九问财政绩效

财政绩效管理，按照一些财政人的看法，是“一场财政回归本位之战”。而站在媒体人的角度看来，财政绩效管理，又是一场“静悄悄的革命”。但在发展过程中，总有一些问题困扰着转型中的财政。因此我们询问了一些在财政绩效管理中的先行者，希望他们对这些问题的看法，能给读者一些启发。

是否应当开展财政绩效管理工作？

虽然财政部仅在预算司下拥有一个关于财政绩效的业务处室，但按照广东省财政科研所各专家的看法，财政绩效管理在整个财政业务中占有的分量应该重的多。他表示，财政绩效管理并不是和各部门“夺权”，也不是财政的越俎代庖，而是从微观机制上落实了各级党政领导的决策，使党政领导能够集中精力做好决策，深化财政绩效管理改革，充分发挥其作用，推动我国政府执行力的普遍提高的一件好事。因此财政绩效管理工作“乃是众望所归的一件事”。

而江苏省财政厅绩效管理处处长林玲甚至把财政绩效管理比喻为财政的一场“不流血，但流汗的革命”。她表示，在财政内部，财政绩效管理，是解决财政拨付的专项资金甚至是一般性资金使用效率的一剂良方。以往因为各部门之间互相不通气，因此造成了财政对拨付资金管理的鞭长莫及。而现在开展的财政绩效管理也在一定程度上使财政成为了各个部门之间的纽带，使信息的不均等化得以缓解，因此也加强了各部门资金的使用效率和效果。另外，财政资金绩效管理也有益于现在财政部大力推行的预算公开工作。因此他们认为，财政绩效管理工作“是一种趋势，而不是一种可能。”

是否应当设立专门的财政绩效管理机构？

在记者了解到的几个省份，对于专门设立财政绩效管理业务处室的问题，都有不同的理解和看法。其中设立了绩效管理业务处室（名称不尽相同）的省市也对该处室的工作范围有不同的理解。其中如江苏和广东，以及云南三省，都设置了专门的绩效管理处室，工作范围为绩效管理，审查和考核。

比较特殊的是山东省青岛市于2010年10月份成立的预算评审管理处，这个部门兼有预算绩效评价、评审和审查三项职能。而在其外也设立了专门的绩效管理处室，管理除预算外的各笔资金的绩效工作。这种预算绩效与项目绩效分离的方式也在一些地方财政得到了理解。另外也有一些地区，采用了不专门设立绩效管理处室，而是设立专门人员与预算等部门共同办公的方式来实现绩效管理。

比较值得称道的是，在一些省级财政绩效管理机构尚未建立完全的情况下，四川省财政早先于2009年在全省21个市州，181个县中的20个市州，108个县成立了绩效评价的专门机构或由相关科室负责绩效评价工作。有8个市州，85个县根据省财政厅颁布的相关文件制定了绩效评价的相关制度和办法。财政部财政科研所《深化绩效管理改革研究》全国协作课题组总报告主笔之一马晓玲表示，在财政绩效管理已经是大势所趋的情况下，各地应当建立起相应的专门机构来负责此项工作。

绩效管理都管理哪些资金？

江苏省绩效管理处处长林玲表示，虽然江苏省财政绩效管理工作起步并不早，但在绩效管理体系的建立上是“非常广”的。“起步晚对于我们来说也有了更多的借鉴。”。她表示，在省委省政府的大力支持下，财政的绩效管理工作已经不再仅限于专项资金的绩效管理，最终要扩大为每一笔钱的拨出都跟随着绩效管理工作。

但这是一种非常理想的状态。记者了解到，在其他省份，绩效管理还是多仅限于专项资金的一部分，比如优先开展用于民生资金和项目的绩效管理等等。

此外，有些专家也呼吁建立“全口径”资金的绩效管理，但即使是开展较早的广东省财政科研所也表示，财政资金的绩效管理“路还很长”。

绩效评价体系的建设中应当由谁来评？

在记者的采访过程中，发现了三种评价模式：第一种是以江苏省为代表的“财政主导评价模式”，即业务部门出项目，由财政部门主导，和外聘专家来统一讨论和评价。第二种是一些地方财政采用的“部门自评模式”，在项目运行后让各部门出具自评报告。第三种，也是各部门认可的一种方法，是广东省财政采用的以单位自评结合专家评价的财政绩效管理的操作方法，并形成了比较完整的制度体系。

在这三种方式中，第一种和第二种被一些专家认为“不甚理想”。许航敏博士则表示，由于财政资金绩效管理体系并不是财政一家的事情，因此由双方之中的任何一方作为主导都会引起另外一方可能的不理解。因此寻求绩效评价者的第三方立场很重要。广东省财政采取的单位自评加第三方专家评价的特殊体系虽然显得尤为复杂，但保证了评价体系的公正性。

评价标准应当如何设立？

这是记者了解到各地财政在开展绩效管理工作中最为头疼的问题之一。而不同的地方财政有不同的应对办法。比如云南省财政厅即利用外部力量，组织一群在某领域中的权威人士，对于某类项目设定一个在这种项目中通用的评价体系。而相对的江苏省，则在两年多的时间里收集了一千多个针对已有项目非常细致的评价体系。

全国法理协会原副会长谷安梁表示，这两种评价体系的设立，其实与东西方法律差别有着异曲同工之妙，即“案例法”与“法条法”的区别。案例法，即以已经发生的案例判决为基准，进行今后发生的类似案例的分析和判决。法条法，即以设立的法律条文为最终参考进行案例判决的模式。我国使用的就是法条法。但马晓玲教授表示，在这两种模式之中，江苏的做法还是值得推荐的。因为财政很难在浩如烟海的项目中找到某些项目的共性来制定标准评价体系，如果按照别的方式操作，工作量相对巨大。而评价体系的时效性又是评价公允的一个重要原则，这种循环式的巨大工作量可能是地方财政难以承受的。相对于这种方式，经过项目微观推敲论述的“案例式”评价体系可能更加灵活。

评价结果的应用应当如何落地？

虽然记者采访了包含地级市在内的八个地方财政，也得到了财政部财政科研所各位专家的大力支持，但我们发现，将绩效评价结果实际落地是一件相当困难的事情。在现有的资料中，只有上海市闵行区实际将绩效评价结果应用到了下一年的预算中，而遇到的阻力巨大。

江苏省财政厅林玲处长表示，江苏省将项目在绩效考核中得到的结果分为四等。处于评价前方的前两等级自不必说，排在第三等的项目就要在下一年的预算安排中受到绩效评价团队的严格审核，而处于第四等的项目则“无条件PASS”。由于这种严格的评价体系于2010年刚刚实行一年，究竟落地情况如何，还是一个未知数。

而广东省财政厅则表示，不能通过财政绩效评价的项目“是不可能投入实际运行的”。由于“严进严出”理念的实行和竞争式财政资金分配体系的建立，广东省绩效评价结果的应用把握在了项目投入之前。而之后的全程监控也将可能发生的偏差降低到了最低。

在绩效管理过程中，出现的问题怎么处理？

这个问题江苏省财政给了我们一个比较严谨的答案。由于采用的是“联动绩效”模式，让同一资金链上的每一个部门都参与到这笔资金的绩效管理和评价中来，每一个部门都是财政资金实际上的监控者，而主管者更是主掌大局的省委省政府，因此一旦在某一环节出现问题，所有部门往往会“群起而攻之”，因此各部门的财务负责人在接到每笔资金时都如履薄冰，唯恐出现任何漏洞。

而其他地区财政也表示，在绩效管理的每一个环节出现问题，一般都采取“处理到事，责任到人”的方法。但问题也同时存在：一些延续性项目，如果资金的某一个环节出现了问题，是否要继续拨款？许航敏博士表示，在这种情况下，一般地区都采用“先拨款，后处理”的办法。毕竟问题并不出来整个项目上，而是出在具体运行的人身上。完成项目的优先级应当高于处理。

在实行绩效管理之后，财政与各部门的关系是否会有改变？

林玲处长在接受采访时表示，与其说是改变，不如说是联系。以往各部门工作的“孤岛化”过于严重，同一项目中的上下游部门居然没有任何通气手段，这是不可想象的，但它就是我们以往的实际情况。而实行财政资金绩效管理，更多的是使财政作为各部门之间的“财务信息员”出现，让资金在每一步流转更加透明，也使得以往财政饱受各部门指责的“预算报上去少一块”的情况得以改善。项目使用资金量计算难度大大缩小，也就让各部门的预算更加精确。

另外，广东省财政科研所所长黎旭东也表示，被各部门担心的“夺权”现象并不存在。所谓财政绩效管理，并不对其他部门的资金使用效率效果以外的任何工作进行干预。而管理这些资金的绩效“本身就是财政应有的工作”。

财政绩效管理是否会改变今后的“财”与“政”之间的关系？

许航敏博士表示，以广东为例，财政绩效管理的目的在于改变计划经济体制下延续的行政分权和市场经济体制下的不合理财政分权，部门单位相关责任人责任缺位，以及财政靠的是“人为分钱”而非“制度分钱”造成的政府执行力弱的局面。财政本身的定位并不是“变化”，而是“强化”。

“当然对于财政自身来说和以往有较大的变化，这种变化主要体现在内部的理念变化上，对于当地政府来说，财政开展绩效管理工作，才是更好的履行了财政‘管钱’的责任。”林玲处长对于财政绩效管理最终下了这样的一个结论。