重视农民工市民化工作积极探索优化路径

【摘要】农民工市民化，有利于促进社会和谐、经济增长和农业发展，对社会主义事业的建设具有重要意义。建国以来，尤其是改革开放以来，我国对农民工市民化进行了积极探索，取得了一定的实践经验。但是，当前农民工市民化还存在诸多制约因素，需要我们健全农民工在城市落户条件，完善农民工土地权益保护等政策法律制度。

【关键词】农民工市民化 探索 制约因素 优化路径

农民工是我国推进城镇化进程中不容忽视的重要力量，是城市经济发展不可或缺的重要组成部分。但是，在城乡二元结构体制下，城市和农村实行不同的社会保障制度、户籍制度和众多不相同的政策，因而使得广大农民工即便身在城市，但仍无法真正融入城市成为“城里人”，依然处于城市的边缘地带。能否顺利解决农民工市民化的问题，关系到我国城市化的前途，关系到统筹城乡发展的进程。在这种背景下，如何打破城乡二元体制“壁垒”的影响，有效促进农民工市民化，成为了当前所要解决的重要课题。

农民工市民化的内涵

狭义上的农民工市民化，是指农民工获得了作为城市居民的合法身份，也就是在城市获得了居住权、就业权、受教育权、选举权、社会保障和其他各种福利等。农民工市民化的核心问题，是农民工获得了其所在城市的户口以及其他相应的权利；广义上的农民工市民化，是指在我国推进工业化和城镇化的过程中，农民工获得了和城市居民同样的在身份、地位、权利、观念、素质以及生产、生活方式等各个方面全面向城市市民化的转变过程。也就是说，与狭义上的农民工市民化不同，广义上的农民工市民化，要求农民工已经完全融入到城镇之中。

从上述狭义、广义的两种农民工市民化的内涵来看，狭义的农民工市民化处于较低层次，而广义的农民工市民化就是将“农村人”完全转变为“城里人”，是较高层次的身份转变。从长期来看，真正意义上的农民工市民化，除了农民工从人口结构、户籍上转变为城市人口之外，还需要实现其社会身份地位的转变、基本权利的保障，以及需要享受城市人口的基本公共产品和其他服务。此外，真正意义上的农民工市民化，还需要提升农民工自身的素质，使他们在生活质量、生活方式等方面实现市民化，真正和城市居民融为一体。正是因为如此，农民工市民化，应取广义上的内涵。

农民工市民化的重大意义

目前，我国的城镇化建设已经步入到一个十分关键的历史阶段。从世界上其他国家的发展历程来看，传统农业向现代文明社会转变的进程中，有一个从农业人口占大部分比重到城镇人口占大部分比重的转变过程。我国的城镇化率，以户籍计算和以常住人口计算有较大差异，以2012年的统计数据来看，如果按照户籍来计算，我国的城镇化率不足35%，而按照常住人口来计算，我国的城镇化率已经达到了52.57%。因为这一问题，国家统计局的数据还引起了部分民众的质疑，当然，国家统计局后来对此公开给出了澄清和说明①。然而不管怎样，数亿农民工户籍在农村、家在农村，却工作在城市，不断在城市和农村之间漂流、迁徙，着实带来了诸多社会问题。推进城镇化，必须是推进以人为本的城镇化，只有推进农民工市民化，才能让这些生活和工作在城市的农民工真正成为城市人。进一步而言，只有户籍迁移到城市的农民工的社会福利，实现与城市人完全平等的时候，才是真正实现了农民工市民化。

农民工市民化，对社会主义各项事业的建设具有重大作用。首先，有利于促进社会和谐。农民工为我国的城市建设做出了巨大贡献。实现农民工市民化，能够让其在城市安心工作，真正做到“安居乐业”，有利于缓和城乡矛盾，更好地推动城市建设，不断提升农民工的生活质量和促进社会的安定团结、和谐发展；其次，有利于促进经济增长。伴随着越来越多的农民工实现市民化，农民工的收入上升到一个较为合理的水平，农民工的社会保障能力提升到较为合理的水平，这有利于增强农民工的消费能力，促进国家经济的增长；再次，有利于促进农业发展。如果未能实现真正的农民工市民化，农民工在城市工作和生活却不能完全融入城市，必定不愿意完全放弃农村的耕地、宅基地使用权，农村被闲置土地的最大效益无法得到发挥。实现真正的农民工市民化之后，农民工将享受城市居民的一切社会保障待遇，因此农村被闲置的土地就可以被更好地利用，继而推进农业产业化的发展。对此，全国政协委员、农业部发展计划司司长钱克明也曾指出：“农民工一头连着农村，一头连着城市，是我国产业工人的重要组成部分。推进农民工市民化，关系到几亿人口的切身利益，关系到城镇化的健康发展，也关系到国家的长治久安，必须予以高度重视。”②

我国对农民工市民化的积极探索

我国农民工市民化的政策有一个转变的过程，过去很长一段时期内以限制为主。1953年，中央了《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》，对农民流入城市进行了政策上的限制。自此之后，又先后了《关于继续劝止农民盲目流入城市的指示》、《关于防止农村人口盲目外流的补充指示》、《关于制止农村人口盲目外流的指示》等一系列“指示”文件，对农民流入城市进行严格限制。应该说，将农民长期“栓”在农村，限制农村和城市人口之间的流动，是为了更好地适应当时的计划经济环境和经济发展战略，在当时确实发挥了一定的积极作用。

十一届三中全会召开以后，我国并未立即放松对农民户籍迁移到城市的严格限制。国务院于1984年的《关于农民进入集镇落户问题的通知》，逐渐拉开了打破城乡壁垒的序幕。按照该规定，农民可以在自理口粮的前提下在县以下的小集镇落户。2001年，国务院批转了公安部的《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，按照该“意见”的规定，在当地有固定的住所、稳定的职业或稳定生活来源的人员与其共同居住生活的直系亲属，均可按照本人意愿办理城镇常住户口。2012年，国务院办公厅了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，提出了中等城市户籍改革的指导意见。按照该“通知”的要求，有合法稳定的职业满3年并且有包括租赁在内的合法稳定住所，并且依据国家法律法规的规定参加社会保险达到一定年限的人员，其本人可以在当地申请常住户口。当然，即便国家相继出台了上述政策和规定，但是为了控制城市人口大幅增加而带来的问题，实际上国家对大城市的人口增长是严格控制的。也就是说，在当前的形势下，虽然中等城市的户籍管理“坚冰” 已经被逐步打破，但国家对大城市的户籍管理依然十分严格。

在这一过程中，为了能够更好地吸引人才和资本，许多地方政府相继制定并落实了相应的户籍改革措施，并对农民工市民化展开了积极探索。这些措施和探索主要有：第一，实行特殊的人才引进政策。许多城市规定，对于具有较高职称、较高学历以及具有特殊技能的人才，可以在本市落户并且为其提供相应的政策保障。这样的规定能够满足那些具有较高学历和较高职称以及拥有特殊技能的农村人才流转到城市的需求，但是作为农民工而言，基本无法拥有上述条件。所以，这些政策只能在较小的范围内发挥作用；第二，允许优秀外来农民工落户城市。早在2006年，国务院就下发了相关文件，要求全国各大城市妥善推进符合条件农民工落户城市的工作，要求对农民工中的先进工作者、劳动模范、技师以及高级技工等对于城市建设做出突出贡献的人员，应该在落户时给予特殊的照顾。该文件下发以后，各级政府纷纷制定相关的实施细则，对优秀民工落户城市制定了详细的规定。但是，此种办法将农民工落户城市作为一种“奖励”，并且所谓的“优秀农民工”毕竟是少数，因此难以从根本上真正推进农民工市民化；第三，农民工通过购买城市商品房或者通过投资取得城市户籍。比如苏州市规定，个人在市区的投资实收资本在100万元以上，并且合法经营3年以上或者在近3年累计纳税20万元以上、按照规定参加社会保险3年以上、拥有合法固定住所的人员可以落户苏州；第四，部分地区出台了“以土地换户籍”的政策。城市扩张的过程中往往需要征用更多的土地，因此部分地区为了顺利实现对农民土地的征收，规定了如果农民放弃责任田和宅基地，在符合其他相关条件的情况下，可以将其户口迁移到城市。

上述对农民工市民化的积极探索和尝试，确实使部分农民工顺利转入城市，实现了从农民到市民的转变，为我国今后继续推进农民工市民化提供了很多实践经验。当然，需要说明的是，在具体的实际操作中，大部分地区不是单纯实施上述政策中的一种，而是对上述政策以及其他政策进行综合实施，对农民工市民化设置了“综合门槛”。比如广东省实施的“积分入户”政策，就是对农民工所符合的各种条件进行综合评分，当一个农民工的积分达到一定分数后，就可将其户籍迁入城市。

当前顺利推进农民工市民化的制约因素

当前形势下，我国改革开放进程快速推进，城乡之间的人员流动趋于频繁，这对农民工市民化提出了更高的要求。党和国家深刻认识到从真正意义上实现农民工市民化是继续推进改革开放、推进市场经济发展、全面建成小康社会、实现共同富裕的现实需要，因此逐步开始放松对农民工在城市落户的限制，为农民工提供了多样化的市民化路径。然而，当前大部分地区的政策，除了能够在一定程度上满足农民工中的精英群体顺利迁户到城市的需求之外，对于普通的外来农民工而言，在试图实现市民化的过程中仍然面临诸多制约因素，其主要体现在下述的两个方面。

农民工市民化的可行政策供给仍然不足。为了在一定程度上满足农民工市民化的需求，近些年来，我国各地陆续出台了一些新的政策措施，农民工落户城市的门槛在原先的基础上有所降低。然而，这仍然只能满足农民工中的精英群体落户城市的需要，城市的户口仍然具有“奖励”的性质，人们也仍然无法真正实现从农村自由流动到城市的自由。虽然部分地区在政策的制定上有所创新，但是从中央层面来看，目前还没有制订和落实全国性的有效促进农民工市民化的政策，总的政策导向依然是为了促进农村剩余劳动力的就近转移。而且，虽然目前各地的户籍改革政策各不相同，但各种途径的落户政策均具有较大的局限性，无法满足绝大多数农民工的现实需求。例如，大部分农民工并没有能力在城市购房和投资，更不具备高学历、高职称和特殊技能件。此外，部分地区制定的“土地换户籍”的政策，也无法有效激励农民工实现市民化。因为农民工为了实现市民化就必须要放弃土地承包经营权和宅基地使用权，因而实际上也就是放弃了土地对其自身的保障功能。

农民工市民化与市民及政府有一定利益冲突。在农民工未完全实现市民化的情况下，地方政府几乎不用考虑农民工的失业救助、住房保障、医疗保障、养老保障、最低生活保障等问题，也不用考虑农民工子女的教育问题。而如果农民工市民化以后，必定会在一定程度上增加政府部门的负担。而且，农民工市民化以后，也可能会因资源的有限性，对原有市民的福利水平带来一定负面影响。因为对于原有的城市市民来说，如果大量的农民工市民化，就会导致城市人口的快速膨胀，入学难、就业难、看病难、房价居高不下、公共服务水平低下等问题会更加突出，因此也就会降低现有社会福利的政策保障水平。进一步而言，由于这两个因素的存在，也会使得农民工市民化与市民及地方政府产生一定的利益冲突，以至于可能会导致地方政府实际上成为阻碍农民工市民化的因素。在这种情况下，地方政府在政策制定中就会倾向于对农民工市民化进行抵制。总之，如果农民工没有真正实现市民化，农民工在农村的土地使用权问题、宅基地使用权问题也无法得到真正解决，那么将会对我国的粮食安全、土地安全等问题造成隐患。

当前我国农民工市民化的优化路径

目前我国对农民工市民化已经进行了许多积极探索，取得了一定成效，但是仍然存在诸多制约因素，导致农民工市民化不够彻底、不够全面，没有综合统筹考虑农民工、落户城市、原户籍地之间的各种复杂的利益关系。探寻有利于促进农民工市民化的优化路径，更好地促进城乡区域协调发展，可以重点从三个方面着手。

设置适中的农民工在城市落户的门槛。应适当降低农民工在城市落户的条件，取消所谓的高学历、高职称和特殊技能、投资、购买社会保险的年限等诸多过于严格的限制，将农民工是否在城市拥有稳定合法的职业作为落户城市的唯一条件，破除当前各地为农民工落户城市设置的障碍壁垒。因为，只要农民工在城市拥有长期、稳定、合法的职业，就可以通过自身的劳动为城市发展做出贡献。因此，将这一标准作为农民工落户城市的唯一条件是适合的。

强化对农民工土地权益和其他合法权益的保护。农民工市民化之后，并不能简单地取消农民工在农村的耕地使用权、宅基地使用权、集体收益分配权，因为上述权益是法律赋予农民的重要财产权利。为此，必须在现有体制框架内完善农村土地承包经营、宅基地使用权等法律制度，围绕农民工市民化之后如何处理农民工在农村的耕地使用权、宅基地使用权等问题展开有效探索，并以赋予市民化了的农民工在农村各项权利的处置权为主要制度和政策调整导向。与此同时，农民工市民化以后，要切实加大劳动执法的监督检查力度，完善最低工资制度，积极探索工会参与、工会主导下的农民工权益保护机制，加强对农民工权益保护的行政执法力度、司法保护力度。

强化公共服务资源分配的均衡化。目前政府以及城市居民之所以成为推进农民工市民化的最大障碍，就是因为城市拥有比农村更好的公共服务，城市政府和市民害怕农民工市民化之后参与城市公共资源的分配，从而给城市造成更大的压力、降低原有市民的保障水平。针对所存在的这些问题，目前我国应着力推进公共资源分配的公平化。比如在教育方面，应改变当前城乡和地区之间的教育投入不均衡的状况，按照学生生源情况划拨发展教育事业的经费，杜绝城市以办学经费不足为由而将农民工子女拒之门外的现象。同时，也应推进城乡社会保障体系的均等化，提高农村社会保障水平，允许社会保险在城市和农村之间流动，打破城乡之间社会保障体系一体化的壁垒。

（作者为滨州学院政法系副教授）

【注释】

①张翼：“国家统计局回应数据差异：城镇化率为何是52.57%”，《光明日报》，2013年4月16日。

②钱克明：“加快推进农民工市民化”，《中国政协》，2013年第8期。