关于提高派内部监督效能研究

派的内部监督，是指派组织内部对其领导班子、各级组织和所有成员的自我约束和制衡能力的运用和规范。其目的是为了保持派的进步性，切实有效地履行参政党职能，保证派的政治纲领、奋斗目标、重要任务、基本准则的贯彻实施，保障从中央到基层组织每个成员的合法权益，并督促其履行相应的义务，追究渎职、失职和不履行义务的责任。

当前，中国民主促进会成立了监督委员会，但距离建立健全科学、高效的监督机制还有一定差距。为增强民进会内监督主体的工作主动性，提高全体党派成员尤其是领导班子成员强化监督和自觉接受监督的意识，促进党内民主，形成良好的内部监督氛围，就必须不断探索提高内部监督效能。

一、派内部监督现状分析

目前，各党派中央监督委员会经过几年的工作实践，探索了很多经验做法。此外，各党派省级组织也陆续成立了省级监督委员会。应该说，从上到下的组织架构已经构建，这为参政党内部监督机制的健全、完善奠定了十分坚实的基础。参政党内部监督工作中好的经验和做法可以概括为以下几点：

（一）设立监督委员会，出台监督条例

以民进北京市委会为例，2010年，民进北京市委会被确定为民进中央和市委统战部开展派内部监督工作试点单位。民进北京市委会对此项工作非常重视，7月4日，民进北京市第十三届委员会第八次全会通过了《中国民主促进会北京市监督委员会工作条例（试行）》、《中国民主促进会北京市第一届监督委员会主任、副主任、委员名单》，民进北京市委会第一届监督委员会成立。

（二）更加重视对各级领导班子的监督

参政党内部监督的重点是各级领导班子和领导干部。派不仅在条例中规定了要对领导班子进行监督，还在实践中进行了探索。在监督委员会成立的同时，民进北京市委会实行了领导班子联系基层制度，这成为监督工作的一个重点。监委会对照联系基层工作记录表，对班子成员联系基层的频次、内容进行监督检查，督促领导班子成员对基层提出的意见建议进行答复，对基层工作提出指导意见，不断推进民进北京市委会领导班子建设。

（三）进一步明确监督主体

参政党内部监督的具体内容，主要是对参政党各级领导和机关工作人员的参政议政、社会服务、联系群众等各项活动是否符合国家的政策、法律和本党派章程所规定的规章制度和纪律等。 各党派章程中所确立的多党合作准则、 民主集中制原则、遵纪守法、工作作风等均属监督的具体内容。一般来说， 监督的视野限于参政党内部的党派职责履行情况。

（四）进一步规范各项规章制度

监督活动的有效进行离不开监督的法理基础。除了监督条例之外，派加强内部监督还需要不断完善各项规章制度。参政党自身的特点和规律决定了与执政党相比，参政党在强调加强监督的同时，必须重视内部各项建章立制工作。近年来，各党派对此进行了不懈的努力，取得了一定的宝贵经验。

二、派内部监督存在的主要问题

在看到参政党内部监督不断发展的同时，还要清醒地认识到，从中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的发展和完善的需要出发，从派与执政党共同进步、良性互动的角度出发，参政党内部监督工作与执政党相比，参政党自身的监督体制机制还处于起步和探索阶段，还有待于在实践中进一步完善。主要表现在以下方面：

（一）监督渠道不畅

与执政党已经建立起党内的权威监督机构而且其运作已经日臻成熟相比，派在这方面相对滞后。参政党以政治协商、民主监督、参政议政为主要的工作形式，没有独立的专属资产，各级机构工作人员和担任实职的成员也都纳入国家整体的编制和公务员管理。这些特点决定了各参政党在监督幅度、监督对象数量方面比较狭小。但并不能因此而削减党派内部监督的层级设置。

（二）监督方式单一

由于受派组织化程度不高，信息不对称，派成员的知情不充分等条件限制，基层组织履行内部监督的方式，主要停留在组织活动中提意见、提建议。各派省市级组织的监督也主要体现在审议年度工作报告等方面，与加强内部监督的要求有距离。

（三）监督缺乏制度依据

近年来，各派章程中对议事规则、成员权利义务做了一些规定，但相对而言，制度建设还比较滞后，这在实践中造成了监督没有成套的法规制度可以依据的尴尬现象。所谓加强内部监督，还仅仅停留在阐述其重要意义上，而对监督主体、监督内容、监督手段等具体操作的东西却言语模糊，不成体系。目前，虽然派有了各自的内部监督条例，但这仅仅是内部监督制度建设的一个开端，内部监督制度的规范化和具体化仍是一个漫长的过程。

（四）监督权威不足

派内部监督的难点之一是如何对违纪行为与违纪责任人予以惩处。不难想象，没有对违纪行为以及违纪责任人的惩处行为，参政党内部监督将无从谈起，各项监督制度也将是一纸空文，成立的内部监督机构也将是人、财、物等资源的浪费。

（五）监督理论研究滞后

总体而言，派坚持以执政党为师，借鉴执政党监督的成功经验，在实践中进行了积极而有益的探索。与此同时，派监督理论研究尚待加强，如何学习借鉴中国共产党党内监督理论，结合派的实际，将多年形成的自身建设的成功做法提升到理性高度，指导和推动新的监督实践，尚有相当大的空间。

总体看来，派内部监督已经迈出了积极而重要的一步。但是，与执政党相比，派内部监督在实践中还有一些难题需要不断克服，尤其需要在监督制度化、规范化、程序化建设方面有重大突破，这既是新时期派自身建设的需要，也是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度向前发展的需要。

三、关于提高派内部监督效能研究

（一）立足参政党特色，树立科学监督理念

在现行的中国特色社会主义政党体制框架内，参政党与执政党在政党性质、奋斗目标、政治地位和历史使命，以及具体的工作任务、组织形式、工作方式等方面都有所不同，这就决定了派内部监督与共产党内部监督有同有异，具有一定的特点。完善派内部监督，要立足参政党特色，树立科学监督理念。

1.坚持正确的政治方向。派内部监督要在坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的前提下，围绕参政党建设的目标，不断加强自身建设，积极履行参政党职能，致力于发展社会生产力，促进社会主义经济、政治、文化和社会建设。坚持中国共产党的领导，是巩固和发展我国多党合作制度的首要前提，是核心问题。派内部监督作为加强自身建设的重要内涵，首先要坚持中国共产党的领导，在多党合作的政治框架下进行。

2.坚持以章程为准绳。各派章程体现了派的性质、地位，提出了参政党的基本职能，是派活动的依据。各派章程以《宪法》为根本准则，体现了中共中央近年来有关多党合作的重要文件精神，也体现了派新的经验和理论成果。监督委员会的监督职能是各派通过党派章程赋予的。因此，章程是调整派内部关系的基本准则，是维护团结统一，完成任务的保证。所以派内部监督必须以章程为准绳，全面履行职责。

3.坚持教育、制度与监督并举，重在预防。派内部监督与其他监督一样，都具有自觉性、公开性的共性。同时，派作为参政党具有政治联盟的特点，因此，监督还应有以下特点：一是以正面教育为主；二是以自我监督为主；三是以预防性为主。这些特点，要求我们在进行监督时，坚持好教育、制度与监督并举、重在预防的原则。监督要施教于先，施法于后，这就需要加强自身建设，通过系统的教育提高成员的素质。思想教育是监督的重要预防措施，是施教于先的体现。但是，面对各种利益和思潮的冲击，仅仅依靠正面教育、引导是不够的，必须建立派内部监督机制，以制度保证监督的顺利实施。

（二）改善内部监督的领导体制

中国共产党向来十分重视党内监督领导体制的建立与发展完善问题。派建立科学合理的监督制度，必须借鉴中国共产党的成功经验，坚持从自身情况、所面临的形势、任务出发，寻求完善党内监督的途径。派的监督委员会应该能够独立行使监督权，提高监督权威和作用。监督实际上是一种权力对另一种权力的外在的带有强制性的控制和约束，专门监督机构要去监督和限制的权力是一种政治上的强制力量，监督主体只有具有更大的权力，至少也要与它要去限制的权力一样大。如果专门监督机构的权力小于监督对象的权力，或是专门监督机构缺乏超然独立的地位而依附于监督对象，那么就无法行使监督权，就无法对监督客体的权力进行有效的制约。针对这种现象，改革各派现行的监委会领导体制，使监督委员会与同级委员会之间形成真正的监督与被监督的关系，使监委会真正履行监督职能。

总之，探讨实行这一体制的目的是为了克服和纠正现行体制的先天不足和弊端，较为充分地体现监委会在内部监督中的应有地位和监督职能，这也是推进我国政治体制改革的有益创新。

（三）制定相关制度和实施细则，完善内部监督制度体系

监督本身是一项基本的、经常的工作，但它一旦离开使之正常运转和稳定发生作用的制度，就难免被置于被随意支配的地位。监督体制不健全、不完善，是造成权力失控、腐败滋生的重要原因。加强参政党内部监督工作的关键在于建立起一套科学、规范、系统、完整的监督规则运作机制。

中国共产党是党内的“根本大法”，在党内具有权威地位，各派应借鉴执政党的成功经验，把各党派的章程作为内部监督的根本合法性依据。除修改章程之外，党派内部监督条例也有一个不断发展完善的过程。目前，各派中央和部分省级组织试点都制定了内部监督条例，对监督的目的、内容、方式方法等许多方面进行了原则性规定。党派省级组织可以根据各党派章程和各党派内部监督条例，结合本地区实际，制订相关监督制度和实施细则。

总之，要针对容易产生滥用权力的具体体制、制度和薄弱环节，建立结构合理、制约有效的权力监督制度，保证权力沿着制度化、法制化的轨道运行。

（四）注重人员选拔和培训，加强监督委员会建设

监督委员会是党派内部监督的重要工作机构。监督委员会的设置及其人员构成是否合理，是否能够形成合力，影响党派内部监督的效率和质量。近年来，各党派中央和省级组织已经成立了监督委员会。设置独立的监督机构，是加强内部监督的有效载体。各派中央和地方各级组织应根据实际情况，核定监督委员会和监督人员的编制，组成各级监督委员会，并应赋予其问责权、质询权、巡视调查权、警告诫勉权、违纪处置权等权力。地方监督机构最终接受派中央权力机关的领导，相对于同级机关来说要具有一定的独立性。

（五）加强派各级组织和成员对监委会的监督

内部监督，由全体监督主体的监督行为所构成，监督权作为一种特殊的权力，是监督他人的，由于本身的特殊性，加上其掌握着监督的技术和知识，具有特殊的话语权。但任何组织、任何个人的权力都不应该是无限的，监督机构的权力同样也不应该是无限的。所以监委会作为监督的主要施行者，只有当监委会全体认真履行监督职责时，才会收到预期的监督效果。

为避免造成监督者缺少监督的真空现象的发生，首先应从制度层面确保监督者必须接受监督的法律、体制、机制监督体系，这样才能有效防范权力滥用。其次，应通过全方位监督方式，监督各类监督者是否积极、正确地参与党内监督。继续加强党内其他组织与监督机构的相互监督。监督是一个网络，是整个社会系统的相互制约，被监督者也有监督的权力和义务，他们接受监督者的监督，同时也要对专门的监督机构和监督机构的组织以及人员进行监督。只有这种相互制约的关系才能维持整个社会的平衡。因此，在强调强化监委会的职能和权威的同时，必须切实加强对监委会的监督，科学界定监委会的权力范围和权力的运行程序，应使监委会内部形成合理分工、密切配合、有效制约的工作机制。

（六）以制度创新推动民进会内监督的发展

民主与监督相辅相成，监督的发展离不开民主的发展。只有充分发扬民主，也才能推进监督向前进。对于各派内部来说，民主不仅仅是一些做法、口号、作风，民主要成为一种稳定的、长期有效的运作机制，用来规范各派内部权力的行使，用来凝聚智慧和意志，用来规范行动，用来巩固、促进各派成员团结奋斗的民主关系，这就需要靠制度来保障，更要进行制度创新。

综上所述，派内部监督制度的完善，意味着派在加强自身建设特别是加强领导班子建设迈出了新的一步。各派要针对当前内部监督工作中存在的突出问题，创新工作思路和方法，积极探索适合自身的内部监督模式，更好地促进派自身建设，更好地履行参政议政、民主监督的职责，为社会主义各项事业的建设作出新的更大的贡献。

（毛桂芬，民进北京市委会专职副主委；张瑞芳，民进北京市委会宣传处副处长；张亚娟，农工党北京市委会参政议政处处长）