政府在突发事件中应急角色和职能定位探析

现代社会突发事件的全球化、区域化扩散和危害逐渐增强，过去那种政府完全控制一切社会资源仅凭一己之力就将突发事件解决的时代一去不返。面对复杂多变的现实环境和致灾因子，政府对突发事件的管理已经从完全掌控和行政强制转向参与和多中心、多手段治理。除政府外，企业和包括公众、媒体、非政府组织在内的第三方也成为突发事件应急管理的中坚力量，三者之间是相互补充、相互监督的关系，政府作为突发事件的应急管理的主体，是突发事件应急的预防者、信息探查分析者、决策管理者和事后反思者，因此必须承担相应的社会职能。

一、政府在常态时期是应急教育者，承担提高公众危机意识、宣传和培训应急常识的职能

政府是社会公共事务的管理者，对社会公众进行应急宣传、培训和安全教育是常态时期政府必须承担的社会职责，提高公众应对突发事件的能力虽然不是直接地创造社会财富，但是却间接地保护了社会财富的灾中损失，尤其是对一些具有巨大社会价值的社会财富甚至还可以实现增值。同时作为公共服务者的政府，亦有责任和义务定期不定期地对公众进行突发事件应急的相关知识的宣传、教育和演练，比如火场应急演练、防空演练等，以提高公众的危机意识和临时应变自救能力，如2008年汶川大地震中，地处震中的四川安县桑枣中学全校2200名师生无一伤亡，原因就在于平时坚持不懈的安全教育和应急演练，如此可见日常的教育和模拟训练是多么的具有现实意义。

二、政府在危机前的警报期是探查者，承担对突发事件侦测与警报的职能

突发事件虽然具有突生性和偶发性，但在爆发之前总会有些许征兆和痕迹，这要求政府具有足够敏锐的观察和分析能力，能够及时准确地发现问题、收集信息并科学分析、果断决策，在突发事件发生以前做好充分的应急准备。在警报器做好防护应对工作可以使灾害发生的可能性锐减甚至避免发生，最起码可以减轻灾害损失，因为在这个阶段致灾因子还没有发挥实质性作用，一切都还有机会补救和挽回。在汶川地震发生以前，四川广元剑阁县发生大量蛇上路和大量蟾蜍上路事件以及绵阳市安县桑枣镇又发生百万蟾蜍上岸事件，这些震前征兆被猜测一番之后不了了之，直到地震发生之后人们才恍然大悟，反映出人们的地震知识的匮乏和相关部门职责的缺位。试想如果相关部门灾前仔细侦测好这些征兆和信息筛选分析，提前做好抗震准备，汶川大地震给国家和人民造成的伤痛肯定会轻得多。

三、政府在突发事件的应对期是突发事件和信息传播的决策者和管理者，承担组织、管理、协调职能和信息公开、舆论监督职能

政府掌握着大部分的社会资源，是突发事件的应对主体，在突发事件发生后，政府应首先沉着冷静、科学分析、果断决策，制定出应急举措和方案，给公众以正确的导向，让公众在心理上感觉到政府的服务就在身边而且切实有效，相信政府可以把应对工作做好；其次，应该将掌握的社会资源有效地供给危机管理人员，充分地动员和协调其他社会力量的参与，真正实现突发事件应急的多中心治理和社会总体力量的有效配置；另外，要协调好各方行动，及时处理出现的纷乱和矛盾，避免社会的无序化运行，遏制衍生灾害的发生。

突发事件发生以后，政府要在科学分析和甄别以后及时地公开信息，使公众能清晰地了解事件发生的原因、造成的危害、社会的响应等，同时也避免因信息沟通不畅所导致的谣言和小道消息，给政府和其他参与方造成困扰。通过权威信息公开和，让公众了解详情更容易使政府、公众、第三方合力共同有效地应对突发事件，巩固政府在公众心目中的光辉形象。

四、政府在事后恢复期是反思者，承担对事后恢复重建和反思的职能

突发事件的发生往往对社会秩序和公共安全带来巨大伤害，不仅灾前预防可以减少灾害的影响，事后反思也是减少再次影响的有效手段，因为事件过去以后会给人们带来很多教训和经验，政府通过事后反思和总结，可以提高自身和公众的危机意识，完善应急机制，提高社会整体的应对能力和水平。另外，政府可以针对反思的结果进一步修正应急方案并且根据所得经验对受害区域进行灾后恢复重建，提高抵抗此类突发事件的能力。

总而言之，由于政府本身的社会属性和面临的现实因素复杂性的增强，政府在突发事件应急管理中始终是居于主体地位，其职能的发挥和重塑是一个周而复始、逐级上升的循环过程。只有明确政府本身的角色定位和职能发挥，不断地从突发事件中反思、提高，才能响应地提升政府应对突发事件的能力和社会抵抗突发事件冲击的能力。

（作者单位：中国石油大学（华东））