“政府规模”定律与政府合理规模

内容提要：参照国际通用标准，从我国实际出发，不宜以“官民比”为主要尺度来说明我国政府规模。政府规模是否合理，可以借鉴世界主要国家政府规模演变所形成的“政府规模定律”来进行判断。判断我国政府规模是否合理，要回答以下几个问题：第一，我国政府规模是否与经济发展水平相适应？第二，是否与经济发展模式相适应？第三，政府支出结构及构成增减速度是否合理？第四，政府就业人员增速及结构是否合理？

近年来，见诸于报端的争论不少，不过很少有象“官民比”之争那样“混乱”的——“官民比”本质上是一个以数据支撑观点的“实证研究”，但争论者之间竟然没能就“事实是什么”这一简单问题达成共识。仅2005年3月“两会”以来，“官民比”先后就出现了三种说法：1：26；1：198；1：18。数据之间如此巨大的差异，显然不是“误差”可以解释的。从学术规范出发，我们主张摒弃“官民比”这一提法，改用“政府规模”概念，进而分析政府规模的合理性。由此，有关“官民比”的一些问题才能得到澄清。

不宜以“官民比”说明我国政府规模

以“1：198”说明我国政府“官少民多”，拿“1：18”说明“官多民少”，其实质都在于测量“政府规模”。不过，无论是参照国际通用标准，还是从我国实际出发，都不适宜于用“官民比”为主要尺度来说明我国政府规模的“大”或“小”。

首先，政府规模测量的国际通用指标是政府财政支出比率。测量政府实际规模的指标有很多，包括政府就业、财政支出、财政收入以及政府管制程度等。政府就业，如政府就业占总人口的比重（“官民比”）或政府就业占总就业的比重，是常用的指标之一，但并不是最“好”的。正如英国公共经济学家吉麦尔所指出的：以政府雇员数量测量政府的规模“限定了研究问题的范围”，“人们在把解释政府雇员数量的变化解释为公共部门的变化时，必须十分谨慎，因为政府雇员数量的变化可能是由于工作效率的改进或恶化、投入的替代或人员素质的变化引起的”。（吉麦尔，2004：12）在研究中，得到承认最多的指标是财政支出，即政府支出占GDP的比重，也称财政支出比率。因为，与政府管制等比较而言，这一指标借助于政府和国民账户，有关政府的规模易于测量，数据资料易于获得；（吉麦尔，2004：6）与财政收入指标比较，支出更能反映政府实际使用和支配财政的规模以及财政的调控能力等。所以，这一指标国际通用。（赵志耘，2002：40）

其次，我国政府就业数据与其他国家缺乏可比性。在我国，“官”使用广泛，对其范围难以形成一致意见。数据统计时，有的仅指国家公务员，有的参照国家统计局标准指“国家机关、政党机关、社会团体从业人员”，有的参照国家财政部标准指“财政供养人口”。标准不统一，导致“政府就业人数”不同数据之间“惊人”的差异，如低者六百多万，高者七千万。用这一特殊国情造成的“失真”数据来衡量我国政府规模，必然出现“公说公有理，婆说婆有理”现象。

政府规模“定律”——政府规模合理与否的判断标准

确立了政府规模的测量指标，通过对政府财政支出比率及相关内容纵向变化的考察、选择参照国家或地区进行横向比较，可以说明政府规模的实际情形，如变化轨迹、结构、现时“大”或“小”等。但仅仅澄清“大”或“小”是没有意义的，需要对政府规模“是否合理”进行判断，并由此提出合理化的路径。政府规模是否合理，世界主要国家政府规模演变所形成的共同特征或趋势是主要参照标准之一。

从全球范围来看，政府规模的变化轨迹呈现出一定的特征或趋势，可称之为政府规模定律。综合各种分析，主要有以下几点：

第一，经济增长，则政府规模增长。在许多经典的公共经济学教科书中，都有关于OECD国家自19世纪以来政府支出占GNP或GDP比重变化的系列数据，它们很直观地说明了政府规模随经济增长而扩张的事实。如，1880、1929、1960、1985、1996五个年度，美国政府支出比率分别是8％、10％、28％、37％、33.7％。（资料来源：世界银行，《1991年世界发展报告：发展的挑战》，第190页；方福前，2000：172）

第二，市场经济模式不同，政府规模有差异，并且政府规模随市场经济模式变化而调整。世界经济合作与发展组织在1991年把成功的市场经济分为三种模式：美国的消费者导向型、法国和日本的行政管理导向型、德国和北欧的社会市场。一方面，模式不同意味着政府干预市场的深度、方式即政府职能存在差异，因此导致政府规模有别。以美国、法国、瑞典为例，1985年，三国政府财政支出比率分别为37％、52％、65％。另一方面，上个世纪80年代以后，各国都减少了政府对政府干预的程度、对原有模式进行了调整，因此政府规模缩小。如1996年上述三国政府支出比率分别为33.7％、51.6％、62％。（资料来源：世界银行，《1991年世界发展报告：发展的挑战》，第190页；方福前，2000：172）

第三，在经济持续增长过程中，社会性支出在政府支出结构中的比重的上涨速度快于政府支出中的其他部分；发达国家的社会性支出已成为政府支出中比重最高的。一般把政府支出分为三部分，即：以行政管理支出、国防支出为主的维持性支出；以政府投资为主的经济性支出；以教育、卫生、社会保障为主的社会性支出。三大支出的变化轨迹是，随着经济增长，维持性支出、经济性支出的比重呈递减趋势，而社会性支出快速递增。如1983－1993年间，高收入国家（1992年人均GNP8336美元以上），维持性、经济性、社会性支出占政府总支出的比重分别为26.2％、14％、49.5％；中等收入国家（1992人均GNP676－8355美元之间）相应数据分别为28.3％、20.4％、42.1％；低收入国家（1992人均GNP675美元以下）相应数据分别为37.7％、22.2％、27.5％。（赵志耘，2002：164）。

第四，政府就业人数增减及构成变化情况，基本符合从政府财政支出比率出发发现的政府规模的变化规律。其中，以下三个趋势是确定无疑的：（1）不仅政府就业总量随经济增长而增长，而且政府就业在全国总人口或总就业的比重也在上升。如1949、1970、1990三个年度，美国政府人力规模总量分别是604.8万、1302.8万、1836.8万；（韩继志，1999：33）（2）政府就业结构中，教育、卫生保健、社会保障等领域的职员在政府总就业中的比重递增；（3）政府人力中，“官”、“兵”之间的比例正常，“官”少于“兵”。如美国是1：1.17，日本是1：3.6。（朱光磊，2003）另外，由于就业有一定的“刚性”，导致经济模式变化与政府就业增减之间的相关性不明显。上个世纪80年代市场经济模式调整且政府支出比率相应降低后，OECD国家中仅美国、日本一般政府就业占总就业的比重有所下降，而其他国家比重仍在上升，不过，增长趋势减缓。（吉麦尔，2004：29）

政府规模演变为何呈现出上述规律，如何评价？这又是一个饶有兴趣的话题。自打19世纪末提出“瓦格纳”法则（由德国经济学家瓦格纳提出）之后，各种理论层出不穷。总的来说，大都承认政府规模扩张的合理性，认为政府规模扩张有政治、经济、社会等多重原因。当然，政府规模扩张也会带来很多问题，公共选择理论甚至由此提出“政府失败”现象。在认识到政府规模扩张的危害性后，西方市场经济国家普遍进行了改革。可以说，上个世纪80年代经济模式调整的初衷之一就是抑止政府过度扩张。

我国政府规模是否合理？

以“政府规模定律”考察我国政府规模，我们认为，至少要回答以下几个问题：第一，我国政府规模是否与经济发展水平相适应？第二，是否与经济发展模式相适应？第三，政府支出结构及构成增减速度是否合理？第四，政府就业人员增速及结构（包括“官兵比”）是否合理？

上述问题中，许多学者事实上已经或者正在作出回答。如，部分学者的研究结论指出，我国政府规模与经济发展水平基本适应，但支出结构不合理、尤其是行政管理支出增速及比重偏高、政府人员增长过快、内部就业结构尤其是“官兵比”失调等问题严重。不过，由于一些重要数据收集上的困难，尚无法做出准确判断。比如，由于地方政府及基层庞大的预算外资金的存在，甚至于很难对我国政府真实的支出及其结构进行统计、分类。这方面，我们只能期待着完整、真实的信息早日出现。

如果归结到社会心理角度的话，“官民比”问题之所以引起广泛关注，实际上表明了人民对改善政府的一种期待。著名的公共选择理论学者缪勒曾经写道：在瑞士，公民对政治结果的影响越直接，政府规模就越小。（缪勒，1999：416）言下之意即政府受到的监督力量越强，政府规模越小。这句话实际道出了另一个“真理”：也许，人民倒不是关注政府规模本身，他们关注的，是政府规模的变化乃至于与政府有关的其他问题是否都在他们的控制之下。

主要参考文献：

（英）诺尔曼·吉麦尔：《公共部门增长理论与国际经验比较》，经济管理出版社2004年版

（美）丹尼斯·缪勒：《公共选择理论》，中国社会科学出版社1999年版

赵志耘：《财政支出经济分析》，中国财政经济出版社2002年版

方福前：《公共选择理论》，中国人民大学出版社2000年版

韩继志：《政府机构改革》，中国人民大学出版社1999年版

朱光磊、张东波：《中国政府官员规模问题研究》，《政治学研究》2003年第3期