“用水协会”突破

农民用水协会是一个由农民自愿参加、自我管理的农村专业灌溉管理组织。其运作方式是通过政府授权，将水利设施的维护、管理、税费收缴和使用权下放给农民用水协会，进行民主管理。

从20世纪90年代开始，全国部分地区探索成立农民用水协会。这套机制的创立解决了农田水利设施的管护难题，也是在家庭联产承包责任制后，农村集体经济衰落下探索出的一个新的管理模式。2002年9月，国办“45号文”明确给予资金支持，用水协会迅速发展、壮大。

广西南宁市横县先后成立了80余家用水协会。《财经》记者在当地调查发现，随着政府部门介入力度的减弱，用水协会已不如当年那般轰轰烈烈，当地多数农民用水户协会已销声匿迹，仅存不多的用水协会举步维艰，勉强运转。

由盛而衰，用水协会的沉浮印证了当下农田水利建设之尴尬。用水协会意在重建灌排集体行动能力，是农田水利设施管护体制改革的必然趋势，当下应寻求其发展的长效机制。

横县试验

横县地处广西壮族自治区东南部，全县耕地面积94.89万亩，是国家商品粮和蔗糖生产基地，亦是“中国茉莉之乡”。横县地处南方，降水丰沛，各种水系资源丰富，在一定程度上造成了横县农民参与农田水利建设和管理的不积极、不主动。

为了解决这一问题，农民用水协会应运而生。

当地水利系统人士告诉《财经》记者，之所以横县能够走到全国前列，是因为“原先的水电局局长很关注这个事情，亲自起草农民用水户协会的章程。在这位局长的推动下，这项工作才提上日程”。

2002年8月10日，原横县水电局已经出台了一份名为《横县奖励农村小型水利体制改革工作的暂行规定》，这份早于国办“45号文”的文件，鼓励农民创办用水协会。

根据当地政府原先的规划，各农民用水协会成立后，承担的职责包括全权负责灌区内水利工程的运行管理、调配水事务、征收农业水费、拟定灌区水利建设和发展规划、水利建设和工程维修具体事务等。

“国家的行政机关不可能延伸至村级层面，如果有这样一个组织，对水利设施的管理就有了平台。”横县水利局水管站站长何焕华说。

此外，当地政府之所以考虑成立这样的自治组织，是希望让其接洽上级转移而来的各项水利资金。

“农民用水户协会所带来的最大收益，就是建立起一种稳固的农民管理农田水利的主人翁意识。”横县水利局局长梁儒喜说。

然而，《财经》记者在横县调查时发现，截至2011年4月，当地先后成立的80余家农民用水协会，真正运行的只有十余家。

农民的积极性不足是原因之一。在调查时，当地多位村民告诉《财经》记者，最初是在政府提议下才成立这个组织的，成立之后政府会给予4000元的奖励，用以布置办公室。但实际上并未如实履行。

“当初搞得风风火火的，一下子就全铺开了，但之后上面一直没给钱，成立后协会也没发挥什么作用。”那阳镇里塘岭村村民莫秀环说。她曾经被选为协会的会计。该村的用水协会在成立一年后，宣告流产。

《财经》记者在当地调查发现，随着近年来政府部门介入力度的减弱，用水协会已不如当年那般轰轰烈烈，当地多数农民用水户协会已销声匿迹，大量的协会注册资料在经过水利局年检后无人认领，堆积在县水利局资料柜里，落满灰尘。

因为较早创立了农民用水协会，所以横县曾经吸引诸多兄弟县市前来取经，编制的用水户协会章程也被各地模仿学习。但现如今，仅存的用水协会大多举步维艰，这和全国其他县市用水协会极为相似。

多重掣肘

当地水利系统人士认为，当时政府的一个考虑是，通过成立协会获得上级政府对水利的支持。但过去十多年国家对农田水利的投入并不高，推进协会发展的动力不足。

苏马村用水者协会前会长马建栋告诉《财经》记者，这几年村里集资进行新农村建设，搞水利建设，虽然通过“一事一议”得到了全体村民的同意，但负担依然很重。

协会每年的水费结余资金只有几千元，在碰到大投资项目时捉襟见肘。而县财政也拿不出更多的资金给予补助，只能任其自生自灭。

据了解，该县财政今年将从土地出让收益中拿出1000万元用于农田水利建设，但这些新增的预算内资金主要用于弥补过去的欠账和各类水利项目的前期开发、设计，以便争取中央和省市的投资。

何焕华的一个愿望是把当初欠下的4000元奖励补发给各个协会，虽然很多的协会已经名存实亡。“这笔钱已经欠了很多年，政府不能言而无信。”

梁儒喜向《财经》记者坦承，政府可以直接与协会对接，协会如果能够搞好，在兴修水利、收取水费等方面可以取得收效。“但在市县层面，无力解决投入、法律支持等一系列问题。”

在2002年8月颁布的《中华人民共和国水法》中，对农民参与灌溉管理的体制和用水协会并未涉及。在这种情况下，有学者担心，即使用水协会成立，今后运转也会十分艰难。目前国内用水协会大多未取得法人地位或成为独立经济实体。

在目前的条件下，涉及水利设施的产权共有三种类型：过去由公社或集体兴建的小型工程、地方政府出资兴建的小型水利工程、由农民自建的小型水利工程。

国务院办公厅2005年10月《关于建立农田水利建设新机制的意见》中规定：按照“谁投资、谁受益、谁所有”的原则，明确小型水利设施的所有权。对于受益户较多的小型工程，可按受益范围组建用水合作组织，相关设施归用水合作组织所有。而政府补助形成的资产，则归项目受益主体所有。

据《财经》记者在横县调查发现，除各个协会自建的水利设施产权明晰外，其余从政府手中接管来的水利设施产权，并未明晰。横县部分地区在实践中的做法是：在涉及两个相邻但独立的用水组织时，水利设施产权归上一级政府所有。

良性样本

在横县尚存的用水协会中，校椅镇“苏马村农民用水户协会”是为数不多运作较为成功的一个。2003年在当地政府支持下，该协会建立，在协会带领下，村里集资修建的水利设施，让村民每亩地平均收益从200元提升到1000元。

经济效果的明显以及农民参与的积极性，二者形成了互动。这构建了苏马村农田水利设施投入、管理的一套良性机制。

但在协会成立之初，并不是所有的农户都愿意加入。

校椅镇水利站站长韦国伟告诉《财经》记者，虽然并没有强制措施要求村民加入，但是一系列的乡规民约仍在起作用，对于那些只愿意占便宜不参与劳动和投入的农户来说，“他们家里凡有红白喜事，本村的头面人物都会不出面。”

慢慢地，一开始的半强制逐渐过渡成村民的积极参与。

水费的降低是最为明显的动因。因为协会每年出资1200元/人雇用了两名管水员，输水时跑冒滴漏现象大大减少，再加上协会成立后组织村民投资投劳，修建了与电灌站相关的三期配套工程，水费由原来的每亩约60元降低到35元。

水费收缴数量、使用方向透明以及收费标准规范，使得在其他地方一直难以解决的水费收取问题得到解决，也在很大程度上帮助用水协会走向成熟。

当地的灌溉用水水源，大多来自本村上游、横县规模最大的六蓝水库。按照该水库的标准，以每方为单位，按照送水量多少进行收费。在水进入各村后，仍以每家使用的水方量来收费。在没有用水协会的地方，位于水渠上游的农户便会“搭便车”，因而不愿意缴纳水费。而下游的农户则会以没有获得足量的水为由，也拒缴水费。

苏马村用水者协会成立后，吸纳农户271户，共1186人，占全村的绝大部分。在协会与水库进行对接时，以实际的水方量为单位进行结算。而在协会内部，则可以采用各家各户的实际土地亩数为单位进行计量。

中国合作社研究院院长孔祥智曾对横县进行调研，他认为农户参加用水协会的意愿主要受其农业经济活动特征因素的影响，农户种植经济作物的面积越大，拥有的可灌溉耕地面积越大，农业支出占年总支出的比例越大，越倾向于选择加入用水者协会。

苏马村用水者协会的实践验证了孔祥智的观点。前六蓝水库管理所所长黄家励告诉《财经》记者，成立至今依然运行得好的用水者协会，一个最大的特点便是当地的种植经济已经发展到一定程度，足以扭转过去“靠天吃饭也行”的局面。

“例如冬蘑菇的生长期，正处于广西的枯水期，虽然需水量并不大，但靠降雨肯定不可能进行种植，于是村民就很希望把当地水利搞好。”韦国伟说，“这也算是一种‘物质基础决定上层建筑’。”

水利部一位官员介绍说，一些运行较好的用水协会把工程维护费用纳入终端水价测算，即农业水费里面包含了田间管理、工程维护的费用。另有部分省市探索将果园、小型养猪场、水面养殖等项目转入协会名下，这些经营收入用于灌溉工程的维护。

这位官员称，既然现在主推用水协会来负责灌排工程的管理，这就要求政府对用水协会办公经费等给予一定补助，同时对协会管理工程的维护费用进行测算、指导、规范，寻求其发展的长效机制。