山区生态林补偿机制

摘要：山区生态林补偿机制的实施能有效的保护山区生态资源，促进了农民就业增收，创新了农村事物的管理方式，推进了农村地区城镇化管理，使山区农民基本实现从“靠山吃山”到“养山就业”的重大转变。符合山区生态建设整体规划。同时针对存在的问题，提出了完善生态林补偿政策、提高生态补偿标准、健全管理机制等建议，为山区生态林补偿机制的健康运转提供参考依据，为我国生态环境建设提供一种新的发展理念和经验借鉴。

关键词：山区；生态林；生态补偿；养山就业

Abstract: the implementation of the compensation mechanism of ecological forest can protect the mountain mountain ecological resources effectively, promoting the employment of farmers' income, rural affairs management mode innovation, promote the management of urbanization in rural areas, the basic realization of mountain farmers from "on" to "significant change a mountain". In accordance with the overall planning of ecological construction in mountainous area. At the same time, in view of the existing problems, put forward to improve the ecological compensation policy, improve the ecological compensation standard, improve the management mechanism and so on, provides the reference for the compensation mechanism of mountain forest health operation, provides a new idea of development and experience reference for our country's ecological environment construction.

Keywords: mountain; ecological forest; ecological compensation; Yang Shan employment

中图分类号：Q142.9文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2013）

众所周知，生态环境是人类赖以生存和发展的基础，是人类文明进步的重要标志。随着我国经济社会的发展，党和政府对生态环境建设越来越重视，人民群众对生态环境越来越关注。为了进一步巩固现有造林绿化成果，推进生态公益林建设，实现生态林增长方式已由数量型向质量型提升转变、由外延式增长向函式增长转变，管理方式由造林为主向营林为主转变，同时解决山区农民生计问题，促进山区可持续发展，应积极推进山区生态林补偿机制的实施。

1、实施生态补偿的意义

随着经济的迅速发展，生态和环境问题已经成为阻碍经济社会发展的瓶颈。近年来党和政府提出了科学发展观，强调以人为本，全面、协调、可持续发展，对生态建设给予高度重视，并采取了一系列加强生态保护和建设的政策措施，有力地推进了生态状况的改善。但在实践过程中，也深刻地感受到在生态保护方面还存在着结构性的政策缺位，特别是有关生态建设的经济政策严重短缺。这种状况使得生态效益及相关的经济效益在保护者与受益者，破坏者与受害者之间的不公平分配，导致了受益者无偿占有生态效益，保护者得不到应有的经济激励；破坏者未能承担破坏生态的责任和成本，受害者得不到应有的经济赔偿。这种生态保护与经济利益关系的扭曲，不仅使中国的生态保护面临很大困难，而且也影响了地区之间以及利益相关者之间的和谐。要解决这类问题，必须建立生态补偿机制，以便调整相关利益各方生态及其经济利益的分配关系，促进生态和环境保护，促进城乡间、地区间和群体间的公平性和社会的协调发展。

2、生态补偿的概念及理论依据

对于生态补偿（Eco-compensation）概念，国内许多学者和政策制定者做了大量的探索和研究，从不同视角给出了一些不同的定义和理解。国际上“生态补偿”比较通用的是“生态服务付费”(Payment for Ecological Services)，指的是组织和个人对生态服务的经济补偿，我国的生态补偿机制概念更加广泛，主要包括四个方面的内容，即区域补偿类、重要生态功能区的补偿类、流域生态补偿类和生态要素补偿类。其中有的学者认为生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。有的学者认为生态补偿是为了解决资源与环境保护领域的外部性问题，对生态环境保护、建设者的一种利益驱动机制、激励机制和协调机制。还有人认为生态补偿机制是以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。尽管生态补偿的定义没有统一，但其基本理论来源是一致的，即环境外部成本内部化原理，其目的就是为了解决资源与环境保护领域的外部性问题，使资源和环境被适度、持续地开发、利用和建设，从而达到生态文化所提倡的经济发展与保护生态平衡协调、促进可持续发展的最终目标。

根据马克思的劳动价值学说来解释, 生态林在培育过程中，凝结了大量的劳动，生态效能被社会所使用，它所产生的生态效益和社会效益为全社会或某些特定对象服务，成为了有价值的商品，具备了商品的产品价值、使用价值和用来交换的3个必备条件，生态林即有公共商品的属性，又有其社会属性。因此，生态林的价值需要得到合理补偿，这样才符合社会主义市场经济条件下商品运行的基本规律。

3、国内外发展现状

近20年来，国内外学术界和许多国家政府都日益重视生态补偿的问题，一些国家已经在生态补偿的法律化、制度化方面做了不少工作。例如：日本、德国、瑞典、和南斯拉夫与塞尔维亚共和国等国家的森林法都明确规定了国家或团体、个人要对各类公益林进行补偿，且执法严格。在实施过程中充分利用市场机制和多渠道的融资体系，初步建立了生态服务付费的政策与制度框架，形成了直接的一对一交易、公共补偿、限额交易市场、慈善补偿和产品生态认证等较为完整的生态补偿框架体系，并积极鼓励群众参与，努力开拓国际市场等等，这些对我国生态补偿研究与实践均具有借鉴意义。另外，我国的台湾省也有类似的公益林补偿的地方性法规。

在国家政策支持的前提下,目前我国先后有20 多个省市区分别制定了各自的生态林补偿机制，1998年广东省政府颁布了《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》, 并于1999年1 月开始施行。浙江省政府出台了《浙江省森林生态效益补助资金管理实施办法( 暂行) 》等文件, 这些机制明确了补偿主体、补偿标准、补偿对象以及生态公益林建设、保护和管理的资金来源，是林业管理体制的一大创新，尽管从这些省市区的生态林补偿基本上还是补质的补偿, 并不是生态服务意义上的补偿, 但却为我国生态林补偿制度的建立打下了良好的基础。

4、山区实施生态林补偿机制背景

多年来山区农民积极参加植树造林和保护森林资源活动，为林业建设及首都生态环境的改善作出了重大贡献，特别是在山区实行严格的封山育林和禁牧、禁猎、禁薪、禁垦、禁伐措施后，森林资源增加迅速并得到了有效的保护，但同时制约了农村生产经营发展空间，打破了山区农民“靠山吃山”的传统生产生活方式，经济来源受到制约，直接影响了山区农民的经济收入。由于没有建立稳定长效的生态林补偿机制，山区农民为此付出了巨大的牺牲，影响了山区农民进一步增收的步伐。同时，使山区生态林管护比较粗放。为保护好山区造林绿化成果，提升我市山区绿色生态屏障建设和管理水平，建立有利于山区生态环境建设的长效机制，切实维护好山区农民的利益，在实现山区可持续发展，建设好我市的大环境的同时，实现农民增收，加快山区农村建设小康社会的步伐

5、山区生态林补偿机制实施

山区生态补偿机制的实施，在生态环境建设、社会经济发展等方面有重大意义，对实现山区农民由“靠山吃山”到“养山就业”的重大转变。

生态环境建设具有基础性、长期性、全局性的特点。根据目前存在的种种问题，结合山区经济社会发展水平、农民生产生活水平等因素，提出以下意见和建议。

（1）、完善制度、提高补偿效果

不断完善生态林补偿机制实施制度，实行“补偿-管护-管理”三维模式，即建立生态补偿与生态管护工作相分离，管理相统一的补偿制度，在全面发放生态补偿的基础上成立专业管护队伍，明确规定管护上岗人员年龄、身体状况、学历等具体要求和标准。

（2）、加大管理资金投入、加强管理力度

生态林管理工作涉及面积广、人员多、事情复杂等诸多问题，但是由于管理人员、管理资金不足等问题严重影响了乡、村级的管理效率及管理积极性，因此建议增加管理资金的投入，同时区县、乡镇管理部门能够提取一定比例的管理费用，并出台相关奖惩政策，调动管理积极性，增加管理责任感，使管护工作真正落实到实处。

（3）、提高管护工资

正确处理资源保护与农民增收、农村发展的关系，科学合理地确定补偿标准，恰当选择多元化的补偿方式，争取各部门，配合拓宽补偿资金的来源渠道，努力提高补偿标准。同时为了充分调动农民参与的积极性，提高管护工作的工作效率，在提高管护工资的基础上，结合实际情况可以采取工资分级制度和技术职称制度相结合的办法分发管护工资，并建立奖惩制度等，充分调动起管护人员的能动性。

（4）、明确各项费用、统一使用资金

生态林抚育是生态建设中重要的环节，因此能否将生态林抚育单列为一项工程，资金单独使用，以利于生态林抚育工作的管理。最好能够明确生态林管理资金、抚育资金、护林防火资金、病虫害防治资金等方面的使用比例。区县及镇乡应把补偿资金集中起来统一使用，成立专门的管护及施工队伍，真正做到人尽其责、按劳补筹，身体好、能力强的多得，干的少、能力差的少得甚至不得，不搞人均主意，真正发挥管护、管理和施工效果，使百姓从中得到更大的实惠。

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