对农民工的医疗保险是十分必要的。

对频繁流动，收入较低，不稳定就业的农民工，应首先为他们建立大病医疗保险制度，着重保当期住院医疗。具体设计上，可参考上海做法，由农民工所在企业，按照当地职工工资基数的一定比例予以缴纳，不足部分由政府资助。政府资助的比例应根据各地的具体情况而定，所形成的基金由当地劳动保障机构以团体险的形式委托保险机构运营。医疗保险先建社会统筹，不建个人帐户，只管当期。凡参加大病医疗费用统筹的农民工均可持大病医疗卡到指定的医院接受治疗，其享受的医疗保险补助视其参加工作的时间长短而定。缴费率可以根据大病发生率和治疗费用及其变化来确定。为使该制度能够顺利推行，初期可以确定相对较低的缴费水平和保险水平，将来视情况逐渐提高，最终实现与城镇医疗保障制度的并轨。

农民工的养老保险是农民工社会保障问题中的硬骨头，比工伤保险和大病医疗保险制度具有更大的设计难度和实施难度。存在养老保险缴费时间长，未来保障作用的评价难度高，各地生活水平存有差异，农民工的情况各不相同的种种不利条件。

对于长期在城市里工作，有着相对稳定的职业住所和收入来源的农民工，应把他们直接纳入城镇社会养老保险体系，其养老保险的缴纳办法及待遇可以视同于城镇职工。对频繁流动，收入较低，不稳定就业的农民工，为应为其建立完全积累的个人账户，个人账户的所有权归农民工个人所有;缴费由农民工和农民工所在单位共同缴纳，费率由当地职工工资水平确定。缴费方式应更灵活，允许中途断保的农民工续保，以解决农民工流动性大不能连续缴费的问题。当农民工流动时，个人账户随农民工转移，当农民工返乡时，经本人申请劳动保障部门同意可封存。为参保农民工发放社会保障卡，农民工可以随时持卡到当地劳动保障部门查询账户余额，年满60岁时可持卡到当地的保险公司一次性领取账户内的养老保险金。为保证个人账户真正用于养老，个人账户一般不能提前支取，不过当农民工年满50岁时经过申请，可以提前支取。此外，国家应对企业缴费部分实行税前列支。完全的个人账户可适应第二类农民工流动性大的特点，账户可在全国范围内转移。

对于第三类农民工，具有典型的兼业性质，他们出外打工只是为了增加收入，即使他们打工的工资收入是家庭收入的重要部分，但他们的行为方式、价值观还属于典型的农民所特有的，他们本质上还是纯粹的农民，而且他们也不具有连续缴费的能力，所以应把他们纳入农村养老保险体系。

在农民工社会保障制度经办程序上，可委托保险公司负责运作，这样的好处一是可以使劳动保障部门腾出精力进行社会保障的监督处理，使社会保障能落到实处。二是农民工的社会保障只是临时性过渡，没有必要单独设立机构增加国家负担和以后精简的难度。三是发挥保险公司网络遍及全国各地的优势，满足农民工流动性大的特点，方便参保人员社会保险金的领取。

对于政府来说，就是要为农民工社会保障制度创造实施的环境。一是要做好有关农民工方面的立法工作，使农民工社会保障制度的设立，有法可依。二是做好监督治理，使农民工的合法权宜不受侵害。三是要建立农民社会保障体系，就必须实行全国农民工社会保障统筹，国家应当研究制定出一个合理的个人保险基金的省际转移办法。