浅议民间社区志愿服务发展障碍及对策

（广西民族大学相思湖学院， 南宁 530008）

[摘 要] 民间社区志愿服务与政府推行的社区志愿服务相比，政治色彩不浓，能较准确的反映社区民众需求，灵活开展社区志愿服务，是社区公共服务供给中真正独立于政府和市场的“第三方部门”。我国民间社区志愿服务的发展目前仍存在诸多困境，政府若能够对其加以合理管理和疏导，帮助其发展壮大，对处于社会转型期及人口老龄化背景下的城市社区治理将产生积极现实意义。

[关键词] 城市社区；民间社区志愿服务；发展障碍；对策

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 07. 094

[中图分类号] C916 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2017）07- 0211- 03

0 前 言

社区是我国现代城市治理的基本单元，随着社会转型、流动人口增加、人口老龄化等因素影响，社区中医疗、卫生、教育、治安等公共服务供给需求不断增加。在社区治理中，政府和市场都有参与，其中政府是宏观调控者，市场是资源自然调节者，但政府在提供公共服务时，做不到面面俱到，细致入微；市场追求利润最大化的本质决定了它在提供公共服务时，也存在不能有效供给和消极参与的情况，所以在社区的公共服务供给中，会产生政府和市场失灵。这样，社区治理中的第三部门――社区志愿服务组织应运而生，社区志愿服务能对政府和市场在社区服务中的不足起到拾遗补漏的作用。

社区志愿服务组织在我国存在的形式多样，大体可分榱嚼啵一类是由政府在社区中推行的社区志愿组织，如民政部依托街道和居委会推行的社区志愿者协会，共青团依托青年志愿者组织体系建立的青年志愿者社区服务组织等。另一类是民间自发成立的社区志愿组织，这类组织的成员由社区居民自愿组成，在相应管理部门登记备案，独立开展社区志愿服务活动；大量未进行备案的“草根”民间社区志愿组织也活跃于社区中。

1 民间社区志愿服务兴起的意义

1.1 有效的弥补政府推行的社区志愿服务的不足

政府推行的社区志愿服务主要有民政部依托街道和居委会成立的社区志愿者协会，共青团依托青年志愿者组织体系建立的青年志愿者社区服务，妇联及工会组织开展的“中华巾帼志愿者”和工会志愿者等。其中民政部推行的社区志愿服务专门针对社区，是传统意义上的社区志愿服务，也是我国目前社区志愿者的首要来源；共青团、妇联、工会等发起的志愿服务活动虽然不是专门针对社区，但他们的志愿服务活动大多依托于社区进行，服务内容广泛涉及社区事务，是社区志愿服务的重要参与力量。

政府部门推行的社区志愿服务，政治色彩较浓，在提供志愿服务时存在一定程度的不足。首先，基于社区基层党组织和居民委员会建立的志愿组织，其工作是在居委会的直接指导下进行，受政府行政力影响明显。一些政府工作人员和社区工作者常把志愿服务当成可以随便利用的资源，不尊重志愿者的服务意愿，让志愿者从事对政府有利，但不一定对社区居民有利的工作，最终让社区志愿者逐步演化成为政府行政工作的助手。这一现象极大的损坏了社区志愿者的服务积极性，不利于维系志愿服务资源。其次，政府推行的志愿服务活动，存在资源浪费、缺乏长效机制等现象。社区中经常遇到这样的情况：每逢重大假日或者相应的政策号召，社区中就会忽然涌现出许多志愿服务行为，而在社区大部分的日常生活中，志愿服务行为却开展得不那么火热。

民间社区志愿组织与政府推行的社区志愿组织相比，其成员的参与一般出于共同的兴趣、爱好和目标，不是通过行政动员的方式来实现，被动参与成分少，是真正意义上的志愿组织。由于对政府依赖程度弱，民间社区志愿组织往往能比较真实的反映社区民众需求，灵活的开展有针对性的社区志愿服务活动，是真正介于政府和基层民众之间的桥梁，也是纯正意义上的社区公共服务参与第三部门。

1.2 缓解社会转型和人口结构变化带来的社区公共服务压力

众所周知，建国后相当长一段时期，我国对城市居民的管理是通过“单位制”的形式来实现，单位负责城市居民的就业、户口关系、党团关系、思想教育甚至婚姻、生育、医疗、养老等各类公共事务。改革开放后，社会发生转型，多种经济形式并存，“单位制”解体，社区成为城市治理的基本单元，原先依托“单位”的社会公共事务被剥离到社区中，社区承担的公共服务愈加繁杂。社会转型期政府对社区公共服务供给的弱化，以及市场在公共服务供给中的逐利性让习惯了单位制的人们无所适从，而城市社区志愿服务较好的弥补了社会转型期政府和市场在社区公共服务供给中的不足。

另外，进入21世纪后，我国人口结构发生了巨大变化。根据国家统计局公布的数据，2016年我国城市人口比例已达全国人口总数的57.35%，其中流动人口2.45亿，60周岁及以上人口2.3亿，占总人口的16.7%。流动人口大量涌入社区，老龄社会加剧，社区“空巢”老人增多，人口结构变化加剧了城市社区公共服务的压力。与此同时，城市社区服务体制建设却相对滞后，外来务工人员虽然生活在城市社区之中，对社区有各种需求，但他们的各种社会保障制度并没有纳入城市居民的管理体系。在应对人口老龄化问题上，政府可以提供资金支持，却难于提供具体的服务，这一系列的问题使社区志愿服务的作用显得尤为突出。近几年，随着互联网技术的发展，QQ、微信等互联网社交工具使人与人之间的沟通越来越便捷，民间自发成立的社区志愿组织在我国有逐渐增多的趋势。在社会转型和人口结构变化的大背景下， 政府若能有效利用民间社区志愿组织的力量， 对其进行合理梳理引导， 扶持壮大，对我国现代城市社区治理将产生积极的意义。

2 民间社区志愿服务的发展困境

2.1 政府对民间社区志愿组织管理存在缺失

与民间蓬勃发展的社区志愿服务相比，我国对民间社区志愿服务组织的相关管理却处于滞后状态，这表现在：

（1）民间社区志愿组织未能纳入正规管理范畴。我国目前对民间社团的管理是以预防为主，注册登记门槛较高。如2016年2月6日修订的《社会团体登记管理条例》规定社会团体登记必须有主管单位，必须“有固定的住所”、“有与其业务活动相适应的专职工作人员”，同时规定“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立”。类似这些规定让城市中大量民间社区志愿组织不能合法登记成正式的民间组织。为了方便活动，他们通常通过“挂靠”于某个单位的方式开展活动，有的组织甚至是直接私下活动，游离于正常的监督及管理体制之外。监督及管理的缺乏让民间社区志愿组织的性质容易与组织原来的宗旨产生偏离，有的组织逐渐演化成娱乐组织，有的组织为了为了吸引媒体注意力而不惜与其他组织开展不恰当的竞争，导致组织的志愿服务性质弱化，对整体社区志愿组织的声誉产生消极影响。

（2）民间社区志愿M织缺乏相应的分类引导。我国民间社区志愿组织虽然数量众多，但由于未能纳入管理范畴，未能对其进行专业性、功能性的引导，很多志愿组织服务内容比较宽泛，缺乏针对性。如此导致的结果是，社区中急需的，或有专业需求的领域志愿资源缺乏，但在一些容易操作的领域，很多组织都争着去参与，导致社区志愿服务资源的浪费。

2.2 民间社区志愿组织生存力薄弱

（1）组织稳定性差，志愿资源维系困难。社区中自发成立的民间志愿组织是由居民根据自己的兴趣爱好，在善心的驱使下利用业余时间参与社区志愿服务活动，成员来自各个阶层，彼此之间没有利益关系，长期聚集在一起的纽带就是彼此间共同的兴趣爱好以及在社区服务的过程中建立的情感基础。成员如果行为或主张得不到认可就很容易脱离组织，流动性大。社区志愿组织的负责人在组织活动的过程中会面临各种复杂的人际关系和压力，长时间后如果得不到舒缓或激励也容易产生倦意。另外，在组织的内部管理上，民间社区志愿组织缺乏权威的统一，外部力量的引导与规范也不足，一旦组织内部出现内耗也容易导致组织的解散。所以民间社区志愿组织有其不稳定性的一面。

（2）组织实力弱，筹资困难。社区志愿组织的实力强与否直接关系到其社会资源的获取能力。社区志愿组织的竞争力与其领导者和成员构成关系密切，在不少社区志愿组织中，很多成员都来自工薪阶层，有的甚至是下岗职工。我们鼓励社会各阶层参与社区志愿服务，但如果社区志愿组织的成员仅是由普通民众构成，组织的竞争力、资源获取能力必定有限。因此，如何积极争取民间精英人士参与到社区志愿组织中来，提高组织自身的管理和运营能力，是民间社区志愿组织应考虑的问题。

组织实力的薄弱直接影响到资金的募集。在我国，政府对志愿服务的资金支持还没有像国外一样形成制度化，国家通过免税政策对企业捐赠进行鼓励，但企业只有给经过民政部认证的少数民间团体捐赠才可以享受这一政策，况且目前我国企业承担社会责任的意识也还比较弱，民间社区志愿组织因此募集资金渠道狭窄。

3 民间社区志愿服务发展的相关建议

3.1 政府角度――扶持与引导民间社区志愿组织的发展

（1）适当放宽民间社区志愿组织的管理。我国社区志愿服务的发展方向是民间性、自治性。在对民间社区志愿组织的管理上，应以扶持为主，预防次之。我国现行的民间社团管理法规，出于防范目的，对成立具备法人资格的民间团体要求较高，导致很多组织未能纳入正常的管理范围。事实上，大量民间社区志愿组织的存在是既定事实，与其让他们自由发展、缺乏管理，不如放宽登记条件，把他们纳入管理范围。对民间社区志愿组织的管理可以通过在街道团委或民政部门备案而不注册登记的方式，成立不具备法人资格的社区志愿组织，鼓励民间社区志愿组织的发展。在对社区志愿组织的监督问题上，民政部在2007年已推行社区志愿者注册制度，在这一基础上，可以通过规定社区志愿组织的负责人或成员必须由正式注册的社区志愿者构成等方式，实现政府对社区志愿组织工作的监督。

（2）引导民间社区志愿组织朝专业化方向发展。民间自发成立的社区志愿组织相对于民政部推行的传统社区志愿服务，其优点就在于专业性比较强。一般的社区护花护草、治安巡逻等浅表性志愿行为，传统社区志愿服务即可实现。但社会中组织的合理性 “不仅是指在一个特定社会的所有成员中，有组织地参与社会事务的社会成员的比例，还要体现为在一个特定社会中，每一个社会成员所从事的各种各样的活动有哪些方面、在多大范围是有组织地进行的。” 因此在对民间社区志愿组织进行管理时，应引导其朝社区稀缺的、有一定专长的方向发展，避免社区志愿组织出现多而不专的现象。

（3）通过完善政府购买服务的方式实现对民间社区志愿组织的资金扶持。政府的资金投入一直是国内外志愿服务资金的主要来源，我国开展的青年志愿者活动，政府都有一定的经费支持。但对于民间自发成立的志愿组织，直接的政府经费拨款还缺乏成熟的制度环境。市场在提供公共服务时追求的是利润最大化，而社区志愿组织目标则和政府一致，追求的是社会效益最大化，因此社区志愿组织在提供公共服务的过程中效率会更高。目前政府通过向民间志愿组织购买服务实现公共服务供给的方式在我国少部分地方已有试行，可以再此基础上完善政府购买公共服务的相关申请、审批、监督及服务效果反馈制度，引导民间社区志愿组织通过竞争方式获取政府的资金支持。

3.2 民间社区志愿组织自身角度――加强自身实力建设

3.2.1 加强组织制度建设，提高公信力

我国民间志愿组织的发展环境不完善，民间社区志愿组织在这样的环境下生存显得尤为脆弱，只有通过更好的开展志愿活动提高组织的公信力，才能吸引和维系更多的志愿者，争取更多的外部资金。民间社区志愿组织中的社区志愿者大部分都是抱着服务他人、奉献社会的动机参与进来，但其中也不乏有抱着各种私利目的的人，这些人员的不良行为很容易对民间社区志愿组织的声誉造成不良影响。对此，民间社区志愿组织应加强自身组织建设，注意对组织成员的管理，维护组织在社会中的信誉。民间社区志愿组织还应该主动接受外界监督，我国目前对民间志愿组织的监督机制尚未建立，内部监督、行业间监督和媒体监督是现行的最好监督方式，民间社区志愿组织在完善自身财务管理制度的基础上，应定期公布资金使用情况，树立公正、公开、透明的形象，提高组织自身的公信力。

3.2.2 增强组织实力，提高筹资能力

在具体的执行过程中，民间社区志愿组织可以通过吸收更多高素质成员，或者通过与媒体合作共同关注社区中热点领域等方式提高组织的实力与影响力。社区中原本就存在着一些精英人士，这些人一般具有丰富的知识背景和社会资源，也拥有较高的觉悟以及理想抱负。事实证明，民间社区志愿组织中如果有一些精英人物的参与往往能在较好的提高组织影响力，进而提高组织募集资金的能力。民间社区志愿组织在争取政府或企业的资金支持时，也要掌握一定的技巧，应根据资金扶持方的不同偏好设计好志愿服务项目。一般来说，政府比较注重民众亟待解决的热点、难点问题，而企业则比较注重资金投入后其声誉在社区民众中的影响。因此，社区志愿组织在争取资金支持时，应综合考虑这些因素，结合社区需求设计好服务项目申请计划，提高获取资金支持的概率。

主要参考文献

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[收稿日期]2017-02-09

[基金项目]2012年度广西高等学校科研一般项目资助课题（201203 YB060）。

[作者简介]何春华（1981-），男，硕士，广西民族大学相思湖学院讲师，主要研究方向：城市公共管理。