基于案例的PPP项目再谈判的关键风险因素分析

［摘要］：PPP项目再谈判是公私双方在PPP项目实施过程中一个极易发生的问题，再谈判的发生可能导致PPP项目建设期延长、特许期延长、项目运营期收费增加、政府投资责任加重等一系列问题，从而降低PPP项目公司管理效率，浪费公共资源。本文基于典型PPP项目再谈判案例的分析，探寻再谈判的关键影响因素，提出了ppp项目再谈判风险规避的策略。

［关键词］PPP项目；再谈判；风险因素

中图分类号：F294文献标识码： A

基金项目：教育部人文社科项目：PPP项目再谈判的关键风险识别及系统应对研究（13YJA630105）

PPP模式作为政府授权私营企业从事公共基础设施建设与运作的公私合作关系，可以更好地发挥政府与企业的各自优势，实现共享收益、共担风险以及提高效率的目的。从20世纪80年代末期开始，拉丁美洲和加勒比海地区的发展中国家率先开始允许私营企业参与基础设施的建设，私营企业管理合同、特许经营权、部分私有化和完全私有化等多种形式参与。从1982年到2000年，拉丁美洲和加勒比海地区PPP 项目有1300多个，涉及电信、电力、铁路、公路、机场、港口和水务7个部门。其中89%的水务项目、98%的交通项目、54%的能源项目都是采用PPP模式。可见PPP模式在20世纪90年代在拉美国家的应用非常广泛，但是再谈判问题也随之显现。20世纪90年代拉美地区的再谈判的比率每年基本都维持在10%～20%之间，但到了2004年，所有部门的再谈判比重已经达到61%，在水务部门更达到了87%。再谈判比率随着PPP项目的进行呈递增的趋势。且各部门再谈判的时间较长，造成了资源的浪费，引起经营成本的增加。

1 PPP项目再谈判典型案例

PPP项目再谈判主要是指在PPP项目在特许权授予后，由于原合同的设计不合理或外界环境的影响，政府部门与私人企业在利益的分配或者项目投资比例上产生分歧，从而进行重新谈判。

本文选取了自上世纪80年代以来国内外诸多PPP项目案例，表1为这些案例的具体情况（从参考文献[2]-[12]整理而来）。这些项目主要涉及桥梁、隧道、高速公路、水厂、污水处理厂和电厂等项目，基本涵盖了PPP模式的主流领域。

表1 PPP项目案例基本情况

案例编号 项目名称 出现的问题

1 江苏某污水处理厂 2002～2003年出现谈判延误、融资失败

2 天津某垃圾焚烧发电厂 政府所承诺补贴数量没有明确定义

3 青岛某污水处理项目 重新谈判

4 杭州湾跨海大桥 出现竞争性项目

5 闽江某大桥 2004年走上仲裁

6 山东某发电项目 2002年开始收费降低，收益减少

7 某供水厂 1999年开始闲置至今，谈判无果

8 福建某大桥 出现竞争性项目，运营困难

9 沈阳某水厂 2000年变更合同

10 京通公路 运营初期收益不足

11 英法海峡隧道 2007年破产重组上市

2 PPP项目再谈判的风险因素分析

2.1法律变更风险

法律变更风险指的是由于现有法律法规的变更而导致项目的合法性、合同协议的有效性、产品/服务收费、市场需求等元素发生变化，从而危及PPP项目的设施建设和收费运营，甚至直接导致PPP项目的失败。PPP项目的综合性很强，所涉及的法律法规很多，再加上PPP项目在我国的应用还不够成熟，相应的法律法规不够健全，很容易发生这一风险。例如采用BOT融资模式的江苏某污水处理厂，原本计划于2002年开工，但是由于2002年9月《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》的颁布，项目公司被迫与政府就投资回报率问题进行再谈判。

2.2.政府决策风险

政府决策风险是指由于政府的官僚作风、决策程序的不规范、PPP的运作能力和经验的缺乏、信息不对称和前期准备不足等造成的PPP项目决策失误和过程冗长。例如青岛某污水处理项目后期经常发生再谈判的原因就是当地政府前期准备不足、以及PPP项目的运作能力与经验的缺乏。在政府对市场信息不了解的情况下，与私人企业签订了价格比较高的污水处理费用，在之后政府了解具体之后又要求重新谈判以降低价格。此项目中私人企业利用政府PPP运作能力和经验的不足签订不利于政府的协议，从而引起后续再谈判的发生，面临政府决策冗长的困境。相类似的在某中法供水厂和英法海峡隧道项目中也存在同样问题。

2.3.政府信用风险

政府信用风险是指政府为了减少自身损失或者其他多种原因，拒绝履行或不履行特许权合同所规定的义务和责任，从而间接或直接危害整个PPP项目。例如在某中法供水厂项目中，公私双方签订的特许权合同中，规定合同有效期为30年。原本依据特许权合同约定自来水公司水厂投产的第一年中，每日的产水量应＞6万立方米，而且逐年递增。但是在当年全市的消耗量仅仅约为2万立方米，这之间巨大的差距使得特许权合同所规定的权利与义务得不到履行；该特许权合同还规定，起始水价为1.25元/m3，而且水价随银行汇率、物价指数等外部环境的变化而变化。但是实际水价为1.20元/m3，而且这个价格从1999年5月1日起上没有增加。最终供水厂被迫闲置，之后陷入公私双方再谈判的死循环中除此之外，遇到政府信用风险的还有江苏某污水处理厂项目。

2.4.市场收益风险

市场收益风险指的是PPP项目在项目竣工运营阶段的市场收益未达到预期目标，未能收回全部投资并产生效益。例如天津某垃圾焚烧发电厂项目。在该项目中，天津市政府为了提升项目公司的积极性，制定了诸多激励措施，其中一条承诺项目公司未能达到市场收益的预期目标，政府将提供补贴。但是由于政府激励措施中未明确承诺补贴数量的多少，该项目公司就承担了市场收益不足这一风险。另外由于PPP项目运营收费调整缺乏弹性或者收费价格过高、过低而导致项目公司的运营收入达不到预期目标。例如山东某发电项目，由于电力市场需求变化和体制改革，电价收费从项目之初的每度0.41元变更到了每度0.32元，电价收费的变更使该项目公司的收益受到严重威胁。另外某高速公路项目中，在该项目竣工运营时，由于出现竞争性项目，使得在较长一段时间内高速车流量不足，从而导致该项目公司项目收益不足这一风险。在杭州湾跨海大桥、福建某大桥和英法海峡隧道的项目中也有类似问题。

2.5.项目唯一性风险

项目唯一性风险指的是政府或其他企业新建或改建其他项目，该项目形成商业竞争的局面。项目唯一性风险的发生往往伴随着市场收益风险、市场需求变化风险、信用风险等一系列的后续风险，对项目的影响是非常之大的。例如杭州湾跨海大桥项目。在该项目开工未满两年之时，绍兴市的绍兴杭州湾大桥就已在加紧准备当中，两者仅仅相隔仅50km。有类似遭遇的还有闽江某大桥项目。在该项目中，当地政府曾承诺，确保在之后9年中从南面进出福州市的车辆全部通过该项目收费站，而且如果由于特殊情况，不能保证该项目市场收益，当地政府保证每年18%补偿的同时，还将偿还外商的投资。但是福州市二环路三期项目于2004年5月16日正式投入运营，一大批车辆不通过该项目收费站进出福州，使得该项目公司市场收益急剧下降，投资收回无望，而政府又不予兑现回购经营权的承诺，只得走上仲裁庭。福建某大桥项目和京通高速公路的情况也与此类似，都出现了项目唯一性风险。又比如在英法海峡隧道项目中，英法两国政府在特许权协议中承诺在2020年前不再新建第二条海峡固定通道，给予项目公司自主定价的权利，但在英法海峡隧道正式开通后，有实质性竞争关系的轮渡、航空公司打起价格战，迫使英法海峡隧道大幅度降低票价。

2.6.市场需求变化风险

市场需求变化风险是指除了项目唯一性风险以外，由于宏观经济环境、法律法规调整、人口变化等其他因素造成市场需求变化，导致实际的市场需求与市场预期出现明显的差异。例如,山东某发电项目，项目公司于1997年成立，计划于2004年最终建成。建成后运营较为成功，然而电力市场变化，国内电力体制改革对运营购电协议产生了重大影响。合同中规定的“最低购电量”受到威胁，2003年开始，省计委将以往中华发电与山东电力集团间的最低购电量5500小时减为5100h。由于合同约束，山东电力集团仍须以“计划内电价”购买5500h的电量，价差由山东电力集团自己掏钱填补，这无疑打击了山东电力集团公司购电的积极性。在杭州湾跨海大桥、闽江四桥，福建某大桥、京通高速和英法海峡隧道等项目中也存在这一风险。

2.7.腐败风险

腐败风险指的是部分政府官员采用不合法的手段索取不合法的财物，从而造成项目公司建设运营成本增加，以及在将来政府违约的可能性的增加。例如由香港某公司投资兴建的某水厂BOT项目，约定的投资回报率为：第2～4年，18.50％；第5～14年，21％；第15～20年，11％。如此高的回报率使得自来水总公司支付给水厂的水价是2.50元/吨，而全市1996年的平均供水价格是1.40元/吨。到2000年，市自来水总公司亏损高达2亿多元。市自来水总公司要求更改合同。经过数轮艰苦的谈判，2000年底，双方将合同变动如下：由市自来水总公司买回香港公司在某水厂所占股权的50％，投资回报率也降至14％。这样变动后自来水厂可以少付2个多亿。

以上为从11个案例中总结得出的易导致PPP项目发生再谈判乃至项目失败的风险，从对这些风险和案例的描述中也可以看出，一个项目的失败往往不是单一风险作用的结果，而是表现为多个风险的组合作用。

3 PPP项目再谈判风险规避策略

PPP项目中的再谈判主要是指在PPP特许权授予后，由于原合同的设计漏洞或者突发事件的影响，公共部门与民营部门在利益分配或者投资比重上产生分歧，从而进行重新谈判。再谈判会导致项目建设期延长、特许期延长、项目运营期收费增加、政府投资责任加重等许多不良后果，因此如何避免PPP项目再谈判的发生就显得尤为重要了。以下我将分别从六个方面阐述PPP项目再谈判的规避策略。

3.1进一步完善PPP项目立法

宏观的政治、经济环境是导致PPP项目再谈判的最主要原因，因为宏观环境的变化会让企业失去安全感。当发生这一类问题时，政府部门要及时采取积极有效的措施来安抚企业，减小企业的危机感，为企业提供一个稳定的政治环境和良好的投资环境，做好PPP项目相关的政策支持工作和法律法规制定。

3.2明确制定规范的合同

特许权合同在特许权授予阶段、建造阶段以及竣工运营阶段三个阶段中都很容易导致再谈判的发生。在设计特许权合同时要注意避免含糊不清，减少因为合同设计而导致再谈判的可能。同时，在签订特许权合同时，政府应该看重各项性能指标，而不只是关注社会需求。在特许权合同中明确各项性能指标，能够减少再谈判的发生。最后要在合同中明确再谈判的程序，即使发生再谈判，也能按照规定的程序来进行，避免了秩序的混乱，从而提高再谈判效率，减少各方损失。对于项目发起人而言，最重要的是授权的明确性，发起人必须了解PPP 项目的谈判权掌握在谁的手中，还必须了解这种权利的范围和期限，同时包括受特许方得以开展建设、运营等活动的一般合同条件。

3.3建立良好的合作关系

PPP项目中政府、私人企业以及其他投资商之间要保持良好的合作关系，彼此之间的信息沟通要有时效性。项目建设运营过程中，良好的沟通十分重要，可以说是保持项目顺利实施的剂。合作伙伴之间的良好的沟通可以在项目的目标，计划和任务上达成共识；良好的沟通可以促进合作伙伴之间的信息交流，以确保可以及时，准确地获取相关的信息，从而有助于项目的顺利实施，避免再谈判的发生。

3.4 有效利用多种监管渠道

在PPP项目的建设运营中，政府需要有足够的监管措施。广泛应用各种监管工具，加强监督管理。需要保证竞标中的有效竞争，明确项目公司忠于特许权合同的激励机制，同时对在特许经营期间明显的短期投机行为进行惩罚。充分发挥行政、司法、工商管理等部门的监管作用，例如在实行竞争性招投标时，对于过分低价的投标要进行详细审查。防止运营商通过过低投标，中标后“敲竹杠”行为的发生。应不定期抽查项目进度，资金使用明细等，司法部门要严查政府部门的腐败行为，总之要对整个PPP项目的实施过程进行监控，去除再谈判滋生的土壤。

3.5合理的风险分担机制

PPP项目中，确立合理的风险分担机制，可以一定程度上保障私人企业的盈利，减少因利益分配问题而发生的再谈判，提高私人企业参与公共基础设施建设的积极性。在设计风险分担机制时，首先结合目标PPP项目特点，要明确风险分担的原则；然后，划分风险种类，并进行细化量化的研究评估；最后明确各类风险的实际承担者，建立风险分担方案。

参考文献

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作者简介：吴淑莲，女，管理学博士，浙江理工大学建筑工程学院副教授，主要研究方向：房地产经济、工程项目管理。