山区煤炭资源开采利用中生态补偿机制构建探讨

摘 要：自三线建设开始以来，六盘水市加大了对煤炭资源的开采利用力度，同时也加剧了资源开发利用与生态环境之间的矛盾。该文对六盘水煤炭资源开采利用过程中产生的一系列生态环境问题进行了分析，并提出构建生态补偿机制的对策和建议。

关键词：山区煤炭资源；开采利用；生态补偿机制；构建；六盘水市

中图分类号 F407.1 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2013）20-69-03

六盘水市地处贵州西部，是我国长江以南最大的煤炭工业基地之一。自三线建设以来，随着煤炭资源开发利用力度加大，在实现资源环境协调可持续发展的过程中面临很多矛盾，成为经济和社会的发展制约因素。而构建生态补偿机制是推进资源可持续开发利用、建设环境友好型社会的根本举措，也是提升六盘水市可持续发展能力的必然要求。

1 煤炭资源开发利用中产生的环境问题

六盘水煤炭资源属于上二叠统龙潭组和长兴组海陆交互相沉积矿床[1]，煤炭资源远景储量844亿t，已探明储量 180亿t，保有储量168亿t[2]，有煤种齐全、煤质优良、埋藏浅之特点，被誉为“西南煤海”、“江南煤都”。随着西部大开发战略的实施，特别是工业化和城市化进程的加速，对煤炭等能源需求急剧上升，六盘水市加大了煤炭资源的开采利用力度，在此过程中产生了许多生态环境问题。

1.1 煤矸石污染 煤矸石是煤炭开采、洗选及加工过程中排放的固体废弃物。到目前为止，六盘水已生产原煤10 亿多t，按煤矸石占煤炭产量的10%～30%计算，煤矸石排放量为1亿～3亿t，2008-2010年煤矸石排放量分别为790.48万t、1 000万t和926万t[3-5]。煤矸石元素组成中对环境最为有害的元素是硫，如六枝矿区凉水井矿夹矸中含硫量为11.46%～16.08%。煤矸石堆放会占用大量土地。当前六盘水固体废弃物堆放占地面积已近400hm2，其中煤矸石占用了绝大部分[6]，而且大量煤矸石在堆放和搬运等环节会产生大量粉尘，粉尘含有害物质，有害物质人吸入后会得各种疾病。堆放在地表的煤矸石经过雨水的淋浴后，还会浸出有害重金属离子进入水体和土壤造成严重污染。

1.2 废水污染 六盘水矿区废水以煤矿矿井废水和选煤废水为主。如六枝矿区由于煤层含硫较高，煤中黄铁矿等硫化物氧化使矿井水呈酸性。钟山区境内的汪家寨煤矿矿井排水的矿化物高，悬浮物多，化学需氧量高，为酸性水，水中含有大量的Fe2+、Fe3+、SO42-、Cl-、HCO3-等离子[7]。由于该矿井水中SO42-、Fe2+、Fe3+、Mn2+等离子含量高，当含水层之间发生水力联系时会对其它含水层的地下水造成严重的污染。未经处理的酸性矿井水直接排出进入地表水体以后，会造成地表水质恶化。由于Fe2+的作用使得水体中氧的消耗量显著增加，造成鱼类、浮游生物、藻类等生物大量死亡。Fe3+与OH-结合生成Fe（OH）3红褐色沉淀，使得水体底部以及河流两岸呈现红色，影响环境美观。选煤废水中含有大量煤泥粉，使水中悬浮物含量严重超标，对地表水系造成污染。

1.3 废气污染 六盘水矿区废气主要来源于发电厂、炼焦厂产生的废烟气及煤炭开采、装运产生的粉尘，主要污染物是烟尘和SO2。2003年六盘水部分煤炭企业产生的工业废气中SO2、烟尘和粉尘排放基本都不达标（见表1）[8]。这些废气通过水体、土壤、食物及呼吸作用进入人体，会对人体造成损伤，并对矿区周围环境如气候、植被、农作物等造成破坏，引起生态平衡失调。

1.4 地质灾害危害 六盘水属于喀斯特山区，碳酸盐岩广泛分布。由于在煤炭资源的开采过程中的程度失当，导致地下采空引起地面塌陷、山体滑坡、地表裂缝、泥石流等地质灾害发生。据不完全统计，全市范围内形成的煤炭采空区面积约150km2，引发的沉陷区面积300km2，涉及居民约9 000户40 000人口[8]。截至2011年全市地质灾害隐患威胁57 018户234 102人，其中采煤引发的地质灾害365处[9]。加之六盘水处在沟谷斜坡地带上，采矿废渣大部分堆放在斜坡上，遇到集中暴雨可迅速搬运形成人工泥石流等灾害，冲毁道路及房屋[10]。

2 建立生态补偿机制面临的困扰

近几年尤其是2010年提出“创建全国卫生城市、全国文明城市和建设全国循环经济城市、全国生态宜居城市”为主要内容的“双创双建”活动以来，六盘水市在煤炭资源开采利用过程中愈加重视生态环境的保护并取得了一定成效，但因煤炭开采利用造成的生态破坏和环境污染十分严重，治理速度慢，环境恶化趋势至今还没有完全得到有效的遏制，主要困境如下：

2.1 环境治理思想出现偏差，生态建设差距甚远 在传统财税制度下，地方经济发展成绩主要看GDP增长的大背景下，相当部分干部和企业存在着片面地理解发展经济和保护环境的关系，认为经济发展就必然会造成环境污染，二者不可兼容；或是片面理解“经济建设为中心”的论断，认为发展就只是经济增长，其他方面都不予考虑；第三种思想是“先污染后治理”，出现生态破坏和环境污染后才采取治理措施。这在一个时期六盘水上马了大量“两高一资”项目，如投资约100亿元的发耳电厂和投资约30亿元的野马寨电厂。在国家“营改增”税制改革前，煤炭企业利润上缴比例较大，给矿区余留下资金较少，导致矿区生态环境治理无人问津。

2.2 煤炭企业环境责任意识不强，环境治理和生态恢复范围小 在经济利益的驱使下，很多的煤炭企业或相关企业只重视资源开采利用，忽视矿区生态环境可持续发展建设，如2006年六盘水全市企业环保“三同时”执行率仅为60.1%，没有执行“三同时”的企业主要是地方煤矿及规模小、时产时停的企业[8]。更有企业倾向于把自己当做受害者，故意推卸责任。矿区企业占地点的植被与生态环境破坏只是矿产开采引起的植被与生态破坏的一部分，矿区开采必然造成矿区周边范围的植被与生态遭破坏，矿区企业占地以外的环境治理与生态恢复工作也未纳入矿区企业的职责范围。

2.3 企业生产管理配套政策跟不上导致环境污染 六盘水是因“三线建设”而发展起来的城市。多年来，在经济发展中一直沿袭高投入、高消耗、高污染和低产出的经济政策，尤其是改革开放初期为了追求经济的高速增长，在煤碳资源的开采利用中，采取国家、集体、个人齐上阵，拼消耗，拼环境容量，这一时期乡镇煤炭工业得到迅猛发展，最高年份井口数达到3 300口，原煤产量从1985年的355万t，发展到1998年的1 179万t[12]。起点低，基础差，工艺落后，管理粗放的企业一方面使得相当可贵的资源遭到破坏和浪费，另一方面加重了矿区环境污染。2006年六盘水市不符合国家产业政策的企业还有35家，主要是地方3万t/年以下的煤矿，以及小炼铁厂、小水泥厂[8]。

3 构建生态补偿机制的对策建议

生态补偿机制在我国还处于初级阶段，国家未制定出统一的法律法规、制度要求和技术方面的政策体系，六盘水在这方面还处于空白。笔者认为建立煤炭资源开发利用生态补偿机制可从以下几个方面着手：

3.1 明确生态补偿责任主体，确立生态补偿对象，建立生态补偿体系 责任主体是建立生态补偿机制的首要前提，在煤炭资源的开采利用过程中，国家和矿权人作为受益者理应成为补偿主体。而煤炭资源所在地政府和当地居民作为受损方应成为受偿主体。国家和矿权人应通过不同渠道和方式为受偿主体提供补偿资金和技术援助，用于煤炭资源开采利用地生态环境的治理和恢复。国家有关部门可在政策、项目和资金等方面给予煤炭资源所在地区适当的倾斜。矿权人是造成煤矿开采利用区生态环境破坏和污染等问题的直接责任者，应当依据一定的标准，按照其开采利用的煤炭资源数量和对当地生态环境的破坏程度，从其盈利中拿出部分资金专门用作对生态环境恢复的补偿。在煤炭资源开采利用过程中坚持“谁开采利用、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的原则来确定生态补偿责任主体。通过明确补偿责任主体，确立补偿对象，建立生态补偿责任体系。

3.2 建立和完善煤炭资源开采利用生态补偿的相关政策法规 强调资源与环境并重，生态环境的保护须依靠有关政策和相关制度。政策法规既可增强矿权人维护煤炭矿区生态环境的责任意识，自觉合理开采利用煤炭资源，又可为开展并做好煤炭矿区生态环境恢复治理资金积累提供必要的政策保证。建立和完善六盘水煤炭资源开采利用生态补偿机制，需要将生态补偿作为地区的战略任务，通过立法程序将生态补偿的理念和具体措施体现到政策法规中，并因地制宜地使之具体化和具有操作性，坚持以政策制度为保障，以项目为载体，高度重视项目的科学设计以及项目运行管理过程的监管，保证生态补偿理念在整个项目中得到充分体现。同时，认真梳理、修改和整合各部门政策法规之间存在的不利于发挥生态补偿政策效率的制度规定。

3.3 进一步完善各部门之间生态环境管理的协调机制 煤炭资源矿区的环境治理和生态恢复涉及环保、国土、水利、林业等多个政府部门，进一步建立和完善有效的相关管理部门之间的协调机制，是六盘水市乃至贵州省环境治理与生态修复工作的重要环节。从目前贵州省的煤炭资源开采利用环境治理和生态恢复建设规划情况来看，六盘水市应该将矿区治理、生态恢复工作重点交由环保局、国土资源局和林业局来协同管理，整合现有资源，避免多重管理、重复执法。提高各管理部门之间的系统性、协调性，稳步推进矿区环境治理和生态恢复的进程。

3.4 充分发挥市场资源配置作用，健全补偿的监督体制 我国是社会主义市场经济国家，市场在资源配置中发挥基础性作用。煤炭资源矿区环境治理与生态恢复同样可以发挥市场调节作用，一些矿区生态环境治理工程可通过招标来完成，充分发挥社会环保企业或公司的优势。多渠道、多元化地吸引社会资金的介入，发挥社会资金的灵活性，最大限度地弥补政府资金的有限性和资源配置效率低的局限性，逐步形成政府主导、企业参与的环境治理和生态恢复的良好格局。建立完善的动态监督体制是煤炭矿区生态环境补偿的重要保障。六盘水市在生态环境补偿过程中，建议采用全面质量管理控制系统，即对生态环境补偿工作进行规划，一方面进行工作前的预防监督；另一方面对补偿的工作进度、质量和资金的执行情况进行跟踪检查。最后，对完成的补偿工作进行评估，对不符合补偿标准或其他方面出现的问题进行反馈，提出整改意见，给予一定的时间进行整改落实。

总之，六盘水市煤炭资源开采利用生态补偿机制的构建工作任务繁重，应从人力物力上进一步给予支持，最终使人人都明白保护生态环境、维护生态平衡的重要性，使保护环境成为人们的自觉行动。

参考文献

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[3]丁伟，黄智龙，谭红，等.贵州六盘水市煤矸石综合利用现状及对策[J].矿物学报，2011，31（3）：474-477.

[4]六盘水发展与改革委员会.六盘水市工业废弃物开发利用情况[R].工作动态，2010.

[5]吴进.浅析六盘水市优势资源转化[R].六盘水市人民政府研究室，2012.

[6]王占岐，庄新国.六盘水市煤炭资源开发环境影响初探[J].地质科技情报，2000，19（2）：75-77.

[7]谢燕孜.汪家寨煤矿矿井水净化利用实践与展望[J].煤矿安全与环保，2003，30（增刊）：115-118.

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[9]赵略.六盘水市采煤引发地质灾害及防治情况调研报告[R].六盘水市经济发展研究，2011.

[10]秦趣，谌洪星，张美竹.喀斯特山区矿业城市地质灾害成因及治理方案――以六盘水市为例[J].国土与自然资源研究，2011，6：41.

[11]游桂芝，潘庆英.六盘水市地质灾害现状调查及防治建议[J].贵州人学学报：自然科学版，2011，28（4）：126-129.

[12]江涛.六盘水市煤炭工业发展与安全管理对策[R].六盘水市经济发展研究，2005.

（责编：陶学军）