试论中国人民银行内控管理中的问题及其改善

一、引言

自1998年人民银行在管理体制改革中设立内审部门以来，总行以及各分支行始终把内部控制体系建设作为加强内部管理的重要内容，创造性地开展了一系列工作：（1）以内审司为主开展了大量的理论准备和调研宣传工作。（2）除内审司外，总行其他司局及分支行也在积极探索内控体系建设和加强内控运行管理。总行会计司、货币金银局、国库局等部门分别就分管业务的风险防范和内部控制做出规定，天津分行、济南分行、南京分行、长沙中心支行等机构也积极探索并强化内控管理，在所辖行初步形成了横向延伸、纵向管理的内控运行、考核评价机制，取得了宝贵的经验。（3）进行组织推动。自1999年2月人民银行总行内审司推出《人民银行内审原理与实务》以来，通过大量调查研究，试点实践，认真总结国内外内控制度建设的经验，2006年4月总行下发《中国人民银行分支机构控制指引》，形成了人民银行关于内部控制的第一个行政规定，标志着人民银行内部管理工作迈上了一个新台阶，开始与国际接轨。但从总体上来看，人民银行的内控体系还不完善，内控水平相对于国际同行还有较大的差距，需要进一步提升和改善。

二、人民银行内控管理中存在的问题分析

（一）内控环境方面的问题

1.认识不到位，思路不明确

一是部分分支行领导认为人民银行各项工作已经制定了一系列的制度办法，在实践中也已发挥了较好的规范作用，没有必要再搞一套体系；二是部分分支行领导认为这一现代管理方法源于美国，不适合中国国情；三是部分支行没有把内控体系建设作为一个全局问题来对待，忽视了内部控制的整体建设，哪个环节出了问题就在哪里修补，忙于整章建制，把内控体系建设等同于整理完善内部管理制度。由于内部控制体系的理论建设不足，致使长期以来许多分支行虽然重视内部管理，但相当一部分单位没有形成系统、规范的内控机制。

2.内控文化还未真正形成

文化建设的好坏直接影响干部职工的内控意识，直接决定内控制度执行的效果。因此，内控建设必须与央行文化建设相结合。目前，部分分支行文化建设没有反映内部控制的要求，不注意培养树立“内部控制先行”的理念，不能持之以恒地开展业务制度的学习培训。有的分支行甚至把“经常加班加点”、“放弃休假”、“多少年如一日在某某岗位上辛勤耕耘”等内容，作为先进事迹加以宣传，忽视了内控制度对某些部门人员强制休假、定期轮岗的要求。上述现象充分表明，内控文化并未从上到下在银行真正形成，不少分支行对于内控的认识存在偏差甚至是错误的，这严重影响了人民银行内控制度实施和内控机制的有效运行。

（二）内控体系和制度建设方面的问题

1.内控评价体系不健全

内控评价是采取科学方法对内部控制是否健全有效的检验，是内部控制体系的重要环节。目前《人民银行内部控制指引》已提出监督评价的要求，但大部分分支行还没有制定内控评价考核办法，也没有开展这项工作。内控评价体系不健全不但影响内控监督的质量与效果，而且影响到内部控制体系建设的不断深化。

2.内控制度建设相对滞后

内控制度建设作为一项系统工程和预防性控制，只有具备全面、细致、高效、适用这些最基本的要素，才能真正发挥其效能，但在实际执行中存在着四个方面的缺陷：（1）在不断推出新业务、新操作工具的同时，相应的管理制度、岗位职责及操作规程显现出一定的滞后性，无章可循，无据可查，而是把以往的经验和现实要求结合起来，逐步推进业务向前发展。这种摸着石头过河的做法有着诸多弊端，在缺乏相应的约束力和监督手段的情况下，有明显的操作空白点。（2）现实中执行的各项制度所体现的相互牵制原则缺乏一个统一的内控法规，不能把相关业务衔接起来，达到相互制约、相互协调的目的。（3）一些规章制度的制定粗细不一，有的过于简单，缺乏系统性，有的过于粗糙，缺乏严密性，在涉及某些具体业务需引规据法时往往是无从下手，还要浪费精力去寻找相关依据。（4）对重要岗位和人员的业务行为、职责缺乏具体的内控流程和监督规则，权、责、利虽确定得很明确，但没有严格而恰如其分的表述，使内控的主体在业务操作和行为规范上有较大的不确定性、随意性与盲目性。

（三）内控制度执行和监督方面的问题

1.内控制度执行不规范

制度执行是内部控制的第一道防线。目前，在制度执行方面，确实存存一些薄弱环节和不规范现象，增加了各类风险发生的概率。有些分支行由于领导和有关人员认识不足和重视不够，仍然存在不按规定程序和授权办事、不相容岗位兼岗操作、个别业务遵从习惯做法等有章不循的现象。这种对人员依赖程度大于制度约束程度的问题，极易发生各类事故和案件。

2.业务主管部门及综合管理部门的监督管理弱化

业务主管部门及综合管理部门的控制是内部控制的第二道防线。目前，由于业务主管人员及办公室、人事、纪检监察等综合部门管理人员的自身工作的制约，无力对下级行或管辖的相关业务有效履行监督检查职责。

3.内审再监督作用没有得到充分发挥

内审部门的再监督是内部控制的第三道防线。目前，在内控联动格局尚未形成的情况下，分支行大都将内控监督责任放在内审部门。但由于内审监督往往是事后监督多，事前及事中监督少，监督滞后，加上各级行内审力量普遍不足，只能选择部分机构或业务开展审计，监督范围有限，着力也不均衡，仅靠这一道防线无法产生令人满意的控制效果。

三、改善人民银行内控管理的建议

（一）内控环境需进一步改善

1.明确责任和提高认识

做好内控工作，加强风险防范，是每个部门和员工应普遍遵循的工作导向之一。这一方面要明确责任和义务，充分发挥员工主观能动性，增强人人防范，降低风险，减少损失的责任心和紧迫感，以主人翁的精神担负使命。另一方面要提高认识，遵章工作，杜绝违章操作。要通过采取建立严密、有效的组织控制体系，明晰应承担的责任和义务，按制度办事，按法规工作，不断优化内控环境，增强制约实效，摒弃不正确的思想观念，牢固把握和严格遵守内控制度。

2.强化培训，重点防范

金融员工作为内控的主体，是内控制度的承担者，提高员工的素质是加强内控

制度建设的重中之重。因此，要加大对员工培训的力度，并使其制度化、规范化，应采取定期进行离岗脱产的系统培训的方式，让每位员工都能学以致用，在实践中学习，在学习中提高。同时要真正把重要岗位轮换制度落到实处，要通过岗位轮换制度，一方面使更多的员工了解接触更多的业务和部门，得到更多方面的锻炼和提高，成为更多的业务多面手和复合型人才，另一方面使管理者能够根据工作需要，挖掘人力资源，发挥人才优势，最大限度地发挥出每个人的主观能动性。

（二）内控体系需进一步完善

在科学设置内控体系工作中，要针对辖区实际，突出重点，分类治理，抓住热点，解决疑点，发现问题，及时发出预警。因此在完善内控体系工作中，首先要注重布局的合理性，通过设立相应的操作程序和控制步骤来避免和减少风险，全面、完整地覆盖到各个业务环节和业务部门，不留有任何死角和空白点。其次是要注重岗位责任制和规范岗位管理措施的全面性，并结合工作实际，对原有的各类制度和业务规定加以分析、提炼，形成综合性和规范性文件，以此界定各部门、岗位控制的目标、对象、原则、重点控制环节和要求。再次是注重各种控制程序及整个控制体系的完整性，把好各种内控制度之间的衔接关，堵住相互矛盾甚至出现控制空白点的现象。最后强调部门之间的密切协作，通过理顺内部管理关系，进一步明确责任，细化内控制度，以达到真正规范各项业务操作的目的。

（三）内控制度的执行和监督需进一步重视

1.强调制度落实和执行

要彻底转变过去重制度制定，轻制度落实和执行的思想观念，以严谨、科学的方法，建立科学、严密、有效的组织控制体系，对各项规章制度进一步实行细化、量化，严格岗位分工控制、授权授信制度，系统化业务操作流程制度，规范财务、国库、发行业务的行为，完善化货币政策岗位职责，做到以岗定人、定责，各司其职，既要行使好权利，又要把好管理关，把切实可行的各工作岗位的控制程序和业务操作流程贯穿到每一个业务环节中去，有效制止越权、超权等放任行为的发生。

2.搞好过程控制

内部控制有自控、互控、再监督三道防线，其中自控是指岗位责任的约束和部门内的检查；互控是指部门间的相互制约和业务主管部门、综合部门对具体业务的检查监督；再监督是指内审部门对具体业务的检查监督。严把三道防线可以称作过程控制，是内控体系建设的关键。内部控制不是以单位中的个别机构、个别岗位、个别活动为控制对象，而是涉及到单位中所有机构、所有岗位、所有活动及其具体环节，是由点到线、由线到面、逐级结合、立体交叉的控制网络。因此，构建内部控制体系，实施内控运行管理，应牢固树立过程控制意识，运用先进的管理方法，制定简单明确的管理标准，以落实岗位责任制为基础，以合规办事、程序化操作、提高工作效率、监督形成合力为重点，以安全、高效为目的，严把三道防线，人人都讲内控，人人都按职责落实内控，及时主动纠正不符合内控要求的行为，为防范各类风险提供保障。

（作者单位：中国人民银行温州市中心支行）