政府介入休闲服务供给的理论依据

[摘 要] 政府介入到休闲服务供给之中，引导休闲产业发展，促进休闲服务能力的提升，主要理论依据是休闲权利论、市场失灵论、社会控制论、经济发展论等四大理论，这四种理论相辅相成，共同指导着实践发展。根据休闲权利论和市场失灵论来介入休闲服务供给，可以确保国民休闲权利实现和人们休闲质量提升；根据社会控制论和经济发展论来介入休闲服务供给，可以促进社会环境稳定和经济健康发展。

[关键词] 休闲服务；供给；政府介入；理论依据

[中图分类号] F713.58 [文献标识码] B

2013年2月2日，国务院办公厅印发了《国民旅游休闲纲要（2013-2020）》（以下简称《纲要》），标志着我国休闲服务业的发展将进入一个新的阶段。《纲要》要求由“发展改革和旅游部门”牵头，其他各级政府部门协调参与，共同介入到休闲服务供给之中。然而，《纲要》并未对政府介入其中的理论依据做出阐释，不利于各级政府从思想上达成共识。从美国、加拿大、英国、澳大利亚、日本等西方国家的历史经验来看，政府之所以介入休闲服务供给，主要是出于保障公民休闲权利、应付市场供给失灵、实现社会控制和经济发展目标等的考虑。本文以此为出发点，试图系统总结国外经验，梳理出政府介入休闲服务供给的四大理论依据，以供学界和业界参考。

一、休闲权利论

休闲是每个人应该享有的基本权利，这种认识已通过《世界人权宣言》、《联合国儿童权利公约》、《休闲》等国际性法律文件得到各国政府的认可。正如澳大利亚休闲学家维尔（Veal）所言，政府之所以应当介入休闲和旅游，其原因在于休闲和旅游乃是人的权利或需要，而政府的职责是保护国民的权利，并确保国民的需要得到满足。由于社会财富和资源占有的差异，人们所能享有的休闲权利和机会是不均等的。相对来说，富裕的人拥有更多与休闲相关的交通工具、设备、兴趣、技能和社交网络等资源，因而更容易获得休闲机会。然而，大众的休闲权却往往由于其金钱与闲暇的制约而很难在市场竞争环境下得到保障。因此，公共休闲服务组织成为他们“最后期望的提供者”，政府有责任帮助那些再没有别人能够提供或愿意提供帮助的人，满足他们的休闲需要和休闲愿望。只有政府通过免费或少量付费的方式向社会大众提供休闲服务，一般民众的基本休闲权利才能得到保障，从而促进整个社会休闲机会的平等。在西方国家，地方政府普遍设置有公园与游憩部门，其主要职责就是为社会大众提供基本休闲服务。而且，越是面向大众的休闲服务，如向公众免费开放的城市公园和公共场所等，政府的财政补贴也越高，财政支持的力度也越大，这反映出西方国家政府非常重视利用财政杠杆来促进大众享有平等的休闲机会。

二、市场失灵论

所谓市场失灵，是指因产品供给无效率或低效率而使市场主体无力或不愿供给的现象。为了弥补市场失灵下大众休闲服务的空缺，切实保障公民休闲权的实现，政府的介入就显得非常必要。这种市场失灵主要有以下6种情形。

1.纯公共休闲产品。一般来说，这类产品具有非竞争性和非排他性，是市场失灵的典型类型。实践中，纯公共休闲产品主要有三类：一是以公共自然资源为基础的休闲产品，如公共海滩、河流、山脉、湖泊、森林等；二是以改善休闲环境为目的的休闲产品，如城市绿化、街道照明、生态景观、交通体系等；三是旨在提升市民生活品质的休闲产品，如城市中的市民公园、城市公共广场、社区休闲中心、公共广播、公共电视等。这些纯公共休闲产品一般免费向公众开放，无法产生经济利润，市场主体无力供给，必须依靠政府的财政拨款才能维持。

2.半公共休闲产品。是指兼具公共性和私营性的混合型休闲服务，在特征上表现为非竞争性的，但不是非排他性的。由于这类休闲服务具有排他性，因此一定程度上可由私人部门提供。但是，私人部门在提供这类休闲服务时，往往由于其产品价格低于成本或利润偏低而造成其供给的低效率或无效率，致使市场供给偏少，出现市场失灵。这种情况下，政府可采取直接供给或鼓励供给的方式加以解决。直接供给一般由政府采用公有公营的方式免费或低成本收费向市民开放，如城市公园、图书馆、博物馆等。鼓励供给是以提供资金支持、技术支持、服务指导等方式来由私人部门提供供给，如影剧院、歌剧院、艺术馆等。

3.公益型休闲服务。是指需要消费者具备较高素养才能很好享受的，并具有公益性质的产品和服务。在这种情况下，人们往往需要经历一段时间，需要一定的体验或感知，甚至需要接受一定的教育或培训，才能逐渐意识到这些休闲服务的价值。此时，政府便有必要进行干预，可通过由自己直接提供或资助私人提供的方式，让人们了解和享受这些休闲服务。最常见的公益型休闲服务的例子就是户外游憩教育。因为要较好地参加户外游憩活动，提高户外游憩活动的质量，往往需要具备较高的欣赏户外游憩资源价值和美感的能力。所以，提供旨在提高人们休闲技能的休闲培训与教育，也是政府介入休闲服务的一种重要方面。

4.期权型休闲服务。某些休闲资源人们目前并没使用，也没有具体使用计划，但觉得应将其保留起来以备将来自己或子孙后代可以使用，由此而产生的服务就是期权性休闲服务。如对意义重大的地球环境保护项目、大型文化项目与遗产项目、太空资源保护项目等。在这种情况下，私人部门无力供给，人们便希望政府干预，确保能够将这些东西保留下来，以备将来能够选用。

5.补偿型休闲服务。这一类服务适用于休闲产业的国际竞争环境。当一个国家休闲产业的某一领域在国内刚刚兴起、而在国外已比较成熟时，为了保护该领域休闲服务企业的健康成长，以使其有能力应对在产品价格、产品质量、产品设计、产品交付等方面具有优势的外部竞争者的压制，需要政府采取一些补偿性措施来扶持这些私人企业的发展，由此而产生的各种服务就是补偿型休闲服务。如发展中国家对本国电影业、娱乐业、出版业、行业运输业的保护就属于这种类型。

6.外部性休闲服务。这是基于私人供给主体的正外部性和负外部性而产生的行政管制型服务。当一个经济主体的经济活动对另一经济主体产生积极或消极的影响时，正外部性或负外部性也就产生了。在休闲服务供给领域，当酒吧、夜总会和度假村之类的接待实施或旅游交通将噪声或道路拥塞等成本强加给周围的其他个人或团体时，负外部性就会出现；当由于私人高尔夫球场的兴建而使它周围的居民能欣赏到更加优美的景色时，正外部性就会出现。不管是正外部性还是负外部性，私人供给主体不会因此获取更多收益或承担更高成本，致使其经济收益和经济成本不相等，造成正外部性休闲服务供给越来越少、负外部性休闲服务供给越来越多的现象。这种情况下，需要政府适时采取立法、司法、行政等途径来支持、鼓励正外部，预防、治理负外部。

三、社会控制论

社会控制论认为，政府可通过采取适当手段禁止某些行为和鼓励某些行为来引导人们进行休闲消费，从而达到改变人们消费行为与心理、影响社会生活方式转变等的目的。即将休闲看成是政府控制社会的一种手段，是根据当权者的意愿来塑造人们的价值观和行为的一种途径。这种思想源于19世纪中晚期的英国政府，并对随后西方国家的公共休闲服务供给产生了较大影响。19世纪中晚期兴起的理性娱乐运动（Rational Recreation Movement），迫使英国政府逐渐介入到休闲服务供给中来，其介入的方式就是通过立法或行政管制禁止跳舞、斗兽、“混泳”、大众足球、职业拳击赛等休闲活动，同时鼓励支持图书馆、健身场馆等休闲设施投资，从而达到控制人们休闲行为的目的。20世纪60年代，美国政府利用公园与游憩活动控制城市骚乱和种族动乱的行为，也是政府通过休闲控制社会的典型事例。这种思想一度受到很多西方学者的批评，认为其背离了休闲本身的意义和价值。当然，也有学者认为，控制或管理是必要的，关键是哪些行为应该受到控制，在多大程度上进行控制。例如，对赌博、等负面休闲就应该加以禁止，对看电视、玩游戏等消极休闲就应该加以引导，对阅读、健身等积极休闲就应该加以支持。

四、经济发展论

经济发展论认为，通过人们的休闲消费，社会经济会由于乘数效应而得到大力发展，国家就业问题也会因此而得到缓解。也就是说，休闲服务供给是社会经济发展和就业问题解决的一种有效手段。这种思想主要流行于20世纪70年代以后政府财力逐渐吃紧的西方国家，如美国、加拿大、英国、法国等。在这种思想的影响下，一方面，西方国家政府开始减少对休闲服务供给的直接干预，转而由市场提供更多的休闲服务，有些公共休闲服务亦走向私人化；另一方面，各国政府把休闲服务供给作为缓解财政压力、振兴经济发展的一种动力和手段，如旅游业在全球范围的规模化发展是各国政府政策支持的直接结果。在当前市场经济大潮中，这种思想尤其容易得到我国各级政府的认可。但是，如果各级政府仅因为休闲的经济发展功能而介入其中，则必将导致休闲的过度商业化，从而无利于甚至有害于公民休闲权利的实现。

总之，上述四大理论依据，分别阐释了政府介入休闲服务供给的四种不同理由，并共同构成了一个相对完整的理论体系：根据休闲权利论和市场失灵论来介入休闲服务供给，可以确保国民休闲权利实现和人们休闲质量提升；根据社会控制论和经济发展论来介入休闲服务供给，可以促进社会环境稳定和经济健康发展。因此，各级政府切不可断章取义，或取其一而舍其三。否则，政府对休闲服务供给的介入，不但无利于国民休闲福利的改善，也最终无利于休闲业的发展。

[参 考 文 献]

[1]维尔/李天元，徐虹.休闲和旅游供给：政策与规划[M].北京：中国旅游出版社，2010

[2]杰弗瑞·戈比/康筝.你生命中的休闲[M].昆明：云南人民出版社，2000