中央推动还是地方先行?

自上而下的传统模式

长期以来，对于中央和地方行政体制改革的推进大多是遵循自上而下的传统模式。即通常是中央通过某种改革的方案，在中央层面加以实施的同时再向全国各级地方推广，从而实现“中央领衔、地方跟进”的局面。典型的如初级阶段的大部制改革。另有一种情形，虽然中央在并未直接参与实施的情况下而交由地方直接实施，但是这种改革的依据和动力却往往源于中央的相关文件或政策，因此亦属于“自上而下”模式的范畴之中。典型的如综合行政执法的改革。

这种传统的自上而下推行的中央和地方行政体制改革模式的优势是明显的。

第一，中央层面发起并推动的改革，能够充分反映全国各地在当前体制运行过程中呈现出的问题及其一般规律，并集合全国顶尖学者进行针对性的研究，最终提出顶层制度设计方案，因此具有较高的普适性和科学性，而且避免了改革资源的分散、重复与浪费。

第二，它能够借助单一制下中央对于地方的传统优位与权威，通过行政管理乃至执政党内部的科层体制，自上而下逐级贯彻落实，因此具有较高的实施效率和实现效果。

第三，由于在中央与地方分权中一直将重要的立法权实行中央保留，因此自上而下的中央和地方行政体制改革一般都能够较为及时和全面地得到中央立法的基础性支持，因此法制保障程度较高。

第四，地方作为中央和地方行政体制改革的“配角”，其主要任务在于贯彻实施上级决策，因此其本身承担的改革责任风险较小，因此更加能够放开手脚，将主要精力聚焦于改革实施的环节。因此，长期以来，中央和地方行政体制改革一直采用这种传统的模式。

虽然传统模式有其固有的优势，但是仍有些劣势是其无法避免的，其中最为重要的至少有二。

首先，难以克服“镜像效应”所产生的消极影响。由于自上而下的中央和地方行政体制改革模式主要实施途径是行政科层体制，因此中央意志向地方的送达就必须经过不同级别政府、部门之间的层层传递过程。而所谓“镜像效应”，就是指某一改革方案的出台虽然在中央层面能够呈现统一状态，但是在地方逐级向下传达的过程中会由于不同区域特点、不同传达者意志的逐渐融入而逐渐异化，最终导致中央层面一致性的消失。因此，“镜像效应”实际上是自上而下制度模式的固有缺陷。

其次，自上而下模式的另一重大困境在于，中央的决策方案一般只能反映全国范围内的普遍性规律，但却很难同特定地方的特殊性相结合。因此这种模式的实施必然产生“全国一盘棋”同地方实践不契合的难题。虽然各个地方在具体贯彻中央改革方案的过程中可以结合当地实践进行适当调整，但这种调整不但有可能扭曲中央的统一部署，而且无疑会扩大地方承但改革责任的风险。

上下并举的新模式

进入新世纪以来，地方法治的蓬勃发展逐渐打破了自上而下的传统模式对中央和地方行政体制改革的“垄断”。各地充分利用各方面的资源积极进行地方行政体制改革试验的局面，显然突破了传统的“自上而下”模式，从而形成了一种全新的“上下并举”的模式。

这种上下并举模式的特点如下：

第一，在提法上，意图通过“依法治国依法治省法治某省”的逻辑来实现“法治某省法治中国”的终极目标。这不仅仅是表述形式上的改变那么简单。如广东从1996年提出“依法治省”到2008年提出“法治广东”，这12年中体现出地方法治建设资源及诉求的变化，由“自上而下的顺向滴灌”模式向“法治建设地方化与本土资源化背景下的自下而上的反向回馈”模式并最终到“法治建设上下并举、动力双核化”模式的转身。

第二，在目标上，讲求“先行先试，以点带面，立足地方，辐射全国”。2008年颁布的《湖南行政程序规定》成为我国统一行政程序立法“吃螃蟹”第一人，而《法治广东建设五年规划（2011―2015年）》实际上也蕴含了允许地方法治的先行先试，在不违反上位法的前提下，应该允许有所突破的潜台词。地方法治建设正逐渐成为国家法治建设的“试验田”。在经济特区的成功所鉴证的经济发展领域先行先试模式的极大成功之后，法治建设领域也终于逐渐突破了“先中央、后地方”的传统思维，开始在更为广阔的地方基层寻求全新的引领改革的空间。

第三，在内容上，侧重于直面当前历史情势下法治建设新问题并进行及时应对。如法治湖南的“深化行政管理体制改革”、“完善行政决策与行政执法体制和机制”、“创新政府管理方式”是基于回应现实的逻辑；又如法治广东的“深入推进公正司法”、“强化对权力的制约与监督”、“大力推进社会管理创新”体现了与实践同步的思维。

第四，在实施上，推崇在省一级党委直接领导和统一部署之下以“纲要+规划+立法+实施”的模式，党的领导成为法治地方建设的核心机制。目前几个典型地方的法治省建设无一不是由党委通过决定，再由党委提供最终的领导保障，其间地方的动议等也大多源自党委，从而有效保障了法治地方建设的效率与成果。

当然，在法治地方大潮如火如荼高歌猛进的同时，一些冷静的思考也是不可或缺的。

第一，强调的和建设的都是“法治”，但其中有某些“人的因素”。《湖南行政程序规定》问世之初，就曾有学者说：“为何是湖南成为第一个吃螃蟹者，我们难以找到其独具的理由，只好将之归因于领导者个人的魅力。”在法治广东推进过程中发挥的核心作用也显而易见。其原因就在于党委作为源动力的实施模式和党内科层式的组织机制的极大耦合。这种模式能够在很大程度上确保效率，但也需要解决地方领导人事变动所带来的可持续发展的课题。

第二，法治地方的实施载体，目前似乎更多地体现为政策而非法律――从“决定”到“纲要”再到“规划”，政策文件的身影出现在地方法治建设多个层面。因此，“由政入法”应当是“依法执政”的逻辑前提。

第三，随着各“法治某省”的文件出台，各种目标、模式、措施你方唱罢我登场，令人目不暇接，而容易被忽略的问题则在于，如何找到切实可行的制度渠道，将这些经验及时“上载”到国家的层面，以真正实现“先行先试，以点带面，立足地方，辐射全国”的蓝图。配套制度的完善是当务之急。

第四，如何应对地方的科层限制和“抓小放大”的困境，也是一个值得深思的问题。国家层面更为复杂的制度环境为地方的先行先试提供了展示自身价值的历史舞台，但地方自主性空间有限也是不争的现实。或许“抓小放大”能够暂时规避一些中央与地方关系体制原因产生的阻碍，同时又束缚了地方法治建设改良基本制度、解决核心问题的手脚。因此，国家层面法治建设环境的同步支持，方是地方法治建设深入可持续发展的根本支点。

赋予法制正确的地位和角色

从目前看来，“上下并举”的新模式显然更为适合新时期中央和地方行政体制改革的任务与需求，但是其固有的局限性也应同时得到认真对待和科学回应。而在这一过程中，最核心的问题莫过于如何为“法制”赋予正确的角色以及如何令其扮演好这一角色。

首先，法制应当为中央和地方行政体制改革提供坚实的依据和基础。作为社会主义法治国家的基本要求，我国任何改革的实施都应当具有坚实的法制基础，这一点并不以中央行政权威的介入而改变。因此，中央和地方行政体制改革应当在宪法和法律中寻求坚实的支撑，而不能仅仅徘徊在“从政策到政策”的层面之上。这一方面要求在改革策略制定的过程中注意对法律依据的寻求和阐释，另一方面要求宪法和法律结合改革的动态和走向、通过适当的方式进行同步发展与更新，确保法制与改革同行。

其次，法制应为中央和地方行政体制改革“上下并举”模式中地方的能动作为提供保障。“上下并举”新模式中关键的一环在于地方的改革实验，而这同时也是法制效用的发挥较为薄弱的一环。在我国当前中央与地方关系及其改革法制建设尚处于初级阶段的情况下，地方许多制度试点和革新实际上都处于游离在法制保障之外的状态，不仅会扩大地方改革试点的违法风险和成本，而且会反过来产生一定的束缚和羁绊效应。因此，应当在地方改革试点的权力配置、职能享有、责任承担、实施程序等重要领域同步建立起规范的法制保障机制，极大释放地方改革动力，并确保中央和地方行政体制改革总路线的正确性与合法性。

第三，法制应当对中央和地方行政体制改革的成果进行及时、有效的确认。关于法制在中央和地方行政体制改革所扮演的角色，通常聚焦于提供前提性基础，而法制对于改革成果进行及时有效的确认却往往被忽视。新中国成立以来，中央和地方行政体制改革曾经历过数次循环，其中一个重要原因就在于未能对改革的成果及时以法律的手段进行确认，而政策的灵活性又使得法制保障阙如所造成的缺口进一步扩大。

因此，从大部制改革到地方法制试验，期间取得的一系列经验和成果都应当在适当时候通过适当方式得到法制的确认和保障。这既是对前一阶段改革成果的正式保全，又是下一阶段深化改革的基础与前提。

可见，法律在政策主导机制中发挥了一定的积极效用，但是这种作为尚有较大的提升空间。主要体现在如下三个方面：第一，法律介入的领域有待拓展。目前，法律的介入主要局限在原则性规定的领域中，虽然能够为中央和地方行政体制改革提供一定的法制基础，但是却极大限制了法律在改革中应然效用的发挥。在今后的改革过程中，法律不仅应提供基础和原则，更应当对具体方案、职责划分、实施程序乃至相关政策的合法性审查等一系列重要领域提供全面的保障。

第二，法律介入的程度有待加深。法律在中央和地方行政体制改革中所扮演的角色，绝不仅在于宏观的指引，更在于对微观实践的细节观照。中央与地方政府在改革过程中的分工问题、行为规范问题、责任归属和追究问题、司法审查问题等更为深层的方面都亟待法律的有效介入。

第三，法律介入的阶段有待全面。目前法律对于中央和地方行政体制改革的介入大多分布在“先改革时代”或“后改革时代”，即对改革原则和改革成效给予法律确认。而从各项改革经验看来，这种有限阶段的法律确认亦属少见，更遑论法律对改革实施阶段的全面介入。因此，一方面，要进一步加强法律在“先改革时代”或“后改革时代”的角色存在；另一方面，对改革具体实施步骤的规范化、法律化更是提升法律在政策主导机制中发挥更加积极效用的重中之重。

（作者分别为中央民族大学教授、讲师）