试论社区矫正检察监督中存在的问题及完善建议

摘要：

随着近年来社区矫正的立法活动和司法实践不断推进和发展，相关的立法和实践问题也逐渐暴露，也制约了社区矫正检察监督工作的发展。为厘清检察机关在社区矫正中的角色定位，以充分发挥检察监督作用，结合当前社区矫正工作中存在的问题，对社区矫正检察监督工作机制提出完善建议。

关键词：社区矫正；检察监督；存在问题；完善建议

社区矫正产生于20世纪70年代末的欧美国家，也被称为社区处遇。社区矫正是非监禁刑罚执行方式，是指将符合法定条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体、民间组织和社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，促进顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。[1]2011年2月25日，全国人大常委会通过的《刑法修正案（八）》明确规定，对判处管制、宣告缓刑、决定假释的罪犯实行社区矫正，至此，社区矫正正式纳入刑法，意味着我国社区矫正法律制度的正式确立，也为检察机关开展社区矫正法律监督提供了法律依据。2012年3月1日，由“两院两部”联合印发的《社区矫正实施办法》正式生效，全面规范了社区矫正从适用前调查评估、交付与接收、矫正实施到解除矫正整个工作流程，使之成为社区矫正工作的操作规范和基本依据，是一部具有司法解释性质的重要规范性文件，是推进社区矫正制度化、规范化、法制化建设的重要举措。2013年1月1日正式施行的修改后《刑事诉讼法》第258条明确规定：“被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行”，对社区矫正进一步给予了法律上的肯定，同时也进一步明确了适用社区矫正的范围及检察机关对刑罚执行的监督内容。检察机关作为宪法和法律赋予权力的国家监督机关，对刑罚执行活动进行法律监督，是检察机关的重要职责。开展对社区矫正的法律监督，是刑罚执行监督的重要内容，也是检察机关的一项重要任务，对于促进严格执行和公正司法，保障刑罚的依法正确执行具有重要作用。而如何加强对社区矫正的检察监督，建构和完善社区矫正检察监督制度，是检察机关所面临的一个新的重要课题。本文结合笔者所在的霞浦县社区矫正检察监督工作的实际，就如何完善社区矫正检察监督工作机制作一些理论思考和实践探讨。

一、社区矫正检察监督工作的基本情况

（一）社区矫正对象特点。以笔者所在的霞浦县为例，截止至2013年12月底，霞浦县社区矫正对象累计有366人，目前在册243人，解除社区矫正123人。该县社区矫正对象具有如下特点：一是罪犯人数多、分布广。霞浦县人口约50多万，管辖14个乡镇、街道办事处。其中暂予监外执行罪犯15人，缓刑罪犯185人，假释罪犯43人，管制罪犯0人，分布在全县各乡镇、街道办事处。二是涉案类型多、流动快。社区矫正对象涉案类型：危害国家安全罪1人，为特务罪；危害公共安全罪21人，以失火罪、交通肇事罪为主；破坏社会主义市场经济秩序罪32人，以信用卡诈骗罪、非法吸收公众存款罪为主；侵犯公民人身权利、民利罪69人，以故意伤害罪为主；侵犯财产25人，以抢劫罪、盗窃罪为主；妨害社会管理秩序罪60人，以寻衅滋事罪为主；贪污贿赂罪30人，以贪污罪为主；渎职罪5人，以罪为主。随着市场经济的发展，无论是城区或者农村的社区矫正对象都是流动性较多，流动后的暂住地不确定性也较大。

（二）检察监督工作。以笔者所在的霞浦县为例，2013年5月下旬、11月中旬，霞浦县检察院会同县司法局社区矫正工作人员走访所辖的13个执行地司法所，回访考察社区矫正对象40人，查看社区矫正档案200卷，发出纠正违法通知书5份。具体情况：一是针对监外执行罪犯移交不衔接等问题发出纠正违法通知书2份。如缓刑罪犯谢某某未移交该县社区矫正中心，霞浦县检察院向县公安局发出霞检监纠违〔2013〕2号纠正违法通知书，县公安局接通知后将该缓刑犯移交该县社区矫正中心。之后，霞浦县检察院再次对该县公安局监外执行罪犯进行清查，发现罪犯谢某某目前虽移交霞浦县社区矫正中心，但相关社区矫正法律文书仍未移交社区矫正机构，以致社区矫正机构未能顺利开展针对该犯的监督、管理及教育矫正工作。因此，霞浦县检察院向县公安局发出霞检监纠违〔2013〕6号纠正违法通知书，之后公安机关将相关法律文书移交社区矫正中心。二是针对社区矫正机构未认真履行监督管理职责发出纠正违法通知书3份。如霞浦县长春镇缓刑罪犯许某某、水门乡缓刑罪犯蔡某某未办理请假手续，只经执行地司法所口头同意，擅自离开管辖地外出；三沙镇缓刑罪犯张某、李某某现分别在福州工业大学、福州北大青鸟IT培训学校读书，溪南镇缓刑罪犯吴某某现在宁德市三都澳埕沃经营造船厂，该三犯因就学、就业发生居所变动但未办理移送管辖变更手续；北壁乡缓刑罪犯赵某某、李某某、彭某某及假释罪犯雷某某、苏某某、谢某某等六犯均未定期向执行地司法所报告其学习生活及遵纪守法等情况，执行地司法所也未针对该六犯履行相应的“日监管、周汇报、月小结、季评议、年考核”的社区矫正日常管理职责，造成上述十一犯实际脱管。霞浦县检察院即向该县司法局发出三份纠正违法通知书，均得到纠正。

二、当前社区矫正检察监督工作中存在的问题

（一）相关立法不成熟。社区矫正从一定意义上讲是对矫正对象人身自由的限制，而从立法角度上讲，各国对人身自由的限制均是由一个位阶相对高的法律作出规定，因此社区矫正在立法上也应由一个位阶高的法律作出规定。而《社区矫正实施办法》尽管为社区矫正工作提供了制度保障，但显然仍无法满足社区矫正的进一步发展。同时，对于检察机关在参与社区矫正工作中的角色定位和职能作用，现有的法律法规仍然只有一些原则性的规定，缺少具体的实施办法和细则。这种法律规范的严重缺位，正是我国社区矫正法律监督工作面临的首要问题。

（二）人力资源配备不足。以笔者所在的霞浦县为例，社区矫正人员每年约240人，与此相对而言监所检察部门的人员数量仅3人，霞浦县作为一个沿海大县，社区矫正人员遍布十三个乡镇、街道，涉及面非常广。检察机关的监所检察部门除了承担看守所监管行为的日常监督，还要监督社区矫正工作，人员力量明显不足。因此成立专门机构和配备专职人员，专门对社区矫正执行活动进行监督，就成为当前社区矫正检察监督工作的一项迫切要求。

（三）监督手段太单一。社区矫正的检察监督工作主要有五项：一是依法开展对判决、裁定、决定监外执行的检察，支持和保障有关机关依法、正确适用非监禁刑，保证适用非监禁刑的对象符合法定条件和程序。二是依法开展对监外执行交付执行活动的检察，促进交付执行各个环节有效衔接，防止和纠正因不依法、不及时交付执行等原因造成监外执行罪犯漏管。三是依法开展对公安机关、司法行政机关监管活动和矫正活动的检察，防止和纠正监管和矫正活动中存在的脱管问题。四是依法开展对刑罚变更执行和解除矫正、终止执行环节的检察，促进有关机关依法公正办理减刑、收监执行以及在刑期或者考验期满后及时办理释放、解除管制、恢复政治权利等手续并履行相关程序。五是依法开展对侵犯社区服刑人员合法权益的行为的检察监督，注重维护社区服刑人员合法权益，防止和纠正侵犯社区服刑人员合法权益的行为。社区矫正检察监督包括发现违法问题的方式和纠正违法问题的方式。霞浦县沿海经济较为发达，人员流动性大，形成了执行主体的多样性和执行活动的复杂性。因此，执行监督方式也必须灵活多变、多种多样。而目前根据《刑事诉讼法》和人民检察院《刑事诉讼规则》等现行法律规定，对于社区矫正监督权的行使主要体现在检察机关对于执行环节的监督，而且对于交付执行、监管活动、变更执行监督以及职务犯罪的监督，检察机关监督的方式只有发出纠正违法通知书和检察建议书两种方式，而且这两种方式并不具有强制执行力，也无法应对现实中存在的各种情况。检察机关在提出纠正意见后，如果监督对象既不提出异议，也不执行，检察机关往往束手无策，结果不了了之。社区矫正采取监外执行的方式在一定程度上赋予矫正执行人员较大的自由裁定权，如在缓刑、假释、管制、暂予监外执行人员的人身危险性的判断上；缓刑、假释、管制、暂予监外执行人员违反相关法律规定的程度以及工作人员对犯罪人员的管理权及评价权方面都有很强的主观性，极易滥用裁量权，这一点在矫正对象的日常奖励和公益劳动即通过相关文件的审查来实现监督，具有一定的滞后性，这些滞后的监督手段很难使当事人的合法权益得到有效保护。由于法律法规的不完善，以致监督方式太单一，造成监督效果缺乏法律保障。

三、建构和完善社区矫正检察监督制度的建议与对策

（一）设立监督机构，保证监督落实。一是完善社区矫正检察监督部门的工作职能和机构名称。本文建议以刑罚执行检察取代监所检察称谓，相应地以刑罚执行检察科室取代原名称。同时在各基层检察院，根据社区矫正检察监督工作的实际需要，设立相应的机构，配置相应的人员，确保刑罚执行监督工作的有序进行。[2]如积极尝试派驻式检察监督，设置派驻社区矫正检察机构。针对社区矫正执行监督对象的多元性、流动性和分散性的特点，加强社区矫正检察监督的基层组织建设，探索设立社区矫正检察室、社区矫正检察工作站。二是强化社区矫正检察监督机构建设。如坚持常态、规范、有效的效益原则，对管理体制、基础设施实行软硬件两手抓，保证社区矫正检察监督工作基本办公设施的投入，理顺管理机制，健全工作制度，固定办公地点、办公时间、办公人员，促进社区矫正检察监督工作有效开展。三是加强检察监督队伍建设，提高检察监督人员职业素质。社区矫正检察监督工作是一项专业性要求很高的工作，为此建议能抽调检察业务知识丰富、工作能力突出、敬业负责、善于沟通、肯于钻研的优秀人才到社区矫正检察监督队伍中来，同时建议上级检察机关建立完善一整套培训教育机制加强对这支队伍的素质建设，实实在在地提高检察机关的社区矫正监督水平。

（二）丰富监督手段，增强监督执行效力。在社区矫正工作中检察机关的法律监督贯穿于刑事诉讼的始终，并不只是一种事后的、外部的监督，而应当是多角度、全方位的。[3]目前，检察机关的监督手段单一、滞后，因此要完善检察机关的监督手段，将事后监督转变为事前和事中监督，建立同步监督体制，如可以考虑设立社区矫正决定前的人格调查制度，通过对矫正人员相关情况的了解，整合材料，综合分析，制作审前评估报告，并最终决定是否建议实行社区矫正。[4]而这一监督手段的实现则需要在法律中明确规定检察机关在社区矫正的检察监督中享有社区矫正建议权，并允许通过抗诉等形式行使监督权。[5]至于增强检察监督执行效果的问题，可以通过法律规定相应的责任，如针对检察监督中发现被纠正对象不理会检察建议书和纠正违法通知书，或者拒不纠正以及因纠正不及时造成后果的，检察机关不仅要向上级检察机关汇报，还要对不执行该监督措施的主体追究责任。此外，检察机关还可以通过与同级政法部门联合制定规范性文件的途径来增加监督效力，比如在文件中明确规定监督方必须限期对检察机关的纠正意见做出回应等。通过以上区别情形的追究责任，使检察机关对社区矫正执行开展检察监督有明确、具体、系统的法律保障。

（三）创新工作方法，畅通监督信息渠道。首先，要解决信息渠道不畅通的问题，需要创新现有检察监督工作方法，通过灵活的工作方法来实现信息渠道的畅通无阻。在检察机关定期书面检察监督的基础上，应配合不定期的抽查检察监督工作，并在抽查矫正机构档案材料的同时，增加对矫正机构工作的实质性审查。如以同时面访矫正人员及负责该人员矫正的工作人员的方式替代原先的单方访问，以求获得更客观真实的信息。其次，要保持信息渠道的畅通，还应切实落实司法部关于运用现代信息技术加强对社区矫正人员管理的工作指导意见，尽快在各工作部门之间建成有关矫正人员基本信息及执行信息的网络共享体系，使检察机关能及时便捷地获得最新的信息，实现动态监督，以求更好地维护社区矫正人员的合法权益。

参考文献：

[1]《关于在全国试行社区矫正工作的意见》，最高人民检察院、最高人民法院、公安部、司法部，司发通[2009]169号，2009年9月.

[2]《转型期社区矫正要解决哪些问题》，蔡春生，《检察日报》，2012年4月17日第3版.

[3]《论检察机关在社区矫正中的法律监督》，程林、魏巍，《河南科技大学学报》（社会科学版）第27版，2009年2月.

[4]《社区矫正检察监督研究》，钟文华、王远伟，《中国刑事法杂志》，2010年第11期.

[5]《社区矫正理论与实务研究文集》，刘强、姜爱东、朱久伟主编，中国人民公安出版社2009版，第448页.