后房产时代:考量地方政府“钱袋子”

近几年来，我国异常火爆的房地产市场让开发商赚得盆满钵溢，财大气粗，地方政府也是白银滚滚，钱袋充盈。但是，从国家对房地产市场实行几次连续的政策调控后，房地产市场开始降温，一些地产巨头由当初的“高谈阔论”变为缄口不言，一些热得发烫失去理性的楼市体味了“严冬”的滋味，许多靠卖地生财的地方政府也深感手头吃紧。种种迹象表明：我国后房地产时代已经来临。

“土地财政”的日子越来越难过

国务院发展研究中心不久前的一份调研报告显示：一些地方政府，土地直接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。土地出让金及与房地产行业相关的税收已成为不少地方政府的“金库”。但随着房地产业宏观调控走向深入，这个“金库”已出现了某些“不牢靠”迹象。

在山东青岛，2005年全市房地产业缴纳营业税和所得税(地税口径)约20亿元，契税约14亿元，三者合计约占地方财政收入的19%。“国六条”和九部委《意见》下发后，当地发改委召集相关部门和部分房地产企业负责人进行了座谈。尽管与东部其他城市相比，19%的比例不算很高，座谈纪要还是不无忧心地指出：房地产税收和土地出让收益是政府财政收入的重要来源。国家的宏观调控有可能导致房地产开发趋缓和交易下滑，从而影响地方财政收入稳定增长。

在楼市曾经异常红火的“长三角”地区，这种担心已成现实。2006年上半年，浙江省商品房销售面积下降12.4%，空置面积增加1.3倍，房地产开发投资增长5.7%。受此影响，地税部门征收的房地产业相关税收同比少收13.3亿元。房地产业税收的下滑是主因。据杭州市地税部门预测，杭州市2006年的房地产行业地税税收预计将减收14亿元左右，下降达25%，“钱景”堪忧。在上海，类似的现象更为突出。2006年上半年，上海经济依然快速增长，GDP增速达12.6%，但地方财政收入同比仅增长4.8%，增幅比上年下降19.7%，房地产税收下降被认为是首要原因。

一些经济学家断言：“随着房地产业的高位横盘，中国部分地方政府的土地财政将淡出历史舞台。财政收入的‘后房地产时代’已初露端倪。一些靠卖地吃饭财政的日子也越来越不好过了。”

土地出让金分配调整利益格局

据《21世纪经济报道》报道，2006年10月29日下午，北京大学中国经济研究中心举行的第三季度经济观察报告会上，该中心平新乔教授抛出的一份报告颠覆了地方政府财权､事权不对称的论调。该报告指出，2004年地方政府的可支配财力就已达到3万亿，已占到GDP的19%，地方政府有足够的财力进行公共事业的支出。“地方政府控制的经济资源不但在绝对量上增加了，而且在相对量上也大大增加，地方政府总体说来没有‘哭穷’的理由。”而且，地方政府的可支配财力仍然在疯长。据平新乔预计，2006年地方政府仅卖地收入，有望突破1万亿元。

平教授的推断对否先放一边不论，可地方政府卖地收入即使没有1万亿元，也有个8000亿元吧，就是这笔数字也是非常可观的，说明“土地财政”不是个别现象。作为“后房地产时代”到来的一个重要迹象，一度高歌猛进的房地产开发投资开始缩量整理，相关收益出现大幅下降。另一个重要迹象是，我国的土地出让金分配制度已经变革。从2007年1月1日起，新增建设用地土地有偿使用费征收标准将在原有基础上提高一倍。费用征收标准调整后，仍实行中央与地方三七分成体制。中央分成部分，按照基本农田面积和国家确定的土地开发整理重点任务分配给地方。地方分成的70%部分，一律全额缴入省级国库。同时，从2007年起，我国工业实际用地出让价将提高40%-60%，而房地产用地出让价格将基本持平。据了解，全国划分15个土地等级，最低价标准从最高等级一等的840元/平方米递减至最低等级十五等的60元/平方米，约为新增建设用地土地有偿使用费的6倍。这对地方政府的“钱袋子”无疑将是巨大的冲击。

“经营城市”遭遇前所未有的挑战

近年来，很多地方流行一种“经营城市”的思路。其操作模式为，先由政府“做地”，推出一个概念，然后整理出一块土地拍卖，卖地所得再用于搞当地的建设。该区块经过建设后升值，带动地价上涨，政府又可以通过卖地获得更多的财政收入，由此形成“良性循环”。“不花政府一分钱，万丈高楼平地起”，这一直是不少城市领导者津津乐道的“经营城市”之道。

无论是东部沿海城市，还是中西部城市;无论是省会都市，还是市县中小城市，近年来无一不在大炒特炒“经营城市”概念。而杭州市在“经营城市”中自有一番特色。据新华社消息称，杭州近年来的很多大型建设项目就是通过这种方式，实现了“以小博大”。比如京杭大运河综合保护工程，计划总投资超过200亿元，但财政只投5亿元启动资金，其余都将通过市场手段来筹措。杭州的运河指挥部就是一个融资机构。具体做法就是围绕“运河申遗”加大对运河的保护和沿线文物遗迹的恢复，这些“做地”工作将使得运河边的土地大大升值。政府拍卖这些土地后，就能筹措资金再投入保护工程，由此形成保护和开发的“良性循环”，将把运河打造成杭州的“塞纳河”。在将来，“运河边的房子”就意味着财富和身份。这样的思路颇为巧妙，符合杭州近年来在类似运作上达到“多赢”的思路轨迹。但是有关专家指出，归根到底，这些运作还是跳不出卖地生财的窠臼。土地毕竟是一种有限的资源，本届政府搞建设靠卖地，以后的历届政府是否还能有足够的土地来撑起宏图伟业呢?

建立在房地产投资增长和房价上涨过快之上的财政增收是不可持续的，但依旧有不少地方政府将房地产开发建设当作拉动当地经济发展的“灵丹妙药”。同时，许多大“地主”或房产巨头也暗中较劲，使出浑身解数，誓与调控博弈一场，看究竟“鹿”死谁手。对此，国土资源部也指出了“博弈”与“反博弈”正在发生的一些新情况，即目前虽然审批供应的土地数量控制在计划指标之内，但是违法违规用地问题也很突出，并表现出新的特点：一是不少地方搞“以租代征”，以规避审批和上缴新增建设用地土地有偿使用费。二是有的地方通过擅自修改土地利用总体规划，违规调整和占用基本农田，甚至一任领导一本规划。三是有的地方以新农村建设为名大拆大建，擅自将腾出的土地置换为城市建设用地。四是有的地方在城乡接合部，地方政府和开发商联手利用农民宅基地违法违规进行房地产开发。

地方政府从哪里寻找“钱途”

从过去四五年的经验可以看出，在房地产市场被看好，地价稳步上涨，房价高开高走的情况下，“卖地生财”的“经营城市”模式所隐含的问题在红火局面下是显示不出来的。但在宏观调控下，这种模式的隐患已经出现了。不少前些年已摊开的城市“大饼”一下子因拉下信贷闸门､抽紧银根而缺少了后续供应的“面粉”，面临“煎糊”危机。许多在建的“新城区”等项目也因投资资金吃紧，已成功运营了多年的所谓“经营城市”模式正面临巨大的财政风险。那么，在这种新情况下，地方政府将从何处寻“金矿”找“财源”来充填日见干瘪的“钱袋子”呢?有关专家和学者开出如下处方：

一是变“投资性政府”为“服务性政府”。不少专家认为，从根本上解决土地财政的问题，使“经营城市”走出卖地生财的模式，一方面有赖于财政体制在事权与财权相一致原则上进一步深化改革。另一方面，必须从制度上打破政府垄断土地一级市场的格局，改变地方政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色。变“投资性政府”为“服务性政府”。地方政府不作为城市投资的主导者，而是作为公共服务的提供者，形成多元化的城市公共投资机制。

二是清除政策障碍扩大内需消费。应该说，我国目前在消费领域的政策环境已有明显改善。但还有许多政策障碍未被清除的地方甚至又新增加了障碍。比如，在汽车消费上，“限小令”此消彼长，电动车遭禁不绝于耳。房价､看病､上学､养老成为老百姓身上的“四座大山”，压得人们不敢消费。于是，扩大内需被誉为最快的生财之道。

三是进一步拓展第三产业的发展空间。改革开放以来，我国第三产业以年均25%的速度增长，已成为国民经济的“半壁江山”。随着社会分工越来越细，现代化水平越来越高，传统概念上的三产已被打破，新生产业不断出现，新的职业也在增加。有需求就有市场。地方政府必须适应多元化的社会需求，因势利导，规范管理，开辟财源。

四是厉行节约减少行政支出成本。我国目前的行政支出成本，分别高于美国7.4，日本11.6，韩国9.3，新加坡10.4个百分点。国家信息中心经济预测部认为，公务接待耗费巨大，浪费严重。2004年全国公款吃喝3700亿元，公车开支3000亿元，公费出国(培训)2500亿元。同时化公为私､损公肥私､谋取私利现象严重。如果再加上其他方面的“跑冒滴漏”等，可节约的潜力巨大。专家说，如果把现有行政成本降低一个百分点，全国可以省下上千亿元，抵上卖多少亩土地?这是财政增收的可见财源。

五是加快走新型工业信息化发展路子。这是中央早在几年前就提出的发展策略，已写入“十一五”规划，同科学发展观､建设和谐社会是一致的。“中国制造”必须向“中国创造”跨越，中国不应成为“世界工厂”，这条路是今后发展的必由之路，但也是不全像卖土地那么立竿见影来钱的路子，一旦谁捷足先登，抢占科研制高点，就为发展积蓄后劲，将会推动一个城市或地区的快速发展，几十个､几百个相关产业也被带动发展，何愁没有税源。

另外，要抓好“点调节，预调控”，在完善税收体制上下功夫。国家该开征就开征，该调整要调整，给地方政府开辟新税源。对一些高消费项目和行业，应该征收特别税，以控制过度消费，促进产业结构调整，增加地方税收。

后房地产时代在争议中姗姗走来，今年将会更加明显，地方政府以地生财的路子将会面临着更加严峻的考验。难过也得挺住，但愿都能站直了，别趴下!

(作者单位：江苏省射阳电视台新闻中心)